經濟增長目標、異質性環境規制與產能利用率

劉帥 劉鳳艷 汪奕鵬

內容提要：在中央政府與地方政府之間的委托代理關系中，地方政府作為代理人，同時扮演著環境規制實際執行者以及工業產能過剩治理實際落實者的角色。在央地政府之間信息非對稱且目標非一致性情形下，地方政府行為、動機與激勵不但受到官員行政績效考核制度與官員特征的影響，而且受到地方設定的經濟增長目標、地方財政收支的影響。本文基于2001—2015年全國30省數據構建靜態面板模型，采用隨機效應模型方法，研究經濟增長目標、環境規制及二者交互項對產能利用率的影響。研究發現，經濟增長目標明顯提高工業產能利用率水平;異質性環境規制對工業產能利用率影響隨規制工具類型與地區而不同;全國與東部地區費用型環境規制顯著提高了工業產能利用率;西部地區僅有環境處罰有助于提高工業產能利用率水平。經濟增長目標與費用型環境規制交互項抑制了工業產能利用率，西部地區經濟增長目標與環境處罰交互項降低了工業產能利用率，經濟增長目標與環境規制相互作用不顯著。

關鍵詞：經濟增長目標;異質性環境規制;工業產能利用率

中圖分類號：F061.5?文獻標識碼：A?文章編號：1001-148X（2020）02-0021-13

收稿日期：2019-09-26

作者簡介：劉帥（1990-），男，山東棗莊人，中國社會科學院研究生院博士研究生，研究方向：工業資源與環境、環境經濟及綠色發展;劉鳳艷（1985-），女，山東濰坊人，濟南南意房地產開發有限公司工程師， 研究方向：新型城鎮化、建筑業綠色轉型發展;汪奕鵬（1994-），男，江西安遠人，中山大學粵港澳發展研究院博士研究生，研究方向：老齡化和技術創新。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“我國綠色發展的產業支撐問題研究”，項目編號：17CGL002。

一、引言

政治集權與經濟分權的中國式大國治理結構（陸銘等，2008）為地方政府競爭提供了有效的激勵機制和政策執行機制，成為中國經濟長期高速增長的重要動力。在中央政府提出的經濟增長目標和經濟績效競爭標尺驅動下，地方政府經過“層層加碼”而設定經濟增長目標成為地方政府競爭的開端。地方競爭掀起的以“高消耗、高能耗、高污染、低效率”為特征的“諸侯經濟”也帶來了區域環境污染，以及長期性、普遍性與結構性并存的工業產能過剩問題，給經濟健康持續穩定發展帶來了隱患。隨著我國經濟發展邁入“三期疊加”為特征的經濟發展新常態階段，經濟發展更加強調落實科學發展觀、實行高質量發展。黨的十九大報告明確提出堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的生態環境保護制度，踐行新發展理念，實行高質量發展戰略。一系列環境規制由功能單一的環境規制工具逐漸轉變為綠色發展政策，影響著地方政府經濟決策與行為。為緩解地方政府唯GDP增長是從的政績觀招致的惡性競爭及其不良影響，中央政府逐步改變了長期存在的“競爭標尺”，對地方官員績效考核內容上增加了環境指標考核以及“五大發展理念”、落實高質量發展等。在地方政府官員激勵改變、經濟增長速度下行、環境污染嚴重交織出現的新情形下，如何實現工業產能利用率提升成為亟待解決的問題。

近年來，在交叉研究中，相關研究者將產能利用率作為產能過剩的代理指標，來探索影響工業產能利用率的其他因素。隨著環境問題逐漸成為經濟研究中的重點對象，環境規制逐漸成為學者研究高質量發展、產能過剩治理的新視角。其中，國內研究者依照Tiebout（1956）[1]、Qian和Weingast（1997）新一代“市場維持型聯邦主義”[2]財政分權理論，結合中國特色實踐來研究在財政分權視角下，將地方政府之間的競爭行為引入到研究環境規制的框架中，研究不同代理指標下的地方政府競爭及其互動策略對環境規制的影響，但目前尚且存在“逐底競爭”與“逐頂競爭”的爭議[3]。盡管楊振兵等（2015）[4]、邵帥（2019）[5]把環境規制引入到影響工業產能利用率的框架中，從環境規制視角研究工業產能過剩的成因及治理，但是并未將地方政府之間的競爭行為、環境規制、產能過剩治理聯系起來，難以從根本上考慮地方政府多種角色于一身、多重目標相協調的關系。在中央政府與地方政府之間的委托代理關系中，地方政府作為代理人同時扮演著環境規制實際執行者以及工業產能過剩治理的實際落實者的角色，在央地政府之間信息非對稱且目標非一致性情形下，地方政府的行為、動機與激勵不但受到官員行政績效考核制度與官員特征的影響，而且受到地方設定的經濟增長目標、地方財政收支的干預。因此，在研究工業產能利用率問題時，需要在研究工業產能利用率問題中，引入地方政府經濟增長目標、環境規制兩個核心因素。本文通過識別地方政府經濟增長目標、環境規制對工業產能利用率的作用機制，利用2001—2015年中國30個省級區域（不含西藏及港澳臺地區）面板數據實證檢驗經濟增長目標、環境規制與產能利用率的作用關系。

