社區公共衛生應急協同網絡體系及其建構

曹海軍 陳宇奇

〔摘要〕 社區是國家治理體系的基礎單元，社區的應急管理能力是基層治理的重要議題，提升基層應對突發性公共衛生事件的治理能力，推進基層治理現代化，需要搭建廣泛協同的治理平臺、形成即時共享的互動關系、遵循集中統一的領導模式，以社區為核心，建構社區與政府、醫療機構、社會力量、居民以及社區之間的多元協同網絡治理體系。通過信息網絡、決策網絡、服務網絡的順序，將多元主體連接起來，依據信息網絡雙向互聯、決策網絡自上而下、服務網絡兩兩互連末端指向的動力機制與網絡間的結構關系，最終形成社區公共衛生應急協同網絡體系。社區公共衛生應急協同網絡體系的建構將“中國之治”的制度優勢轉化為公共衛生的治理優勢，回應了我國城市社會治理體系中權力與責任下放、基層治理重心下移及資源與服務下沉的總體趨勢，推動了國家治理體系和治理能力的現代化進程。

〔關鍵詞〕 社區，公共衛生，應急管理，協同網絡

〔中圖分類號〕D630 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）05-0091-08

黨的十九屆四中全會明確指出，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八大以來，“中國之治”呈現出權力與責任下放、基層治理重心下移、資源與服務下沉的總體趨勢。在這一背景下，社區成為國家治理的根基，推進治理體系和治理能力現代化必須首先夯實社區基礎。在整個治理體系中，基層社區公共衛生應急治理體系的建構事關國家安全與人民安康，提升基層社區應對突發性公共衛生事件的應急響應能力、建構現代化的基層公共衛生應急響應體系成為新時代治理體系中的重要議題。2019年末新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情從武漢迅速蔓延至全國，各省市自治區迅速啟動重大突發公共衛生事件一級響應，城市社區面臨應對突發性公共衛生事件的“大考”。

習近平指出：“要健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線。” 〔1 〕基層社區在抗擊新冠肺炎疫情中發揮了重要作用。基層社區的治理實踐表明，社區的職能不僅限于連接基層的樞紐作用，以此為基礎，基層社區協同多方主體形成的公共衛生應急協同網絡，讓居民、政府、醫療機構以及社會力量凝聚成抗疫共同體，成為抗擊新冠肺炎疫情的中堅力量。然而，在應對疫情初期，社區單一主體的應急響應能力十分有限，在應急響應過程中仍然體現出較為明顯的短板，如資源和服務下沉不足、信息不對稱、政策難以統一有效執行等。如何補齊社區應急管理的短板、提升社區應對突發性公共衛生事件的治理能力，是當前需要解決的核心課題。顯然，諸多應急管理措施的落實都需要跨部門跨轄區和跨層級的行為主體之間的有效協同，而這種有效協同又需經由特定的網絡結構方可發揮治理效能。以往的公共衛生應急管理實踐研究表明，協同網絡能夠有效整合政府機構、非營利組織和營利組織的公共服務供給，提升協同效率和服務供給能力。厘清社區公共衛生應急協同網絡中主體間的協作關系及協同邏輯，依據抗疫經驗建構公共衛生應急協同網絡體系，是有效提升基層治理能力、建構常態化基層社區公共衛生應急體系的重要議題。

一、社區公共衛生應急協同網絡的建構要求

體系架構是理論與實踐的循證過程，社區公共衛生應急協同網絡體系的建構同樣需要遵循來自理論與實踐的原則垂范與價值塑造。重大突發性公共衛生事件具有感染范圍廣、傳播速度快、防控難度高的特點，在這種背景下，應急管理、基層治理以及協同網絡治理都對基層公共衛生應急體系的建構提出了要求和標準。綜合理論指導與治理實踐的要求，筆者認為，建構完善的社區公共衛生應急協同網絡體系，需要搭建廣泛協同的治理平臺，形成即時共享的互動關系，遵循集中統一的領導模式。

