北洋政府時期米禁政策研究
——以蘇米弛禁案為中心(1918—1920年)

(長沙學院 馬克思主義學院，湖南 長沙 410081)

米禁是我國平準物價、保護民食的重要糧政。時至近代，隨著商貿的興盛，這一政策因有違自由主義通商規則而飽受抨擊，政府卻將之納入條約制度，不斷強化。1858年中英《通商章程善后條約》及1902年《中英續議通商行船條約》對禁米出口與出洋皆有明確規定，1905年清政府又頒布《運米出省章程》和《稽查私運米石章程》，聲明除特別允許外，不得運米出省。

江蘇素有“魚米之鄉”的美譽。北洋時期，該省承襲清代的米禁制度，先后頒布《江蘇運米出省章程》和《江蘇限制運米出省章程》。這項有著種種弊端的糧政為何盛行于世？既有研究主要從承襲清制和食米緊缺兩方面解釋，對外力介入及走私出洋的問題探討有限。本文之所以選擇1918—1920年的蘇米弛禁案為研究對象，以其既關涉英日外交，又牽及中央與地方、政府與社會等多層面，充分暴露出列強干預我國糧政、走私販米出洋的行徑，頗具典型意義。目前研究多著眼于該案所呈現的中日關系和政商互動(1)有關蘇米弛禁案的專題研究，主要有[日]馬場明《日中関係と外政機構の研究(大正·昭和期)》第二章“中國米輸入問題”(東京原書房1983年版，第38—66頁)，張莉《利益與秩序：1919年蘇米弛禁風波研究》(《華中師范大學研究生學報》2015年第4期)，紀浩鵬的《內政與外交的二重變奏：日本“米騷動”與中國江蘇米糧弛禁之爭(1918—1919)》(《海洋文明研究》2019年第4輯)，分別從政府外交、政商互動、以及“米騷動”對華影響等視角，不同程度地梳理了日本運弛江蘇米禁的交涉過程。，對近代蘇米何以遽難弛禁這一核心問題尚缺乏深入分析。本文利用中、英、日外交檔案，通過爬梳國家之間、中央與地方之間、地方軍政商農之間的復雜糾葛及動態變化，說明在外力干預、內政失序的北洋時期，米禁是地方政府保護糧食安全、維護社會安定的必要途徑。

一、違約與恤鄰：蘇米弛禁之外來壓力

1918年初，北洋政府加入巴黎糧食同盟以接濟協約國。江蘇作為農業發達地區，須清查米麥牛羊茶糖的常年產額、輸出數目及時價，為出口做準備。是時，蘇省米禁厲行多年，投機者早已蠢蠢欲動。消息傳出，滬寧等地即有弛禁謠言，奸商囤積居奇，米價驟然騰貴。后經中央澄清，地方當局重申禁令，并有外地米及時輸入，米價才暫得平復。而因前番爭買，上海各碾米廠米谷積壓嚴重，米商為免虧折，先是搜羅火車，從浦口運米北上，致使津浦路走私成風。遭官廳緝查后，其又勾結英國輪船公司，企圖航運糧米，結果被海關扣留。聞知英商運米受阻，駐寧英領翟比南介入此案，蘇米弛禁遂上升為外交糾紛。

《中英續訂通商行船條約》第14款規定：“惟米谷禁期之內，應于示內聲明漕米、軍米不在禁列；如運出口者，須先載明數目若干。但此項米谷雖在不禁之列，而應于海關冊簿逐日登記進出若干。除此之外，其余他項米谷一概不準轉運出口。……倘于既禁之后，如準無論何項米谷載運出口，則應視該禁業已廢弛。”(2)王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第2冊，生活·讀書·新知三聯書店出版社1982年版，第109頁。可見，米禁期的江蘇只準出運持有護照的軍米和漕米。然則翟比南調查后獲悉：津浦路運載北上的米谷每日至少在300至500噸，大都來自蘇常無錫等地，其中僅有二成領有軍用護照，余八成皆為無照販運。即便領有護照者，至天津后亦在市面銷售。如此亂象，翟比南認為已違約章，且根據中英商約，禁運前提是有饑荒之虞，而浦口、無錫等多地米谷卻有壅滯腐壞之患。(3)《江蘇省咨一件》(1918年8月5日)，北洋政府外交部檔案,臺灣“中央研究院”近史所檔案館館藏(下文簡稱“北洋政府外交檔”，不再注明藏地),館藏號：03-18-069-01-004-29。是而他以應視米禁業已廢弛為由，催促江蘇省署準許各英輪公司出運米谷。外交部得知后，亦令江蘇省長齊耀琳嚴密查禁，“以免外人指為違約，而于蘇省米禁致生障礙。”(4)《咨江蘇省長》(1918年7月26日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-01-003-23。

