基層行政執法差序格局的生成機制與法治化解

陳榮昌

（湖南大學法學院 湖南 長沙410082）

一、問題的提出

近年來，隨著政府職能轉變和簡政放權的逐步深入，行政執法權力重心逐漸下移到基層，這雖然有助于提高行政執法成效，但由于各種因素的存在，一些基層行政執法部門和人員存在有選擇地執行法律政策，造成諸如選擇性執法、差序執法、執法不公等問題。不少學者對此進行了研究，他們有的從“成本—收益”視角認為選擇性執法的出現是收益大于全面執法成本而產生的[1]；有的從資源依賴的理論視角分析對外在資源的依賴會造成保護性執法行為，繼而衍生執法不嚴[2]；有的從街頭官僚視角認為造成執法不嚴的原因在于街頭官僚的自由裁量權不受管控[3]；有的認為基層行政執法部門奉行“不出事”的邏輯造成了執法中的消極和不作為[4]。綜觀以上研究從不同視角對基層行政執法展開的研究，這些分析對解釋基層行政執法脫離規范軌道的原因進行了比較合理的說明，但在基層行政執法問題出現的內部規律和生成機制上并沒有充分全面的闡釋，需要從其他視角進一步分析基層行政執法不公的生成機理。

一般而言，所謂“差序格局”，是費孝通先生以西方的社會結構為對比，用來描述中國傳統社會結構的經典概念。“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心”[5]。這一概念對當前研究基層行政執法中存在的問題具有較好的借鑒性和闡釋性，已有學者從社會學的結構功能主義視角將“差序格局”這一社會學概念引入到對基層行政執法研究中來，并提出了基層行政執法差序格局的概念[6]。但由于其是基于城管執法的個案研究，在所揭示的塑造機理和發生機制中缺乏對多種因素的全面考量，同時也沒有提出系統完整的改進建議。雖然學界對基層存在的根據執法對象的不同而有選擇地決定執法方式和力度等行為有諸如選擇性執法、策略性執法、彈性執法等不同的表述，但這些表述相對較少地對基層鄉土社會特質進行考量，也沒有將基層鄉土社會特質與行政系統本身和治理現代化視閾下的依法行政等新話語綜合分析。此外，費孝通提出的差序格局概念是基于傳統中國社會結構的考察而形成的，改革開放以來的中國，社會結構發生了劇烈的變動，網絡化、多元化等構成了社會結構的新特征，差序格局也就有了更新的內涵，須放到社會變遷的歷史進程中來檢視[7]。本文謹在借鑒其視角合理性的基礎上，通過綜合分析影響基層行政執法的多方面因素，認為現階段基層行政執法的差序格局不再僅僅是純鄉土意義上的差序格局，之前強調關系親疏遠近的差序格局糅合了更多來自于行政系統內部和社會執法環境方面的因素，具有新的特點。

通過借鑒諸多學者的研究，并充分考慮現實行政語境，筆者認為基層行政執法差序格局是行政執法主體在執法官員、執法對象、行政組織、執法依據、執法工具和社會壓力多重因素綜合影響下而做出嚴格執法、折扣執法和一線棄權等不同行為選擇的動態性執法過程。基層行政執法差序格局繼承了傳統社會差序格局的基本特點，也具有自身的特征，其生成機制的路徑來源多元，給全面依法治國背景下的法治建設帶來了一系列法治困境，需要從整體治理視角下以法治化手段系統化解。

二、基層行政執法差序格局的生成機制

隨著經濟社會的發展，建構于傳統社會結構之上的差序格局概念在新的形勢下出現了新的特點，本文依據影響基層政府行政執法的多種要素，從執法官員、執法對象、行政組織、執法依據、執法工具和社會壓力六個路徑來探討基層行政執法差序格局的生成機制（如圖1）。