（一）搭建廣泛協同的治理平臺

基層社區公共衛生應急實踐提出了協同的需求，而協同網絡理論提供了廣泛協同的理論框架。20世紀90年代以來，協同網絡被越來越多的學者所關注。協同網絡理論認為，政策的有效執行及資源的合理配置通常需要跨部門、跨層級、跨區域的協同合作 〔2 〕。特別是在公共應急管理中，協同的效率與效果直接影響到公共部門對公共危機的控制，協同網絡能夠更快地將需求、決策以及服務銜接在一起 〔3 〕。因此，需要搭建廣泛協同的治理平臺。協同網絡建構的初衷旨在解決單一主體無法提供或無法完全提供公共服務的問題，協同能力的強弱直接關系到公共部門應急治理的效果 〔4 〕，將部門協作置于網絡框架內能夠更好地發揮協同網絡在應對突發性公共危機時的網絡張力。在協同網絡中，各部門能夠快速靈活地整合社會資源，同時充分發揮部門的專業性 〔5 〕。隨著協同網絡治理實踐以及相關數據的逐漸豐富，大量研究表明，協同網絡在不同制度國家公共衛生應急管理中具有普遍適用性，網絡連接進一步理清了部門間協同的過程與先后邏輯，能夠更快更精確地回應突發性公共衛生的緊急狀態，形成應急響應體系 〔6 〕。我國應急管理的實踐表明，多方協同聯動的應急網絡治理體系已成為應對突發性公共危機時必要的治理工具。其中，央地協同、私營部門協同、社會工作者協同、志愿者協同等協同網絡在國家應對突發性公共危機時發揮著巨大作用。

搭建廣泛協同的治理平臺，不僅強調社區公共衛生應急協同網絡體系建構過程中協同主體的多樣性，同時也強調協同內容的廣泛性和協同形式的多樣性。社區公共衛生應急協同網絡體系的建構，要求在保障公共衛生安全的總體目標下，積極建構多元主體參與的網絡協同體系。根據社區突發公共衛生事件應急的不同內容，以社區為中心展開不同形式的多種網絡組合，社區與醫療機構、社會力量、居民、政府等部門可以形成廣泛的協同網絡。在內容上，協同網絡的廣泛性要求應急協同網絡體系能夠處理多種任務和內容，使協同網絡不僅僅應用于社區信息協同，在決策執行和服務供給上同樣也具有可拓展的協同泛用性。廣泛的協同形式允許協同網絡在正式網絡架構下形成基于應急響應總體任務目標的非正式網絡，可以是組織也可以是個人，從而使應急網絡協同的場域更具有延展性。

（二）形成即時共享的互動關系

在國家視角下，重大突發性公共衛生事件應急防治的成功經驗讓公共衛生預防應急體系逐漸成熟，無論是從應急管理、公共衛生還是從社會治理角度來看，即時共享信息與資源都是應對公共危機過程中的核心話題。在大數據的時代背景下，多維信息路徑與渠道使得信息不再為個別部門所壟斷，在打破應急信息不對稱的同時，政府需要即時、精準、全面地展開應急響應。然而，在面對大規模的突發性公共衛生事件時，單靠政府的力量難以應對緊急、多發、嚴重的公共衛生突發狀況，物資、人員、救治、交通、決策等諸多矛盾集中于基層社區，資源擠兌嚴重，信息與資源共享迫在眉睫。