面對英領質詢，齊耀琳斷然否認米禁開弛。實際上，地方當局對津浦路走私并非毫無覺察，苦于屢禁不止。而英方指該路為國有鐵路，“非經該處官員知情許可，則不能有此巨數米石出口之事。”(5)《英朱使照會一件》(1918年10月7日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-01-023-117。所影射的官商勾結問題亦未必空穴來風。然因米禁與條約牽涉頗深，一旦弛禁，復禁須以42日為限。如禁期之前米谷不及裝完，仍有7日寬限，如此數十日間米谷輸出將不可勝計。且蘇省頻年歉收，本地產米供給省內尚有不敷。故齊耀琳堅持從未放行無照之米，并咨請交通部強化對津浦路的稽查。英方卻頗不以為然，雙方各執一詞，僵持不下。正值此時，日本又有告糴之請。江蘇米禁政策面臨著嚴重危機。

1918年6月，日本因大量收購軍糧，又有商人囤積居奇，以致糧價飛漲，社會不安。為緩解糧食不足，日政府將目光投向中國。8月，無錫商會聲稱有存米200余萬石，要求開弛米禁。然則江蘇內部米谷流通不暢，一地存米雖多，并不意味整個省份皆無乏食之憂，而這一消息卻給日本以口實。參贊船津辰一郎照會外交部和農商部，意欲指定商人采買蘇米輸送日本。 20日，日領清野長太郎拜訪齊耀琳，船津亦面會財政總長曹汝霖。日本運弛米禁遂從中央和地方同時展開。

齊耀琳對米禁的態度，從與英使的交涉中可見一斑，他卻向清野表示：省署并無阻撓之意，只是省議會在討論本案時曾有以20票對90票的多數否決。(6)《在南京清野領事館事務代理ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月20日)，日本外務省：《日本外交文書》(1918年)，第2冊上卷，第546頁。齊耀琳此舉究竟是虛與委蛇，還是真情實意呢？實際上，他早已向中央說明蘇省連年荒歉的情況，言及不能弛禁之理由：首先，根據條約規定，非禁期內米谷亦不準出洋。一旦開此先例，勢必無法阻止各國援引。其二，依照《江蘇限制運米出省章程》第2款“凡產米或聚米素多之地，上等米……如已過8元，即由該縣知事禁止出境”(7)《本省法令》，《江蘇省公報》第87期，1912年12月28日，第5頁。，而上海米價每石已在8元以上，內地各處糧價亦有所漲，理應維持米禁。其三，無錫作為存米地區，不足以代表蘇省。由是他以米禁事關地方要政，駁斥日使所謂“江蘇省長已有允意”一說。(8)《外交部收農商部咨一件》(1918年9月6日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-01-019-94。可見齊耀琳堅執米禁，并未有絲毫動搖。然而，北京政府的態度卻與其截然不同。

是時，執掌北京政府的皖系軍閥主親日外交，1918年5月與日本簽訂有《共同防敵軍事協定》，加之其早有運糧出洋的意向，回應日本告糴甚是積極。曹汝霖向船津表示：公然標榜禁米出洋必然引發各方反對，不如以軍米為名，由政府秘密購買100萬乃至150萬石(9)《在中國林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月20日)，《日本外交文書》(1918年)，第2冊上卷，第546、547頁。，再向日本輸出。軍米是條約允許禁期出境的米谷之一，也是津浦路上私運泛濫、英使迭次抗議的焦點。且據《陸軍共同防敵軍事協定》第7款規定：“關于共同防敵所需之兵器及軍需品并其原料，兩國應互相供給。”(10)王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第2冊，第1366頁。中國可以軍需品名義將軍米接濟日本。作為交換條件，北京政府意在謀取暴利，“若政府輸出百萬石，每石征收5弗的特許費，合計將得500萬弗之收益。”(11)《在中國林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月20日)，《日本外交文書》(1918年)，第2冊上卷，第546、547頁。船津一度認為要價過高，不以為然。而隨著“米騷動”形勢惡化，日本國內需求急迫，雙方遂各有讓步。國務總理段祺瑞提出：“征收每石2弗左右的護照授予費、限制輸出數量和時間。”(12)《在中國林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月25日)，《日本外交文書》(1918年)，第2冊上卷，第549頁。總統馮國璋也肯定輸出米谷有救濟鄰邦、維護本國農商之益。至此中央態度趨于一致。考慮到米禁依然是運米出洋的嚴重阻礙，北京政府與日本遂在地方展開活動。同時，社會關于米禁的爭論也喧囂塵上，偷漏私運愈發嚴重，英使抗議日益激烈。來自英國、日本、中央政府乃至輿論的壓力，對江蘇當局形成了嚴峻考驗。

二、各執一詞：中央與地方政府之博弈

北京政府既決定弛禁濟日，便迭電省長齊耀琳和督軍李純，以救恤鄰邦之義、業已許諾日本為由(13)《在中國林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年9月3日)，《日本外交文書》(1918年)，第2冊上卷，第550頁。，訓令江蘇裝運米谷100萬石，上海派20萬石，無錫、常熟等59縣酌量出數、再定限額。實際上這一所謂承諾，連日本政府都不甚明了，可見是中央脅迫地方就范的手段。齊耀琳只得分行各屬官員自行研究利害，由是引發輿論嘩然。