二、理論假設與分析

在中國特色的分權模式下，地方政府之間的競爭不僅體現在流動性資源的爭奪，更直接體現在各地方政府之間經濟增長目標設置方面。在經濟增長作為主要績效考核方式下，地方政府在中央政府經濟增長目標基礎上經過“層層加碼”設定地方政府經濟增長目標。這種“對上不對下”的經濟目標設定方式不僅滋生了“層層摻水”[6-7]、進一步加劇了政績觀扭曲[8]，而且擴大了惡化環境、抑制服務業結構升級[9]。然而，值得注意的是，在“官場+市場”模式下[10]，“層層加碼”的經濟增長目標也激勵官員展開以提高經濟績效為基礎的政績競爭[11]，爭奪國外投資、人才等流動性資源，加大完善轄區基礎設施、提高研發投入、加強人才引進以及制度建設等各方面的財政支出，促進所轄區工業技術創新水平提高、產業轉型與升級。隨著中央政府對地方政府行政官員考核內容發生轉變，逐步引導地方政府官員競爭行為動機、方式與偏好，進一步激勵地方政府競爭由粗放式發展競爭轉向高質量發展競爭，引導地方政府為環境保護而進行環境規制競爭，在節能減排、環境質量提升等目標硬約束下，逐步形成圍繞高質量發展的良性競爭，從而實現經濟增長目標調整、環境保護、工業產能利用率提高多重目標的統一，最終全面提高工業產能利用率。

假設1：地方政府經濟增長目標有助于提高工業產能利用率。

地方政府既作為經濟增長目標的制定者，又作為環境規制執行者，導致環境治理目標非獨立性，以及在任期內地方官員缺少動力增加環境規制財政支出，環境規制失靈成為必然。因此，在追求經濟績效目標的標尺競爭下，以犧牲環境為代價追求經濟增長績效進行過度的工業產能投資，造成嚴重的工業產能過剩。主要原因在于經濟增長目標“標尺”競爭下，生產要素價格并不能反映環境要素的價格，工業企業并未將環境負外部性納入企業要素投入中，弱化了環境規制的功能。而隨著“標尺”競爭由經濟績效轉向增加環境指標、長期可持續發展、高質量發展，環境規制逐步成為引導地方政府財政支出、技術創新、產業結構轉型、改善制度環境的出發點，成為地區之間高質量發展以及吸引外資“新標尺”，呈現從“諸侯經濟”競爭轉向通過環境規制競爭實現高質量發展。環境規制通過淘汰不滿足環境標準的產能來提高產能利用率，并隨著環境規制強度的提高，技術創新強化了環境規制的創新補償效應，有利于提高工業產能利用率水平。不同類型環境規制對工業產能利用率作用的有效性受到經濟發展水平、產業基礎、環境規制執行強度、信訪制度等因素的影響，并且受到區域差異的影響。據此，本文提出假設：