由此可知，在社區公共衛生應急協同網絡的建構中必須堅持即時共享互動關系。這種互動關系從應急速率、動態更新以及資源稟賦三個維度對公共衛生應急協同網絡的建構提出了明確要求。就應急速率而言，公共衛生應急協同網絡側重于回應基層社區應對突發性公共衛生事件的響應速率。突發性是公共危機事件的典型特征，有別于常態化的建構過程。緊急狀態下公共衛生應急協同網絡應突出即時應急的特征，應急系統的快速建構需要臨時性與特殊性的系統環境作為保障，依據主次要矛盾和邏輯先后順序逐步完成對應急協同網絡的建構;動態更新強調社區公共衛生應急協同網絡需要依據不同的突發狀況調整組織網絡間的結構與任務。無論是從時間序列還是從空間維度抑或是從內容進度來看，社區公共衛生應急協同網絡都不是一成不變的，相反，網絡內容以及協同形式都會隨著應急治理情況的變化發生變化，主體間、網絡間還會產生相互影響。從資源稟賦的維度看，保證組織間資源的共享是協同網絡建構的前提。突發性公共衛生事件讓協同中的多元主體利益基本趨同，這就容易使部門之間通過協同網絡形成合力，而資源共享則是影響合力形成的重要影響因素。特別是在應急協同網絡中，較高績效的應急協同網絡要求多元主體能夠在危機面前共享信息與資源。事實上，資源共享不僅僅是協同網絡建構的具體措施，更是營造協同網絡的默認契約。相反，信息隱瞞與資源壟斷會嚴重損害多方主體的協作信任，使應急政策出現偏差進而讓服務難以落實，最終導致社區應急協同網絡的破裂。

（三）遵循集中統一的領導模式

網絡治理組態并不固定，但領導型網絡組態在應對突發性公共衛生事件中具有更高的績效。集中統一的領導模式將我國的制度優勢內嵌于社區公共衛生應急協同網絡體系中，形成具有中國特色的“中國之治”。領導型協作網絡能夠克服共享型網絡的低效率，增強整體系統的決策力和執行力，常常被應用到國家級的應急管理中 〔7 〕，有效回應突發性公共衛生事件的應急需求。集中統一的領導模式對社區公共衛生應急協同網絡提出了兩方面的建構要求：其一，在突發性公共衛生事件的背景下，應急決策權力應當高度集中于決策部門，統一指揮;其二，決策的執行路徑需要暢通，決策制定后能夠迅速有效落實。集中力量、統一指揮的制度優勢在歷次應對突發性公共衛生事件中發揮了重要作用。總體應急、全民協同、迅速決策的治理實踐，從側面反映出突發性公共衛生事件的應急響應呈現影響范圍廣、協同要求高、應急決策急迫的特點。盡管參與主體眾多，但在中央的統一調度與指揮下，應急政策能夠迅速落實和執行，盡最大可能緩解協同網絡中的部門沖突與矛盾，保證突發性公共衛生事件響應中政策執行的問題導向和執行力。

集中統一的領導模式具有二重性，在決策權力的剛性要求之外，兼具柔性要求，即統一領導的引領效應。盡管這種要求很難體現在有機的網絡建構中，但卻根植于網絡環境中，推動并鼓勵多元主體開展合作，特別是基層社區中的黨建引領作用，在很大程度上推動著以社區為核心的多元協同。黨建引領催化了部門間的協同，下沉干部中大量的黨員響應黨組織的號召與要求，從居民的實際需求出發，以志愿者的身份投身到基層公共衛生應急的工作中，充分發揮了社區基層黨組織在政治引領、制度引領、能力引領以及機制引領上的優勢。

二、社區公共衛生應急協同網絡的主體協同

在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，國家迅速啟動了從中央到地方，協同醫療、衛生、交通、財政等多部門的聯防聯控機制，實現了在短時間內高效、迅速控制疫情的目標。聯防聯控的實質是多元協同，強調不同層級政府和跨部門、組織之間的溝通、協調、資源共享及領導 〔8 〕。我國應急管理的實踐也證明，跨部門跨轄區跨層級協同在應對公共衛生突發事件時發揮著不可替代的作用 〔9 〕，以社區為屬地管理的協同中心，政府、醫療機構、各類社會力量以及居民形成了多元主體聯防聯控的社區公共衛生應急協同架構。