偷漏私販之于蘇省已是心腹巨患。日本乞糴消息傳出后，投機商戶早已囤積米谷，且有流言紛紛，或指北京政府可能輸送米谷赴日，或稱日商購米若干萬石、正待船裝運。更有前財政總長王克敏私設大有公司，專門販米運日，其他運米機關也有繼起之勢，激起民眾強烈不滿，米商聯合抵制，省署也致電國務院要求沿省各關卡嚴查過境蘇米。

大批米谷既被轉運出洋，江蘇米價遂漲至8元左右。省議會、多地社會團體及士紳紛紛呼吁省署和中央取消弛禁、嚴拒日本。旅滬津幫米商則要求查辦大有公司。日文報紙《上海日日新聞》也指出，若因輸出華米而誘發內亂，將使日本對華商務大受損害。一時間，申禁吁求占據輿論主流。不過，也有少數弛禁的聲音。虞洽卿的三北公司曾向日商購買仁陽丸輪船，因日政府不允過籍，不得已而與華僑改組申陽公司。在聞知日本亟需接濟民食的消息后，虞洽卿為維持華商航業起見，請中央以購買和租用日船為交換條件，由上海公共機關有限制地購運米谷，“已商通滬商領袖及米業董事，專候政府采擇。”(14)《收上海虞和德電》(1918年9月5日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-01-018-91。基于其上海總商會要人的身份，9月11日《北京國民公報》以“滬商會請弛米禁”揭露此事，該商會遭致商界人士質問，被迫公開表示與各團體同一宗旨。

鑒于輿論爭議及可能引發的社會問題，齊耀琳維持米禁的立場愈發堅定。中央意識到此事難以迅速解決，逐漸傾向以軍米輸出的方式。但曹汝霖因不滿于日方過低的收購價格，遂利用虞洽卿的影響力，由商會發起請愿，再度試圖運弛米禁。然而10月10日江蘇省議會第二屆第一年常會通過的重申米禁案，則證明了這一嘗試的失敗。咨文中，省議會痛陳江蘇近年災荒不斷、所產米谷僅能勉強自給的現狀，批判奸商只知牟利、不顧民生，以致米價昂貴，進而請求省署堅守條約定規，嚴杜私運。是可知米禁政策雖有缺陷，但走私問題的存在，卻使地方官民不得不未雨綢繆，引以為限。照此意見，齊耀琳一面函知商會勸告各米商顧全大局，不可違背禁令；(15)《江蘇實業廳訓令第2128號》，《江蘇省公報》第1766期，1918年11月7日，第5頁。一面駁復英、日兩國：“今復考察地方輿情，證以省會議案，萬難開弛米禁。”(16)《外交部收國務院秘書廳抄交齊耀琳電一件》(1918年11月6日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-01-027-135。

英國與日本接連遇挫，卻并未罷休。就日本而言，時至12月中旬，日商在江北地方收購、輸出米糧的數額已經達到三四十數萬石。對于接下來的行動，清野指出：一，考慮到北京政府購米不會驚動地方，可委托中國財政部和農商部辦理。二，針對省議會的阻礙，可從當地選出相關利益者，予以援助。三，鑒于商務總會在省議會中有相當的勢力，可令該會相關人士設立臨時米輸出公司等組織。督軍署顧問溫世珍也建議日方活動二、三個商務總會，“在言明可能輸出數額的基礎上，謀求省議會的再次考慮。”(17)《在南京清野領事館事務代理ヨリ內田外務大臣宛》(1918年12月13日)，《日本外交文書》(1918年)，第2冊上卷，第556頁。在設法采購蘇米的同時，日使還向外交部請準運日蕪湖米100萬石，雖得安徽督軍倪嗣沖積極響應，然蕪湖米并不適合日本人食用，在承辦者武內金平看來，實際上是借中國米輸入之聲勢以緩和本邦米價。(18)《在中國芳沢臨時代理公使ヨリ內田外務大臣宛》(1918年12月20日)，《日本外交文書》(1918年)，第2冊上卷，第557頁。日陸軍當局也有依據《中日軍事協定》來華購米的意向。而英國方面，鑒于津浦鐵路每周運米已達5000包以上，半數以上仍無任何執照(19)《英朱使照會一件》(1918年12月31日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-02-002-19。，公使朱爾典依舊強烈要求取消蘇省米禁。值此之際，經顧問施愚、溫世珍等人的活動，督軍李純的態度也有所動搖。是以各方勢力紛紛介入，事態愈加錯綜復雜。作為利益分配者與最終決策者，地方當局陷入了左右為難的窘境。

三、里應外合：蘇省米禁之危機

重申米禁后，江蘇米價漸有平復。1918年11月，時逢秋收，省署統計各縣所存米谷實數，獲悉無錫存米糧共300萬石，上海43家機器米廠約存糙白各米50萬余石。(20)《調查上海存米之函復》，《申報》1918年12月8日，第10版。而在松江、青浦等產米之區，新谷更異常涌旺。市場旋即出現存貨過多、積而不化的情狀，有國稅難征、谷賤妨農的隱患。省署在準予出運軍米50萬石的同時，對禁米出洋的態度也出現了松動。