圖1基層行政執法差序格局的生成機制

（一）執法官員路徑

任何一項法律政策的執行都要依靠具體的執法官員落實和貫徹，執法官員作為具體的生物個體，他們的關系網絡、利益訴求、價值觀和能力構成了行政執法工作開展的方式、強度和寬度選擇的重要方面，也是基層行政執法差序格局生成的個體促發機制。一是基層作為一個具有較為濃厚的鄉土氣息的社會結構，是一個典型的熟人社會，執法官員與他人的血緣、親緣、學緣和業緣關系深刻影響他們開展執法工作的行為選擇，而執法官員的公共權力主體角色要求其按法律要求公正履行執法職責，一旦基層行政執法官員的公共角色與其個人在關系網絡中扮演的私人角色出現沖突，在沒有強有力手段制約的情況下，基層行政執法官員會自然地遵循個人情感關系邏輯，依照其與執法對象關系的親疏遠近而選擇性執法，最終促成了以執法官員關系為導向的基層行政執法差序格局。二是執法官員自身的利益訴求構成了基層行政執法差序格局生成的基本動力。如果執法官員個人的利益訴求突破法律許可的底線，就容易導致貪污腐敗、利益交換等權力尋租的行為，自然也會造成執法官員對與其有特殊利益關聯的執法對象折扣性執法，加之基層行政執法官員本身面臨著工資福利低、升遷難等問題，別有用心的執法對象極易以此為突破口與執法官員形成利益聯盟，使執法之劍另指他方。三是執法官員不良價值觀取向也是造成基層行政執法差序格局生成的思想路徑。一些基層行政執法官員思想素質低下，缺乏積極擔當、公正嚴明、主動作為的精神，最終也會導致差異化執法。四是執法官員工作能力和法治能力也是影響其執法行為的重要因素。基層處在行政系統的低層端，一些執法官員能力不足而不能公正嚴格執法構成了基層行政執法差序格局生成的官員能力缺失路徑。

（二）執法對象路徑

行政執法并不是單向的活動，需要行政執法主體與執法對象雙向互動才能達成良好預期成效的目的。在基層政府語境下，基層處在連接上級與群眾溝通的橋梁位置，是國家行政系統面向人民群眾的重要窗口，現階段基層行政執法差序格局的形成離不開執法對象的作用。一是基層社會生態復雜、利益多元，執法對象的現實處境往往會影響基層行政執法的力度。以城管執法活動為例，基層社會經常有不少失業人群、年老群體在街道各個路口流動擺攤，在一定程度上影響著基層社會秩序，雖然政府部門嚴厲要求禁止流動擺攤的行為，但執法官員在具體執法時有不少會基于同情心對相關弱勢群體的擺攤行為軟性執法，甚或是視而不見，在一定程度上構成了基層政府差序格局的生成路徑來源。二是執法對象對基層行政執法行為的反應程度也造就了基層行政執法的差序格局。一方面，如果執法對象反應在執法主體可控范圍內，基層行政執法主體會更多或更嚴格地面向這類群體執法；另一方面，由于維護社會穩定是官員政績考核的重要指標，基于“不出事邏輯”需要對執法對象的強烈度抵抗政策實施的行為采取克制、容忍和妥協，以防出現群體性事件。“恃強凌弱”的執法主體往往會將對“強者”的克制性情緒轉嫁到弱勢群體之中，造成了基層行政執法差序格局的生成。

（三）行政組織路徑

行政組織是行政執法活動開展的重要載體，但科層制的官僚特征也在一定程度上促生了基層行政執法差序格局。一是由科層制而產生的信息上傳下達，在一定程度上確實會造成信息失真、信息傳遞低效等增加信息傳遞成本的負面作用。基層社會，信息就是優勢，只要收益大于違規成本，部分基層行政執法部門就會鋌而走險、罔顧群眾利益，根據掌握的信息不對稱優勢做出有利于自身利益最大化的行為選擇，并最終強化基層行政執法格局差序化。二是部門權責利劃分不明晰也是促生行政執法差序格局的幫手。現階段權力清單和責任清單雖然已經制定，但也存在不夠完善的地方，一些基層政府具有行政執法權力的部門之間的權責利關系劃分不明確，出于部門利益最大化的考量，對同一件事都具有監管職責的部門間也會博弈，出現不利部門的事就“踢皮球”式地推諉塞責，在涉及部門利益時就“你爭我搶”地差序化執行政策。三是行政文化建設滯后。平等、公正等現代法治觀念沒有深入基層政府官員尤其是行政執法官員骨髓之中，一些執法官員存在官本位、講人情等與現代法治提倡的價值理念不符的畸形價值觀。四是行政組織績效考核體系不完善也是促生基層行政執法差序格局的推力。一些部門的績效考核過度強調維穩而忽視利益訴求機制建設，再加之基層行政執法的績效評估存在定量化困難，使得基層行政執法主體趨利避害地選擇有利于彰顯個人和部門績效的行政執法領域，而對其他難以出現顯性效果又存在易激發社會沖突風險的執法領域和對象采取了無視性策略，無形之中促生了行政執法差序格局。