（一）社區與政府協同

社區與政府的協同是整個公共衛生應急體系的核心環節，同時也是該體系中最為頻繁的協同環節。在縱向維度上，突發性公共衛生事件爆發后，政府部門的下沉干部及社區工作人員進駐各個社區，將“街鄉吹哨，部門報到”的基層社會治理工作機制內嵌于協同防控體系中，在確保社會治理重心下移的同時做到資源和服務下沉。在橫向維度上，社區與政府的協同系統更多體現在以社區為屬地管理中心建構的部門協同應急聯動機制中。重大突發性公共衛生事件的影響范圍并不僅僅局限于醫療衛生領域的社區居民健康，其影響范圍往往會波及社區居民的日常生產生活。有鑒于此，社區與橫向部門間的協同就顯得極為重要。以社區居民基本生活服務保障為例，疫情期間居民基本物資由多部門協同供給，各地領導工作小組協同商務部門保證物資的供應充足，交通部門保證運輸途徑的順暢，市場監管局保證特殊時期市場價格的平穩有序。

（二）社區與醫療機構協同

在公共衛生應急協同治理體系中，社區位于防控系統的后端，醫療機構位于系統的前端，二者前后呼應，相互協同。突發性公共衛生事件爆發后，社區與醫療機構的協同在不同時期各有側重。對社區而言，新冠肺炎疫情爆發前期是最為困難的時期，醫療資源緊張特別是床位相對緊缺，在人力資源與突發性公共衛生應急工作極度不平衡的情況下，社區工作既要兼顧監管防控，同時也要保證服務供給和醫療渠道的暢通。在疫情爆發中期，組織系統與應急措施逐漸成熟，社區工作開始進入攻堅階段，社區的應急任務在于協同醫院與政府的收治工作，協同政府保證確診病患接送過程的有序引導和高效對接。除此之外，對于社區內患有慢性疾病等需赴醫療機構診療的居民，社區需要協調交通部門及醫院，保證居民的醫療服務供給。在疫情暴發后期，社區醫務人員協同的重點工作是關注大量治愈患者的社區康復治療并保持信息跟蹤與康復觀察，及時與醫院對接治愈患者康復期狀況。

（三）社區與社會力量協同

社會力量在突發性公共衛生事件應對中的作用不容忽視。隨著志愿意識和服務精神的普及，志愿服務的模式已經為社會大眾所認同，特別是在重大突發性公共衛生事件的背景下，普通大眾能夠在資源、服務以及信息端給予應急系統必要的輔助與支持。在非常時期，以志愿者為代表的社會力量能夠在物資、人員、交通運輸、后勤保障等方面彌補正式組織無法觸及的“最后一公里”，特別是在基層社區，社會力量的介入有效緩解了突發性公共衛生事件暴發期間服務資源供不應求的狀況，在以社區為核心的公共衛生應急協同治理體系中發揮了重要作用。當突發性公共衛生事件暴發導致城市處于半停滯狀態時，社會力量能夠彌補社區中特殊群體基本公共服務供給的不足。多渠道的社會參與在抗擊新冠肺炎疫情中作用顯著。從國家治理角度來看，社會力量與社區的協同效益不僅僅體現在對基層公共服務的有效補充，在引導積極的社會輿情、營造樂觀的社區治理氛圍方面作用顯著，有助于幫助公民樹立起廣泛參與、共治共享的正確價值觀。

（四）社區與居民協同

相較于其他協同伙伴而言，社區與居民的應急協同結合更為緊密，作為對接居民需求的重要樞紐，社區與所轄區居民協同程度的高低直接關系到居民在突發性公共衛生事件中的生命安全。社區居民的協同內容主要分為三類，即信息協同、管理協同與服務協同。其一，信息協同是三類協同中最重要的環節。具體來說，社區在與居民協同中充分利用網絡智能平臺，建構渠道豐富的信息收集路徑，保證在應急管理中能夠準確全面迅速地掌握居民信息。其二，管理協同要求居民協同社區工作人員做好社區監管工作，注重工作方式，落實突發公共衛生事件暴發期間的宣傳與心理疏導工作。其三，服務協同是社區與居民協同的落腳點，協同治理績效水平的高低很大程度上由服務滿意度決定。在應急管理期間，社區需要保證居民的基本醫療、安全、生活服務需求，同時不能忽視社區困難群體和慢病患者等特殊群體的多元需求。服務協同能夠保證集中服務與多元服務的有機結合，對接多部門，形成社區與居民良性互動的共建共治共享環境。在“全周期管理”背景下，社區與居民協同將會長期共存，新冠肺炎疫情的二次暴發、疫情區流動人口的跨區管理等問題將會成為常態化疫情防控下協同治理的主要內容。