在此期間，日方對省署和議會要人的活動甚力。省議會方面，日商代表藤田諭一拜訪議長錢崇固，角田他十郎擬就請愿書與意見分致各議員。江蘇當局方面，三井洋行于12月31日向李純遞交了購運蘇米100萬石的申請。隨后李純在與清野的會面中，流露出用米谷換取軍備之意。督軍態度何以發生轉變？除購買軍器的原因外，彼時南北和平會議即將在南京召開，李純負責籌備工作，故清野推測其有借機取得會議機密費的打算。為從速辦理以免橫生枝節，1月11日清野提請特批三井洋行購運蘇米。對此，李純欲直接授予該日商購運蘇米的特別許可，而齊耀琳卻堅持征求省議會意見。因案屬民政，無省長批準難以成事，李純縱有助日之心，暫也無可奈何。根本而言，蘇省的存米狀況是米禁申廢的基礎。適逢上海有新設組織糧食研究會，借調查米糧實數而要求開弛米禁，李純得知后頗為支持。省長方面則由王克敏、施愚等人繼續活動，以求達到既定目的。

加緊消除地方障礙的同時，日本并未放松與北京政府的聯系。獲知英國也有弛禁要求后，新任日使小幡酉吉建議聯合英國對華施壓，徹底廢除米禁。而借助延長《中日軍事協定》有效期的交涉，駐京日本陸軍中將齋藤季治郎也秘密搜購軍米，他一方面命三井等日商在江蘇運作采買，另一方面收集情報，意欲從天津、江西與安徽等地著手購米。時逢年末，北京政府14000余萬政費尚無著落，對日態度更見積極。不久后船津獲悉，財政部擬與日本政府締結《采運米石合同》，將長江一帶產米450萬擔分3年輸出日本。由于米價騰貴與社會非議皆有導致失敗的可能，這一交涉由兩國極秘密地開展。

《中日采運米石合同》共分8款，詳細規定了分批采運數額、采運地點、計量標準、運米執照等內容。為規避商約，其第8款特載：“本合同系屬特定，不受各約章規定之限制，一俟運額完竣，本合同即行作廢。”(21)《在中國小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月27日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第560、558頁。實際上這一聲明究竟有否約束力，尚待商榷。為了緩解財政危機，北京政府甚至要求日本將照費先行交付或分期預繳。至于售價，賦稅司長袁永廉建議執照手續費定為1弗40仙，其中40仙分配給地方政府，再加上輸出稅、厘金等雜費約計50仙，這樣執照費便限于在2弗以內。(22)《在中國小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月27日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第560、558頁。日方卻有顧慮：一方面從預付形式來看，政府能否壓制地方以履行其義務，尚未可知。若出現無法購買的情況，預付的照費如何處理？所以日方提出特許輸出至少250萬擔(23)《道家農商務省臨時米穀管理部長ヨリ田中通商局長宛》(1919年1月29日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第570頁。、預繳金額再行議定等修改意見。另一方面就費用而言，由于中央與地方間存在著利益爭奪，任何一方需求得不到滿足都有礙輸出，日本還要給予地方一擔米約50仙左右的秘密活動費，如此每擔米便合計須2弗50仙。(24)《在中國小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月28日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第561頁。據此，日方認為中央提出的價格過高，希望將執照手續費降至每擔銀1弗以下。是時，三井和大倉在蘇皖的購米活動已見成效。日本若與地方當局協商成功，則大部分手續費有被地方剝奪之虞，中央或有非難之舉。而如果購米合同成立，則地方反會被中央奪去多數利益，致有不喜契約成立之事。結合李純購置武器的意圖，不難推測中央與江蘇間的利益之爭，一定程度上也是皖系與直系間維護統治、擴大實力的斗爭。為保證購米的順利進行，日政府指示三井和大倉將其大部分利益給予地方，暫作權宜之計。

經多方疏通，齊耀琳雖不明確反對弛禁，但仍堅持提交省議會審議。是時，日使敦促國務總理、財政部與外交部，齋藤中將指導三井活動靳云鵬、徐樹錚等陸軍要員，中央與地方就蘇米輸出已基本達成一致，惟省議會可能成為阻礙。財政部在訓令齊李二人時指出，召集臨時省議會徒延時日，況且日本公使的催促也極為迫切(25)《在中國小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年2月7日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第576頁。，意圖繞過省議會行事，以免再生事端。

盡管中央和省署皆視蘇米運日為絕對機密，然日人種種活動早已見諸報端，流言不斷，米價隨之見漲。又有馬相伯、熊希齡、孫寶琦等士紳名流組織上海糧食研究會，要求疏通存米以解民困，并派代表分赴京省請愿，招致申禁者大為反感。社會輿論漸分成申廢兩派，議論紛岐。因傳聞中央施壓，地方官廳不能自主，南京總商會、地方公會、農會、教育會、地方自治公所等機關拍電北京府院，痛斥糧食研究會計遠利而忘近害，請求切勿弛禁。(26)《收南京地方公會總商會電》(1919年2月3日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-02-009-44。南京寧垣等地則組織民食維持會，與糧食研究會相抗衡。省議員亦多有通電中央和地方官廳者，或請堅持禁令，或求速開議會。