假設2：環境規制對工業產能利用率具有促進作用，并且環境規制有效性因環境規制類型與地區而存在差異。

地方政府作為多種公共產品的供給者，集經濟績效目標實現、環境保護、產能過剩治理等多種目標于一體。因此，經濟增長目標與環境規制之間相互影響則成為必然。環境規制與經濟增長目標的交互項對工業產能利用的影響取決于在環境規制軟約束情形下，地方政府經濟增長目標與環境規制交互作用。前者作用于后者力度較大，導致正式的環境規制失靈，而公眾無法有效約束地方政府行為，而企業與地方政府在一定程度上又存在著共容利益[12]，短期內經濟增長目標引致的工業投資擴張并不利于工業產能利用率提升。當環境規制形成硬約束、環境規制與經濟增長目標相互“掣肘”時，由于短期內無法實現技術創新、工業產業轉型升級，不利于工業產能利用率提高。當環境規制形成硬約束、環境規制引領經濟增長目標時，經濟增長目標與環境規制交互項有利于提升工業產能利用率。當環境規制形成硬約束、環境規制與經濟增長目標相協調時，經濟增長目標與環境規制交互項有助于提升工業產能利用率。因此，地方政府經濟增長目標與環境規制的交互項對工業產能利用率的作用呈現階段性。目前，我國地方經濟增長目標與環境規制之間的關系處于環境規制形成硬約束、環境規制與經濟增長目標相互“掣肘”時的階段，故而地方政府經濟增長目標與環境規制之間的交互項不利于提升工業產能利用率。據此，提出假設：

假設3：地方政府經濟增長目標與環境規制的交互項對工業產能利用率的作用呈現階段性，并且現階段二者交互項并不利于工業產能利用率的提升。

三、模型構建、變量說明與數據來源

（一）模型構建

基于上述文獻述評與理論假設分析，為了分別研究異質性環境規制、地方政府設定的經濟增長目標，以及二者交互項對產能利用率的影響，使用2001—2015年省際面板數據構建基本回歸方程（1）—（3），再構建完整的回歸方程：

其中，capacityit為被解釋變量省際工業產能利用率;ecogoalit為核心解釋變量各省地方政府設定的經濟增長目標;lnpollutfeeit為另一個核心解釋變量環境規制，先采用費用型環境規制指標單位工業GDP重點工業企業排污費對數表示，在異質性回歸中依次使用命令型與公眾參與環境規制指標;interactionit為各省地方政府設定的經濟增長目標與環境規制的交互項，由二者交乘所得，表示二者的交互作用;Vit為控制變量組，Vi為個體固定效應，Ut為時間固定效應，εit為隨機誤差項。

為了驗證產能利用率是否存在滯后效應，本文在模型構建之前先計算相關系數及進行赤池信息準則檢驗，結果發現滯后一期值與被解釋變量相關性較弱。在加入被解釋變量滯后一期值后，赤池信息準則（AIC與BIC）值變大，而且進行面板動態回歸發現被解釋變量滯后一期并不顯著。因此，本文選擇靜態面板模型。為減少遺漏變量引起的估計效率損失的影響，本文進一步引入控制變量，構建回歸方程（4）：

其中，growthit表示經濟周期，采用各省實際經濟增長速度衡量;industureit表示產業結構，采用各省年度工業總產值占三次產業產值比重衡量;lnpatentsit表示技術創新水平，采用產出型指標各省實際申請有效專利數量對數衡量;budgetinvestit表示政府預算投資支出，采用預算內城鎮固定資產投資占比GDP比重衡量，用以反映地方政府對產能利用率的干預程度;gygychanzit為國有工業經濟所占比重，采用國有控股工業產值占GDP比重衡量;relationshipit為政企關系得分，表示地方政府對市場化進程的支持力度;lnfixcapitalit 為人均固定資本對數，表示地區人均固定資產投資完成情況;shxfit為各省的消費水平，采用社會零售品消費總額占GDP比重表示;nonstateit為非公有經濟發展得分，衡量一地區非公有經濟發展水平;FDIit表示地區開放程度，采用實際利用外資占GDP比重表示。

（二）變量指標與數據來源

被解釋變量：capacityit為省級層面工業產能利用率數據，來源于孫正等《地方競爭、產能過剩與財政可持續性》。

核心解釋變量：ecogoalit為省級地方政府制定的經濟增長目標，數據來源于Wind數據庫。lnpollutfeeit為環境規制代理指標，因環境規制類型差異而引致不同地區與時間環境規制效果存在差異，本文分別采用費用型環境規制指標、命令型環境規制指標，以及公眾參與型環境規制指標。費用型環境規制指標采用單位工業GDP重點工業企業排污費取對數計算得出;命令型環境規制指標采用地方政府每年頒布的環境法律法規取對數計算得出;公眾參與分別采用各省環境部門披露的因環境問題而接收的來信舉報信件數取對數、來訪舉報人數取對數，以及人大提案數取對數與政協提案取對數來表示。三種類型環境規制數據來自《中國環境統計年鑒》。interactionit為經濟增長目標與環境規制指標交互項，表示二者相互作用對被解釋變量的影響，數據由二者交乘所得。