（五）社區與社區協同

社區與社區之間的協同可以緩解單個社區在突發性公共衛生應急過程中的“超載過勞”與資源服務配置單一問題，促進社區應急響應期間資源、信息以及服務的共享。突發性公共衛生事件的暴發對于社區應急工作的最大考驗是資源端的供不應求，特別是人力資源、社區日常生活品、公共服務資源與居民需求的不對稱。在特殊時期，社區間的聯防聯控模式能夠有效整合基層網格和專業力量，社區之間統一組建如“農貿市場應急隊”“生活必需品團購群”“醫療藥品配發小組”等組團服務模式直接對接農戶、超市、藥店等多個機構，對多個社區的生活必需品進行集中調配與供給，在不影響突發性公共衛生事件應急響應的同時，盡最大可能滿足非常時期居民多樣化需求，保證突發性公共衛生事件暴發后社區的安全和穩定。

三、社區公共衛生應急協同網絡的結構與關系

從行動邏輯上看，協同是社區公共衛生應急響應的必要手段，它是在特定的網絡結構中實現的，不同的網絡結構產生的協同效果是不同的。協同是建構應急有機系統的“血液”，網絡則是連接各部門的“脈絡”，動力機制則是“血液”在“脈絡”中運行的“心臟”。

在重大突發性公共衛生應急過程中，信息、決策以及服務是社區公共衛生應急協同體系建構的邏輯基點，這一點已為部分學者所認可。社區公共衛生應急協同體系正是基于信息流、決策流以及服務流建構的信息網絡、決策網絡和服務網絡，將社區、政府、醫療機構、社會力量和居民五方主體連接起來，形成多種組合架構的公共衛生應急協同網絡結構。

應急協同網絡通常采用領導型網絡結構整合多元主體在網絡中的位置 〔7 〕。社區公共衛生應急協同體系結構為分層式的扁平結構，社區為社會網絡中的結構洞①即各方主體相互銜接的橋梁，信息、政策、服務匯集于此又從此流向各方。盡管其在結構上呈現扁平狀態，但是在扁平結構中仍然有層級分異。依據各單元的分布與位置，社區公共衛生應急協同體系以社區為中心形成上中下三層網絡體系，上層為政府，中層為醫療機構、社區以及社會力量，下層為居民（參見圖1）。社區公共衛生應急協同網絡結構的層級分異體現了協同主體的不同職能，上層側重政策引領，中層策側重服務供給，下層則側重信息反饋。

圖1 社區公共衛生應急協同網絡

社區公共衛生應急協同網絡體系中三類網絡共生共存，缺一不可。

其一，信息網絡的建構遵循即時共享原則。在三大網絡中，信息網絡是決策網絡的形成要件，決策流形成的先決條件需要保證信息流的暢通，使體系內部多部門間實現信息的共享與對稱，最終形成即時科學的應急決策。因此，當重大突發性公共衛生事件暴發時，政府可以將信息權下放到社區，同時社區應當承擔其相應的責任，保證事關居民生命的信息及時、全面、客觀地傳遞給決策部門，形成應急決策。信息網絡的流向遵循信息共享的原則，協同主體間的信息網絡具有雙向互聯的特點，要求信息共享公開，便于進行統一的協同與調度。主體間信息網絡傳遞內容因部門職能差異各有不同。以社區居民信息互動流為例，突發性公共衛生事件暴發后，社區要向居民傳達政策信息、服務信息以及本社區的公共衛生應急信息，居民需要依照政策要求向社區及時匯報健康信息、流動信息以及日常生活需求信息，形成雙方的信息互動和共享。從時序角度來看，在應急響應的前、中、后期，社區信息網絡的主要流向及信息重心各有不同。在突發性公共衛生事件暴發前期，信息流向主要由下層中層向上層匯集，信息重心偏向于上層;在暴發中期，信息流的主要方向和內容在整個網絡中呈現基本均衡的狀態;在暴發后期，信息流主要由上層、中層向下層匯集，信息重心集中在下層。