不難發現，處于輿論旋渦中的上海糧食研究會無論是成立的時間與地點，還是所持意見，均有耐人尋味之處。它雖表達出地方士紳疏通存米、活潑市場的愿望，然行事卻頗為可疑：其號稱調查米糧實數以定出口限制，卻沒有出示任何結果，坊間亦傳言該組織者系受外人及米販委托，代謀疏通。此種說法是否屬實？據小幡酉吉所言，該會實際上是“當地三井洋行利用有勢力的中國人組織發起。”(27)《在中國小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月22日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第554頁。財政部也曾援引糧食研究會來電為弛禁借口。可見該組織背景非同尋常，被輿論抨擊也是情理中事。值得注意的是，時至1919年2月中旬，糧食研究會態度卻驟然一變，轉而主張禁米出洋，原因何在？這實際上與中日關系的變動有著密切聯系。2月2日，小幡無理干預中國代表在巴黎和會上的發言，并以聽任東三省獨立、停止交付參戰借款、永遠占領膠州等詞威脅北京政府。消息傳出，北京政府畏首畏尾的處理方式立即遭到國內外的批判和質疑，糧食研究會主要成員張謇、熊希齡等皆極為憤慨。張謇原本贊成運米輸日，曾向齊耀琳、李純建議實施有限制的弛禁辦法。然在干涉事件發生后，他當即致電總統徐世昌，指責政府軟弱(28)《致徐世昌電》(1919年2月2日)，《張謇全集》第2冊《函電 上》，上海辭書出版社2012年版，第703頁。，并聲明因情勢變遷，米石出洋為自害政策，絕不可行。熊希齡電告李純，認為日本既無親善誠意，我方也不必顧念救災恤鄰，亟應停止軍米護照，嚴禁蘇米出口，“無論中央政府如何允許，尊處可以反對扣留。”(29)《請嚴禁米糧出口日本致南京李督軍電》(1919年2月6日)，《熊希齡集》第7卷，湖南人民出版社2008年版，第65頁。同期，蘇滬民眾也掀起了聲勢浩大的反日浪潮。受此影響，李純亦有與日延期協議之意。江蘇官民態度復趨一致，即重申米禁。

鑒于民意沸騰，上海米價又見增長，小民和工界已有“食粒維艱之嘆”(30)《蘇省米禁問題之文件》，《大公報》1919年2月25日，第3版。，齊耀琳預定于2月28日召開省議會，擬將《中日購米合同》及三井請購米谷100萬石這兩種辦法交付討論。14日，徐樹錚將省長承諾輸出100萬石的消息轉告齋藤。(31)《在北京斎藤陸軍中將ヨリ福田參謀次長宛》(1919年2月14日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第580頁。而齋藤仍不放心，又命三井在上海秘購蘇米20萬石，一旦省議會否決議案，即作為中國陸軍用米向北方輸送，此乃與徐樹錚的私下協議。(32)《在北京斎藤陸軍中將ヨリ福田參謀次長宛》(1919年2月16日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第583頁。極力滿足日方要求的同時，因關涉條約，北京政府與地方官廳也不得不重新審視英方要求。在中日秘密交涉的兩月間，英領數度抗議皆被省長駁回。購米合同公布后，翟比南又迭次催請弛禁。外交部認為，如果省議會同意開弛米禁，則可一律照允英領要求，倘若不然，則照舊按約施行。(33)《外交部復財政部》(1919年3月7日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-02-014-64。英領所請雖在運米出口，但禁令一旦廢除，外人亦可援引日本先例而販運米谷出洋。數十年來米谷出洋為條約絕對禁止，可知輿情擔憂未必無因。同期，又有廣東向蘇省乞糴，經中央核準20萬石。一時間，江蘇承受著來自外國、中央及他省糧米需求的巨大壓力。省議會出于多方考慮，最終在3月4日徹底否決輸出契約案。喧囂一時的蘇米弛禁案，在形式上以民意的勝利而告終。

四、家賊難防：蘇米朦運出洋之惡果

1919年3月4日，江蘇臨時省議會舉行第一次大會，議事日程中共17案，其中9案關涉米禁。截止2月28日開幕前，各議員通過正式提案、意見書、電報、信函等方式紛紛發表觀點，情況如表1。

由表1可見，議員中反對出洋、請申米禁者十之有九。在致省長的咨文中，議長錢崇固具陳萬難弛禁理由者五。(34)《收江蘇省議會咨》(1919年3月24日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-02-020-100～101。除存米供不應求、無詞以拒英領這兩項外，還包括：一，昔時日本“米騷動”劇烈未聞救恤，現時過境遷，卻又需轉運米谷450萬石，且延及三年，于理不合。二，國家理財應利害兼權。弛禁后，一旦糧價上漲誘發騷亂，危害將遠超政府所獲的數百萬利潤。斥責政府目光短淺，舍大益而逐小利。三，根據蘇省農情駁斥“谷賤傷農”的說法，指出弛禁若致米價暴增，則農未受利而民先受害。據此，省議會要求政府堅拒日使，謝絕粵省所請，重申米禁。李純雖有不甘，終不能公開違拗決議，加之民眾排日情緒激烈，只得由施愚向清野領事私下解釋。之后，軍民兩署公布了嚴厲禁運米糧出境的通令。