（四）執法依據路徑

執法依據一般表現為法律法規、制度政策等形式，執法依據科學合理、明確具體有利于行政執法的規范化，使之在既定法治軌道運行，但現階段基層行政執法開展的執法依據存在的問題深刻影響著基層行政執法活動開展的成效，是造成基層行政執法差序格局的重要方面。一是法律制度供給與基層現實存在張力。一些制度規定和政策文件的制定脫離基層實際，完全按政策執法存在無法克服的困難，為完成上級任務和應付上級考核，行政執法主體只好有針對性地差別執法。二是一些法律制度規定原則性強而缺乏具體性準則。一些行政執法法律法規的內容過于抽象，對行政執法主體、程序、原則等規定不具體，使得基層行政執法官員開展執法工作時無所適從。三是不同法律制度之間的沖突。對于同一執法行為，不同法律制度規定的內容、形式和程序存在沖突，造成了基層行政執法適用法律法規存在選擇性空間，易造成行政執法依據混亂。四是法律制度供給不足。現代社會發展日新月異，新事物層出不窮，由此帶來利益關系格局的變動，法律約束存在空白化問題。由于法律法規所特有的穩定性，一方面，舊的法律法規沒有及時進行內容更新，不能滿足基層治理的現實需要；另一方面，新的法律法規還未出臺，一項法律制度的出臺與實施并非朝夕之功，在未出臺系統完善的法律規定之前，一些基層行政執法部門可能就會根據現有法律、工作經驗或利益抉擇而做出不同的回應。五是法律制度供給碎片化。約束和規范基層行政執法的法律制度體系化程度欠缺，不同制度間協同配套程度低，存在部門間相互推諉進行利益博弈的空間。

（五）執法工具路徑

在基層財力不足無法及時更新配置先進執法工具的情況下出現的行政執法工具的不足與滯后，而使行政執法主體不得不選擇性執法，是基層行政執法差序格局生成的易被忽視的路徑。一方面，執法工具的不足，使得基層行政執法人員在面對執法工作的時候“有心無力”地選擇折扣執法或一線棄權。以基層環境監測監察執法為例，相當一部分基層政府的監測、監察機構的必要儀器設備配備并未滿足實際需求，執法工具的不足必然造成執法效果的大打折扣，即使執法主體愿意嚴格執法也會囿于工具缺失而不能從嚴執法。另一方面，由于基層政府財力有限，且面臨的經濟發展等任務較為繁重，一些執法部門的車輛、執法記錄儀、檢查檢測儀器、數據分析系統等執法過程中必需的工具無法根據基層行政執法的現實需要而及時更新，導致基層行政執法在面對專業性、技術性強的執法任務時只能“望洋興嘆”。執法工具的不足和滯后，在相當程度上限制了基層治理能力現代化的提升，也促發了基層行政執法的差序格局。

（六）社會壓力路徑

行政執法作為行政系統內部活動的一部分，其開展不僅與行政系統密切相關，也受到社會壓力的影響。一是法律系統難以容納社會價值訴求的多元表達，而“市場經濟條件下，總體趨勢是社會結構的階層化和利益關系的市場化”[8]。在社會利益訴求整合和協調機制不完善情況下造成的利益表達壓力會通過執法對象個體的反應放大為群體性話語施壓而影響基層行政執法的開展，造成執法差序格局。二是社會法治文化的缺失帶來的“重情重理輕法”氛圍在市民社會的持續蔓延是觸發基層行政執法差序格局的基本生長域，也是其生成的重要社會文化基礎。中國傳統社會基于血緣、地緣而構建的倫理價值與基層鄉土社會本色的結合，深刻影響法治文化在基層社會的培育，在這種“輕法治”文化氛圍中進行的行政執法不僅執法官員容易走向價值迷失，外在群體也會通過亞文化渠道影響基層行政執法工作具體開展。三是社會監督體系日益完善，在推動民主政治深入發展的同時，也給基層行政執法主體的執法工作帶來了壓力。以公民和新聞輿論為主體的社會監督體系逐漸發力，通過營造氛圍、主導話語方式“干涉”基層行政執法過程，往往容易使基層行政執法主體面臨來自輿論的巨大壓力而出現“民意綁架法律”而不得不在執法中更多關注民意。雖然注重民意表達是現代民主政治的基本要義，但民意不一定絕對正確，也可能會妨礙嚴格執法。