在協同框架下，多元協同在多個維度上同時發生，在社區環節中，信息、決策與服務往往形成擁堵與共享，但基層實踐案例證實協同網絡形成的邏輯基點以居民信息的共享為前提，決策以及具體服務過程的起點都需要以信息為起點，建構居民、社區、醫療機構以及社會力量的網絡協同與聯系。由此可見，優先建構協同主體間的信息網絡可以有效緩解基層社區在應對新冠肺炎疫情暴發初期的協同短板問題。相對于其他網絡，信息網絡的建構具備更多便利的外部環境。大數據以及信息技術的普及拓寬了信息網絡建構的渠道，在使廣泛信息協同成為可能的同時，也將協同網絡的場域延展到虛擬空間。大量的信息網絡建構方式由傳統意義上的人工統計轉為線上協同，基層社區可以通過微信群、地方健康服務平臺等線上渠道建構信息協同網絡，自媒體以及信息技術的發展讓居民能夠更加方便地加入網絡，完成信息網絡上中下三層的有效對接，以提升應急響應的協同速率和精準度。杭州、武漢、上海等多個城市已經建構起覆蓋整個市域范圍的公共衛生應急信息協同網絡管控平臺，對城市范圍內多個社區進行智能化的監管，部分社區通過大數據信息平臺能夠將居民需求、社區應急響應情況、政策信息等信息整合協同，實現公共衛生應急治理信息網絡的線上化。隨著新冠肺炎疫情進入常態化防控階段，以健康碼為代表的統一化的信息協同框架有效緩解了疫情防控的信息壓力，在減少溝通成本的同時，為決策與服務網絡運行提供了更多的操作空間。

其二，決策網絡的建構體現了統一領導原則。決策網絡的形成依賴信息網絡，重大公共衛生事件應急響應要求在保證科學有效的同時盡快形成決策網絡并向下傳達決策。在三大網絡中，決策網絡的建構更難。對于政府而言，科學的決策必須遵循循證路徑 〔10 〕，而社區在公共衛生應急決策制定前可以借助信息網絡提供基于社區居民的政策參考，在保證循證客觀科學的前提下，政策網絡才能將制度優勢轉化成治理效能。社區在網絡內部并不是僅僅完成對政策流的簡單傳遞，相反，在政策網絡中作為結構洞的社區需要在傳遞政策的同時制定基于上級政策的相應執行辦法。決策網絡流向具有單向性，由上至下，除政府為決策單元外，其余各單元均為執行單元，體現了由政府到基層的統一調度與集中指揮，使公共衛生應急決策迅速到位，形成部門機構的快速響應。在傳遞內容上，依照頂層設計政策流程，由上層決策端到中層服務端再到下層需求端，決策內容逐級具體和細化。從時序特征上看，在整個公共衛生應急過程中，決策網絡的內容重心始終在網絡的上端，隨著事件逐步得到控制，決策網絡流量逐漸減少。基層決策網絡的形成不僅僅依靠基層派出機構的行政命令，以社區黨組織為中心的黨員群體也會充分發揮基層黨組織的引領作用，促進社區基層決策網絡的形成。在重大公共衛生突發事件暴發期間，基層社區的下沉干部是建構部門協同的關鍵紐帶。社區黨員和下沉干部的責任感與使命感促使其成為部門破冰的重要群體，組織間黨員干部的認同感有助于消除主體間的摩擦，從而打破部門間的協同壁壘。在封閉管理、物資配給、組織間任務分配等矛盾多發問題上，黨員干部的調解工作能夠讓居民以及服務組織達成相互理解與認同，提高公共衛生應急響應期間的工作效率，以黨建引領推動社區協同決策網絡建構。