省議會的第二次米禁決議，是否能夠斷絕英日之念呢？事實證明，在中外官商勾結的情況下，重頒禁令無非是使運米出洋轉為私下進行。3月8日，朱爾典宣稱津浦路所輸出的米谷，大都已用作非軍用銷售，指江蘇政界有任便出售軍用執照的行為。(35)《英公使照會一件》(1919年3月8日)，北洋政府外交檔，館藏號：03-18-069-02-015-72。齊耀琳堅決否認，雙方爭執又起，直至1920年7月為止。英方何以如此執著于廢弛米禁？從國際局勢觀之，時逢協約國出兵西伯利亞，干涉蘇俄革命，中國既已加入巴黎糧食同盟，有接濟盟軍之義，而作為產米大省的江蘇卻實施米禁，自然多有妨礙。英國派至遠東的軍隊人數雖少，糧食頗依賴中國。一旦蘇米弛禁，英商和英軍皆有利可圖，加之蘇省違約私運確是授人以柄，無怪乎英方有此舉動。盡管齊耀琳的態度使英國未能達成目的，但其也并非一無所獲。1919年1月底，北京政府曾與英使接觸，表示可暫時撤廢米禁，出口大米與其他糧食以濟英軍，但不是通過條約規定下征收關稅的形式，而是采取所謂的執照費制度。朱爾典以該費用實

表1 蘇省議員意見統計表

際上是“由總稅務司以外的部門所收取的異常高額的出口稅”(36)“Note from J.N.Jordan to Wai Chiao Pu”,January 29th ,1919,Chinese tax regulations,British National Archives,FO671/449/569.，認為中國政府有意利用參戰來擺脫條約，故而表示反對。北京政府被迫讓步，退回了從英方征收的執照費用。(37)Note from Wai Chiao Pu to His Majesty’s Minister,February 20th ,1919,FO671/449/570.此案所涉數額在日領致齊耀琳的函中曾被提及：“為救濟英國糧食缺乏起見，貴省有面粉50萬袋輸運該國，最近已邀特準免稅。”(38)《蘇米弛禁問題》，《申報》1919年1月26日，第7版。

盡管齊耀琳對英交涉可謂義正辭嚴，但軍米護照成為走私的保護傘，早已是各級官廳心照不宣的事實。重申禁令僅半月，官廳便查獲運日米谷6萬石。大有公司經津浦鐵路轉運米谷至青島、大連等地，更達數十萬至百萬石之巨，且半數均持陸軍部護照。針對偷漏行為，省署特在浦口設立查驗處，對軍米及本省流通的蘇米嚴密稽查。隨后齊耀琳、李純又請中央飭令路捐各局相互配合，杜絕朦運之弊。出于對權奸米蠹的憤恨，江蘇省議員亦紛紛致電府院，要求嚴懲大有公司組織者、中央代表王克敏和吳鼎昌等人，并質疑其軍米護照的來源。對此，陸軍部聲稱發放購米護照極為慎重，敷衍答以“王克敏等勾結運米，當無赴部冒領護照情事”。(39)《陸軍部咨呈》(1919年4月2日)，北洋政府國務院檔案，中國第二歷史檔案館藏，館藏號：1002-775-77。軍米護照的頒發與使用向來有嚴格的規定，現輕易被挪為他用，發照機關卻作如此解釋，實難令人信服。然而違約販米還遠不限于此。

先前齋藤令三井洋行采購20萬石蘇米，已在3月8日完成。因以中國人的名義秘密進行(40)《查復私販米糧之令知》，《申報》1919年7月25日，第10版。(后報載系滬南萬豐米行行主楊和清所為)，一時未被人發覺。如何將此項米谷輸運日本，成為亟待解決的問題。在與徐樹錚磋商的同時，日方從上海岑春煊之子處以每石2弗的價格購買2萬石份額的運米護照。(41)《在北京斎藤陸軍中將ヨリ福田參謀次長宛》(1919年3月10日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第589—590頁。但該照只能用作由上海至天津的省外移出證明，具體出洋仍需財政部、參戰督辦處等中央部門協辦。由于軍用米和普通軍需品在購運程序上有所不同：軍需品經參戰督辦處發給護照后，稅務司和稅關便允許其輸出入，而軍用米運輸卻須先報部核給護照，按照所載數目報關完稅(42)《飭遵限制軍米之辦法》，《申報》1914年10月30日，第10版。，故日本販米僅憑參戰督辦署下達的護照發給通知尚且不夠，還須陸軍部出面通告海關監督。是時，徐樹錚正在丁憂不能出面，陸軍總長靳云鵬因恐擔責而暫未應承。遲至4月17日，經日本多方活動，靳云鵬和稅務總署辦孫寶琦方有允諾，惟陸軍部究竟是重新發放護照，還是單發通告、依舊使用督辦處的護照，尚待研究，“兩三日內，離解決終不遠矣。”(43)《東在中國日本公使館附陸軍武官ヨリ福田參謀次長宛》(1919年4月18日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第593頁。