三、基層行政執法差序格局帶來的法治困境

（一）沖擊法治價值和倫理

基層執法差序格局所遵循的價值和倫理指向私人關系與利益，其實質是私倫理。以己為中心、強調情本位和關系本位，這些被其所奉為圭臬的價值理念構成了差序格局場域下基層執法主體行為選擇所遵循的基本模式，易造成行政人員的自私性與行政責任公共性沖突[9]。與基層執法差序格局所奉行的私倫理相反，現代法治則強調公共性倫理價值的建構，強調以普遍性規范約束基層執法過程中所涉及的各類主體和行為，而非以特殊主義處理社會沖突、人際關系和利益糾紛等相關問題。現代法治追求公共、公正、平等、理性的精神，這些精神內涵與由基層執法差序格局所建構出來的社會文化結構具有著不可調和的矛盾。因此，基層執法差序格局會極大沖擊現代法治的價值理念和倡導的公共倫理道德，不利于實質法治化的實現。

（二）消減法制效力與權威

法制化是法治化的基本前提，一旦法制缺乏效力和權威，必然會降低法治水平。一方面，在基層執法差序格局中，行政執法具有一定的“相機選擇性”[10]，執法活動一旦脫離法治軌道，執法主體極易從自利的相對主義理性出發將私情凌駕于公法之上，將私利凌駕于公共利益之上，罔顧法制理性，做出無視法制、曲解法制、抵制法制的行為選擇。另一方面，基層執法差序格局對法治的破壞還體現在其所形塑的社會和文化結構上。基層執法差序格局中所造就的文化氛圍和環境，在很大程度上污染了現代法治文化生長土壤，使得基層執法遵循差序格局所形成的非正式制度邏輯，忽視乃至漠視法律制度等正式制度在解決社會問題中的作用，降低了法律制度的權威性和公信力。法制權威不立，則法治難彰；法治難彰，易使基層執法差序格局日益固化，由此形成封閉的惡性內循環，形式法治化的權威構筑也就淪為空談。

（三）阻礙法治政府建設

基層執法差序格局的存在在相當大的程度上阻礙了法治政府的建設。一是使權力尋租現象滋生。基層執法過程中差序格局是一種以“己”為中心，按照關系、利益邏輯向外擴展的行政執法規則和原則，行政執法官員或部門在利益誘惑下私欲極易膨脹，最終造成公私不分。在這種差序格局影響下進行的資源配置難免滋生權力尋租并最終導致私利侵吞公義。二是造成行政倫理困境，阻滯行政文化建設。基層執法差序格局“易導致行政行為主體的公德與私德不分，公利與私利界限模糊，從而滋生公共意識弱化、利益關系圈子化、差別待遇與特權文化等行政倫理困境，不利于行政文化建設”[11]。三是提高了政府的政治成本，損害政府公信。基層執法主體的選擇性執法會導致執法不公的問題，其間存在的腐敗空間會提高政府的政治成本，降低政府行政權威和損害政府公信力。

四、基層行政執法差序格局的法治化解

（一）完善行政執法法律制度體系

一是要優化行政執法相關法律制度設計，筑牢基層公正執法法制防線。在現階段基層行政執法語境中，有的法律制度規定的內容與基層實際脫節，與基層現實存在張力；有的法律制度內容過于原則化和抽象化，缺乏具體實施細則和標準；有的法律制度之間存在沖突，執法彈性空間大；有的法律制度供給不足，不能滿足基層行政執法需要；有的法律制度缺乏配合銜接，碎片化嚴重。因此，要推進行政執法相關法律制度“立改刪廢”步伐，加大法律解釋力度，統一基層行政執法話語選擇，不斷優化基層行政執法相關法律制度體系，實現基層行政執法依據科學化、具體化、整體化和高效化。二是要強化法律制度協同配套，破解基層行政執法法律制度供給碎片化難題。法律制度供給的碎片化使得基層行政執法依據來源廣，多口徑的法律制度供給往往容易形成差序化執法空間。因此，要統籌法律制度建設，強化不同法律制度間系統配套，形成規則立體、執行高效、系統聯動、協同配套、完整集成的基層行政執法法制體系。三是要切實提升法律制度執行力，嚴防基層行政執法主體以關系親疏和自我私利進行的差序化執法。法律制度是開展基層行政執法活動的基本依據，不僅設計要科學協同，也要通過問責、考核等機制強化對法律制度的執行，切實增強法律制度權威，嚴格懲治執行不力、違法執行等問題，以法律制度執行力的普遍提高破解基層行政執法中的差序格局。