其三，服務網絡以信息網絡和政策網絡為建構依據，其建構遵循廣泛協同原則。從公共衛生應急實踐的角度看，在基層應急治理體系中服務網絡的建構更為復雜。突發性公共衛生事件暴發后，服務內容和服務渠道嚴重受限，服務需要下沉至居民，這就要求社區的應急治理服務網絡廣泛連接除居民外的多個部門，通過多部門協同供給，滿足居民有限服務下的多樣選擇。在事件發展過程中，服務網絡具有多變性，服務的具體內容會隨著突發性公共衛生事件的發展狀況不斷變化，部分網絡連接，如社區與社會力量、社區與醫院的協同在不同階段側重有所不同，例如在事件得到有效控制后，醫療服務重心逐漸由醫療機構轉向社區，作為確診病患康復的重要場所，社區需要協同醫院做好對康復患者的康復服務。服務網絡的特點是部分指向性，即末端指向，其余各主體只存在服務連接而不存在服務流向。

服務網絡的傳遞內容分為三類，即政策服務、部門服務、保障服務。具體來說，政府部門向下輸出政策服務提供政策保障;醫療機構、社區以及社會力量展開廣泛協同，將具體的部門服務下沉至居民;以志愿者為代表的社會力量為居民提供必要的保障性服務。就時間序列而言，隨著協同機制的逐漸完善及服務協同的頻率不斷增加，使基層服務內容趨向多元。在事件暴發初期，協同力量并未形成，隨著事件逐步得到控制，協同體系逐步完善，下沉干部、社區工作人員、志愿者以及醫護工作者以居民為核心開展屬地管理、生活服務、醫療救治等多種協同服務。對于基層服務協同網絡而言，居民端服務協同網絡的建構通常是局部的小型網絡，自下而上的居民需求對局部服務協同網絡的建構提出了精準化的需求，局部服務網絡的建構需要多種網絡的協同聯動。

社區公共衛生應急協同網絡體系的建構是一個動態的過程，其動態特性不僅僅在單一網絡的建構過程中有所體現，網絡間的動態變化關系也會影響整個體系的建構。

信息網絡在內容和流量上的變化會直接影響到決策網絡及服務網絡的流量變化，應急決策的制定與部署再次為服務協同網絡的建構提供政策環境，進而影響協同網絡的結構。信息變化是突發性公共衛生事件發展的晴雨表。在事件暴發初期，信息呈現爆發式增長，防控信息涉及醫療、應急救援、公共衛生、網絡輿情等多方面內容，多樣化、爆發性的信息在居民端匯集，這使得居民同社區、醫療機構以及社會力量間的協同網絡建構以信息網絡為主，在下層與中層的網絡連接中信息網絡的密度與使用頻率更大;大數據以及信息技術的普及拓寬了公共部門的治理邊界，應對多樣化的信息網絡，政府決策網絡需要就多方信息展開跨部門跨轄區跨層級多方協同。在上層與中層網絡的連接中，決策網絡的密度更大，決策傳達相對頻繁;中層服務主體是服務網絡建構的主要力量，在滿足下層信息網絡服務需求的同時，還要保證應急管理相關政策的有效執行，這主要是因為服務網絡重點強調對于信息網絡的“反饋”和對于決策網絡的“執行”。信息網絡與決策網絡的雙向要求使服務網絡的中層建構屬于連接協同而非指向命令，社區、醫療機構以及社會力量的多元服務組合使中層的網絡側重服務網絡的建構。相對于其他網絡而言，服務網絡的協同互動更為頻繁。