經過北京軍官們的周旋，三井所購米谷還是從徐樹錚一派處購置了相當數量的護照，但因李純的反對，運送出現困難(44)《昨年ニ於ケル支那米運送ノ経過》，日本外務省外交史料館藏，檔號：B-3-5-2-98_1之06-404。，后由負責輸運的日商高田商會與王郅隆簽訂委托契約，規定相關費用，這批米谷遂經王郅隆之手，從天津運送大連，繼而輸往日本。王郅隆乃皖系重要人物，時任安福國會參議院議員，有“安福財神”“安福財閥”之稱，其如此行徑足可印證坊間對他借段祺瑞政府參戰處開辦榮慶米行，“陽託采辦軍米，陰濟東洋”的流言并非空穴來風。(45)《安福中之王郅隆》，鴻隱生：《安福秘史》，宏文圖書館1920年版，第99頁。由是在皖系政府與日本的里應外合之下，“米禁雖嚴，而安福部所販之米，仍得暢行無阻焉。”(46)瀨江濁物輯：《直皖戰爭始末記》，《近代史資料》1962年第2期，第22頁。

軍米朦運的猖獗，逐漸引發各方的不滿和強烈抗議，陸軍部不得不修正購運軍米條款，將限制辦法從3條增訂為6條，詳細規定了應需米數、采購地點、護照填發要點、驗放過程、押運人員等內容。(47)《陸軍部修正購運軍米條款及擬定限制辦法并有關文書》(1919年5月14日)，北洋總統府軍事處檔案，中國第二歷史檔案館藏，館藏號：1003-615-5—7。即便如此，走私依然不絕。北京政府又電令蘇省把軍米和漕米合糴160萬石。此時蘇省存米無多，又逢雨水成災，米價騰貴，人心惶惶。盡管該電令因地方反對而作罷，然江蘇所攤20萬石漕米的定額卻未取消，十數萬石軍米亦被采購出省。8月上旬，鑒于米價連日飛漲，省署將漕米和軍米一概禁運，只驗放已發護照的軍米。徐樹錚又以西北邊籌使名義，陸續從蘇輸出數萬石軍米，齊耀琳迭次勸止，始終無效。直至秋谷登場，米價猶有漲無跌，最終在1920年釀成嚴重米荒。

于江蘇運弛米禁受挫后，日本通過勾結北京政府及各路軍閥，又輾轉在安徽、江西、湖南、東三省等地購得大量米谷，經上海直航大連，然后移送日本。為此，1919年11月，日方陸軍代表特意拜訪財政次長李思浩，感謝其在輸出中國米方面所表現的厚意。李思浩甚至表示未來將盡可能地尋求解除米禁的方法，并為日本爭取份額巨大的護照(48)《東在中國日本公使館附陸軍武官ヨリ上原參謀総長宛》(1919年11月22日)，《日本外交文書》(1919年)，第2冊上卷，第605頁。，由是該年出口至日本的中國米突增1,000,000余擔。(49)巫寶三：《中國糧食對外貿易——其地位趨勢及變遷之原因(1912—1931)》，參謀本部國防設計委員會1934年版，第22頁。各地民眾強烈抗議的同時，和地方當局的矛盾也日漸激化。江西數千學生為反對弛禁而掀起罷課風潮。湘人則以督軍張敬堯擅開米禁、勒加米捐為契機，發起如火如荼的“驅張運動”。江蘇雖為產米大省，然迭遭官商私運，僅無錫一地，1918年已有上海鈴木洋行、三井洋行購米15.8萬石(1185萬公斤)運日，從1919年7 月14日至9月6日，輸出日、英等地的大米又達37.4萬余石(5160萬公斤)。(50)談汗人主編：《無錫縣志》卷12，上海社會科學院出版社1994年版，第521頁。巨額輸出致使江蘇存米稀少，米源不足，加之省內各縣互不流通，鄰省又逢秋收荒歉。1920年5月，滬上米價每石已近10元，荒象已顯。省署在辦理平糴之余，從嚴取締米糧私運，并向贛湘等省求援，然各省食米皆已被徐樹錚借軍米為名采購運日。(51)《西報紀中國米荒之原因》，《申報》1920年6月13日，第10版。如此，江蘇欲求接濟卻不能得，6月米價增至16元左右，存米堪敷數日之用，竊米案及搶米風潮時有發生。上海各路總聯合會致函工部局，一方面請其即日起禁止食米出口、嚴查偷漏出洋，另一方面設法運米入境，以資接濟。(52)《上海各路商界總聯合會致工部局函》(1920年6月15日)，上海檔案館藏，檔案號：U1-3-727-23。值此社會動蕩之際，蘇省政局又現亂象：省長齊耀琳被指私運蘇米、供給安福黨費，遭到省議會彈劾。觀蘇米弛禁案前后脈絡，省長盡管有緝私不力之嫌，勾結安福黨一說卻并無根據，齊耀琳亦有自辯，只因與省議會的沖突日益激烈，終究被迫辭職。就彈劾案提出的時間而言，無論省議會出發點為何，米糧問題應是促使兩方矛盾爆發的導火索之一。