（二）深化綜合行政執法體制改革

一是要構建權責清晰、協同配合的基層行政執法體系。實現依法行政，就必須正確行使自由裁量權[12]。要通過明確行政執法部門責權利邊界和健全基層行政執法部門協同配合機制，構建權責清晰、協同配合的基層行政執法體系，從執法體系上破解可能出現部門權責不清而引發利益博弈繼而造成行政執法混亂的差序格局。二是要加強基層行政執法隊伍建設，提高行政執法主體法治能力。要以培育法治行政文化為契機，加大對基層行政執法官員的培訓和教育力度，通過多種形式和渠道提升基層行政執法官員的法治意識和思維，引導行政執法官員特別是領導干部擺正心態，正確處理角色沖突。基層行政執法機構主管部門要不斷完善基層行政執法官員的招聘、選拔任用和考核機制，以文明執法、規范執法理念引導基層行政執法官員不斷提升法治能力，打造讓人民群眾滿意的行政執法隊伍。通過提高行政執法主體法治思維和能力，從執法隊伍層面破解基層行政執法中的差序格局。三是要加大基層行政執法工具保障和投入力度，以執法工具技術強制力破解差序化執法格局。行政執法工具是開展行政執法工作的基本物質保障，基層社會面臨著復雜的治理形勢，其治理難度并不亞于高層次政府的治理活動，但由于基層末端性的存在導致行政資源投入力度的不足。因此，要破解由執法工具缺失和滯后所帶來的選擇性執法格局，就必須加大對基層行政執法的財政投入力度，積極引進先進技術設備，充分發揮先進工具的“技術強制力”摒棄基層行政執法過程中官員人格因素的干擾。

（三）構建科學行政執法運行機制

一是要推動行政執法公開透明，以公開透明破解基層行政執法差序格局。陽光是最好的消毒劑，在基層行政執法活動中，不僅要公開與行政執法相關的行政法律法規文件，也要公開行政執法全過程，更要公開行政執法結果，以“三個公開”推進透明執法，消除基層行政執法主體從私利出發差序化執法的滋生土壤。二是要完善基層行政執法監督體系。堅持行政系統內部監督與行政系統外部監督并舉共建，構建全方位、寬口徑、多層面的行政執法監督體系，以強大的監督力量威懾和遏制基層行政執法主體的差序化執法行為。三是要建立健全基層行政執法評議機制。建立和完善基層行政執法評議機制務必要強調行政執法評議的主體多元性，既要有基層行政執法機關的主管領導參與，也要有行政系統外部的人大代表、政協委員、新聞媒體、社會組織、專家和公民等多元主體的參與，并將評議結果與部門和干部考核掛鉤，通過對基層行政執法結果的評議，增強行政執法主體公正執法、文明執法的動力。四是要在完善執法官員績效考核機制前提下強化基層行政執法責任追究。要不斷完善科學合理的行政執法績效評估標準體系，摒棄不合理考核標準和方法，將行政執法效果納入公務員績效考核體系。要在科學厘清行政執法責任的同時，完善行政執法追責機制，既鼓勵擔當作為的積極執法行為，又要強化對消極、差序執法行為的追責力度，促進行政執法人員公正執法、科學執法和文明執法。

（四）加快推進法治社會建設

一是要重塑社會結構，以現代文明法治精神內嵌共促公民社會建設。基層行政執法差序格局“其根基是公共空間的私域化、社會關系私人化、社會行動情感化、社會規則個性化、社會信任特殊化、糾紛解決情景化等”[13]。一元化的社會結構使國與家緊密相連、公域與私域缺乏明確界分，現代法治的普遍性要求難以深入公私交雜的社會結構，是形成基層行政執法差序格局根基的重要原因。因此，必須重塑社會結構，實現社會結構的二元分化、公私域界線分明，以現代文明法治精神內嵌共促公民社會建設才是破解基層社會結構對行政執法的消極影響。二是要大力培育社會法治文化，構建良好行政執法環境。“公民生成普遍性的法治信仰是中國社會法治化進程的思想意識基礎和根本保障”[14]。要在基層社會加大法治宣傳教育力度，在落實執法主體普法責任制基礎上健全法治宣傳教育成效考核機制，多方發力共同培育基層法治文化，實現基層社會的自由、平等、公正、法治，構筑良好基層行政執法環境生態。三是要積極推動公民參與法治化，以公民參與基層行政執法的法治化壓縮差序執法空間。要以法治確認公民參與權利，通過法治完善公民參與渠道、激勵參與意愿、提高參與能力、規范參與秩序，要積極拓寬公民參與行政執法決策、監督和評估等過程的渠道，改進公民參與機制，使民意表達在科學法治的軌道上平穩運行，助力實現基層行政執法的公開透明，破解基層行政執法中的差序格局。