可見，網絡間的作用關系使社區公共衛生應急協同網絡的建構結構在上中下三層呈現不同的密度分異：上層重決策，中層重服務，下層重信息。因此，社區公共衛生應急協同網絡體系的建構應當充分結合協同網絡的結構特征，在建構過程中有所側重，以回應動態化的建構要求。

四、總結與思考

習近平強調：“要放眼長遠，總結經驗教訓，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。” 〔11 〕隨著新冠肺炎疫情得到有效控制，各地區的生產生活秩序逐漸恢復，距離全面打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰近在咫尺。全周期的常態化防疫實踐表明，社區公共衛生應急協同網絡體系在后疫情時期應對地區性突發性新冠肺炎疫情過程中仍舊重要，成熟常備的網絡組織系統能夠在短時間內完成“吹哨報到”的架構運行。此外，制度化的協作網絡體系產生了積極的外部效應，體系營造的常態化、“全周期的管理”應急防疫觀念逐漸深入人心，有效保證了后疫情時期人民的生命安全。

協同網絡作為完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代過程中的重要治理工具，在社區基層治理中發揮著重要的作用。網絡是結構，協同是過程，盡管從治理工具的角度來看二者并不是政府治理“箭袋” 〔12 〕7中的新工具，但必須承認的是，從基層治理實踐看，社區基層治理需要充分借助協同網絡動力，增強協同默契，防止治理體系與治理能力相脫節。

從治理體系現代化的角度看，社區公共衛生應急協同治理體系中三大網絡與城市社會治理呈現出的“三下”趨勢相對應：信息網絡的即時性與真實性直接體現了權利與責任的“下放”，社區在享有信息權的同時也應對信息真實性負責;決策網絡的統一性體現了基層治理重心的“下移”，網絡扁平化結構的上中下分層，體現了突發性公共衛生應急治理中中央政府對各部門的統一領導，將國家制度優勢轉化為治理效能;服務網絡的全面性則對應了資源與服務的“下沉”，通過多元協同服務網絡，形成由社區、醫療機構以及社會力量指向居民的服務流，使資源與服務通過多渠道下沉到居民身邊。

協同網絡是社區公共衛生應急協同治理系統內的協同動力與紐帶，可以使多元主體形成以社區為中心的多種組合模式，同時通過系統內主體間、網絡間的動力影響推動以社區為中心的多方向多主體跨部門跨轄區跨層級公共衛生應急協同治理體系的形成。協同網絡內部的動力循環是協同治理系統的催化劑，最大限度地提升了協同體系中協同治理的治理效能。

社區公共衛生應急協同治理體系是典型的現代治理工具與我國社會治理生態相結合的產物，不僅能體現協商與溝通，更能發揮國家治理制度的優勢。基于協同網絡建構起的社區公共衛生應急協同網絡體系，不僅是我國多年公共衛生應急治理實踐的重要成果，同時也是我們在治理過程中對問題與教訓的寶貴經驗總結。作為城市基層應急管理治理體系的重要一環，協同網絡的治理模式不單單是非常時期政府應急治理體系的一個特例，更適用于眾多社區的常態化治理。它根植于基層，套嵌于國家治理體系現代化的治理生態中，并伴隨我國治理生態的變化不斷發展演進。隨著我國社區公共衛生應急網絡協同體系逐漸成熟，進一步完善后疫情時期“全周期的協同網絡治理體系”將成為未來基層社區治理聚焦的又一重要課題。

抗擊新冠肺炎疫情中形成的社區公共衛生應急協同網絡體系是共治共建共享的制度化成果。從國家治理現代化的角度看，它就是廣泛意義上全國各界、各部門在黨的領導下，基于系統網絡開展廣泛協同的成果。在人類命運共同體的背景下，中國的治理模式將為全球公共衛生應急管理提供值得借鑒的經驗樣本。

注 釋：

①如果兩者之間缺少直接的聯系，而必須通過第三者才能形成聯系，那么行動的第三者就在關系網絡中占居了一個結構洞。

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責任編輯 周 榮