江蘇重申米禁后，以徐樹錚為代表的安福黨人販米猖獗，致蘇滬等地遭逢大難。那么其向日本偷運數量究竟有多少呢？隨著皖系的失敗，徐樹錚、曾毓雋、王郅隆等安福政客被通緝。1920年8月7日，《北華捷報》轉引上海《新聞報》的一則專電，稱徐樹錚販米凈利潤高達325萬美元，相關文件已從王郅隆的家宅中搜獲。根據他與日本軍官間的數份合同來看，僅從江蘇與安徽輸送至日本的米糧總數就有130萬石，“出口的每石需交付1美元照費與1.5美元的特許費。”(53)“Views From The Chinese Pess: Sale of Rice to Japan-Little Hsu’s Millions”,The North-China Herald and Supreme Court & Consular Gazette;August.7,1920;p348.徐樹錚所從事之非法交易，有證據者尚有如此，漁利之巨可以想見。無怪乎字林報有評論云：“唯一負責者則北京政府也，茍不早圖悔將無及，屆時雖欲歸罪于日本之購米，然不為世人所恕。何則？賣米者中國，故負責者中國而非日本也。”(54)《西報紀中國米荒之原因》，《申報》1920年6月13日，第10版。

余 論

糧食乃民生之本。時至近代，糧食安全受到來自國內外的嚴重威脅，米禁之所以被一再重申，個中緣由可從本案窺得一斑。溯及晚清，條約早已規定禁米出洋，卻依然有私販米谷的情況，特別是甲午戰爭期間奸人賣米濟日，震動清廷，出口與出洋之米遂被一概禁運。不過，這一階段的米禁并非常年實施，隨時可根據米價調整，以便疏通。是時，中央權威尤存，政令上傳下達，地方間互相配合，緝私行動較有成效，奸商尚有忌憚。但到了北洋時期，從外部來看，糧食長期受列強覬覦，英法美日俄等國商人均有干預米麥出口之舉。內政方面，中央統治力下降，地方軍閥割據，吏治腐敗，為奸商違禁走私提供了溫床。軍米朦運在歐戰初期即已成風，不獨皖系，各路軍閥皆有為之，即便是本案核心籌劃者徐樹錚，亦指“販米而托名軍米者”為鐵路運輸的一大弊病。(55)徐樹錚：《建國詮真》，1923年版，第67頁。所以，江蘇等地惟有頒布米禁，運用行政手段穩定糧食市場，借助條約保護糧食安全。本案中，津浦路走私貫穿始終，政府要人大肆出賣民食。條約與米禁俱存尚能如此，遑論弛禁之后果，也就不難理解米禁盛行于近代的原因。

本案同時暴露出近代中國內外政治的復雜性和聯動性。因有英國和日本的介入，江蘇米禁的存廢不僅影響糧食安全和恤鄰之義，還牽涉外交、財政等諸多層面。對此，相關各方態度不一：中央為緩解財政危機、履行糧食同盟的道義起見，贊成弛禁。地方當局固應配合中央決策，更須考慮民生，不得不尊重省議會及主流輿論的意見，審慎抉擇。社會方面，農工商等階層為己謀利而各執一詞，士紳名流則主張兼顧外交和民食。隨著中日外交局勢急轉，民族主義勃興，申禁又成為了反制日本的外交工具。期間北京政府與江蘇省署的博弈，不僅是中央和地方的財政之爭，也折射出皖系和直系間的暗流涌動。而相較同期皖系之倪嗣沖、張敬堯等督軍的肆意妄為，直系李純對民政的有限干預也反映了地方政治中的軍政制衡，一定程度上說明了蘇滬地區士紳力量的強大。

毋庸諱言，在保護糧食安全的同時，江蘇對米谷貿易的常年封禁確實存在著很多問題，較之清末更加僵化與保守，有因噎廢食之嫌。自1919年起米禁被再度強化，其結果只能是市面衰頹，金融枯涸，加劇奸商囤貨居奇、走私偷漏的情況，造成惡性循環。而省內各區域間的流通不暢，也是米價居高不下的誘因之一。該政策不獨傷及本省，亦遏制了荒政作用的發揮，有礙恤災救鄰，加深了各省區之間的嫌隙。

由是觀之，米禁實為一把雙刃劍。不過，在外敵環伺，內部政治腐敗、經濟失序、社會混亂的北洋時期，這一政策是地方政府維護糧食安全所采取的必要舉措，在保證亂世中的米谷供應、恢復秩序、安定民心等方面產生了重要的積極作用。