控制變量組：growthit為經濟周期，采用實際經濟增長速度表示，數據來源于《中國統計年鑒》。industureit為產業結構，代理指標為工業總產值在三次產業中的比重，用各省每年工業產值除以地區生產總值得出，數據來自《中國工業統計年鑒》。lnpatentsit為地區創新水平，用各省每年實際有效專利申請數量對數衡量，數據來自《中國科技統計年鑒》。budgetinvestit為政府干預強度，采用國家預算內城鎮固定資產投資資金占地區生產總值比重表示，數據來自國家統計局。gygychanzit為工業國有產值比重，采用各省每年國有控股工業企業總產值占地區生產總值比重表示，衡量該地區經濟發展中國有控股工業發展的作用，數據來源于國資委。relationshipit為政企關系，反映各省為企業發展提供的營商環境，數據來源于《中國市場化指數》。lnfixcapitalit為人均固定資本形成總額對數，數據來源于國家統計局。shxfit為社會消費水平，反映了各省內部的消費水平狀況，用社會零售品消費總額除以地區生產總值計算得出，數據來自于各省統計局。nonstateit為各省每年非國有制經濟發展情況表示，現有文獻常用城鎮非國有經濟就業人數占城鎮就業人數比重表示，但該指標僅僅反映就業方面。本文采用各省每年非國有經濟發展綜合得分表示，數據來源于《中國市場化指數》。FDIit為各省每年實際利用外資情況，由實際利用外資數與當地地區生產總值相除計算得出，數據來源于國家統計局。各指標缺失的數據采用該地區平均數來代替，各指標統計描述結果如表1所示。

四、實證結果與分析

考慮到進入21世紀以后，在“十五”、“十一五”、“十二五”期間我國工業經濟發展取得的成就、非期望的環境污染產出、產能過剩全局性與長期性新特點、我國經濟增長進入“新常態”階段與進入高質量發展時期以及政府績效考核方式轉變，選取2001—2015年作為研究時段。鑒于面板數據可以研究對象的時間與空間差異特征、降低估計效率損失，本文基于2001—2015年全國30個省（除港、澳、臺及西藏地區）構建面板數據。估計方法，先采用最小二乘估計（OLS）、固定效應模型以及隨機效應模型估計，并且通過豪斯曼檢驗（Hausman）兩兩對比，檢驗結果發現隨機效應模型估計更有效。因此，在全國層面單獨估計異質性環境規制、經濟目標及其二者交互項對產能利用率的影響時，采用隨機效應模型進行估計，得到表2全國層面基準回歸結果。由于我國東中西部經濟社會發展狀況存在明顯差異，需要進一步研究東中西部回歸結果是否存在差異。本文將北京、天津、遼寧、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南11省劃為東部地區;將山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9省劃為中部地區;將廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆10省劃為西部地區（由于數據缺失，西藏地區未做考慮）。本文采用隨機效應模型對全國及東中西部地區分別進行回歸估計，得到表3。為了探究異質性環境規制對產能利用率影響的差異，分別選擇命令型、費用型以及公眾參與型環境規制估計其對產能利用率的影響，并且進一步研究全國層面與東中西部不同類環境規制作用效果是否存在差異，得到表4—表7。考慮到2011年我國經濟增長速度放緩，并且在此之后呈現下降趨勢，我國經濟增長進入“新常態”。在中央政府引導下，各省政府也對經濟增長目標設定做出調整，經濟增長目標硬約束發生變化;并且，考慮到后工業時期我國經濟進入高質量發展階段，環境保護約束由污染物排放量的減少轉變到環境質量的改善。因此，本文以2011年為時間分界點進行估計，檢驗是否存在估計結果的變化，得到表8。本文余下部分則分別匯報回歸結果，并進行分析。

（一）估計結果與分析

由表2可知，在模型（3）—（6）中，采用隨機效應模型分別估計地方政府經濟增長目標、費用型環境規制及其二者交互項對產能利用率的影響;模型（3）與（6）估計結果顯示，全國層面地方政府經濟增長目標至少在10%水平上顯著為正，但兩個模型中估計系數絕對值大小存在差異，說明地方政府經濟增長目標設定有助于提高工業產業產能利用率水平。在模型（4）中，單獨考慮費用型環境規制的估計結果回歸系數并不顯著，模型（5）單獨考慮二者交互項對產能利用率的影響也并不顯著，而在模型（6）中，費用型環境規制估計系數在5%水平上顯著為正，地方政府經濟增長目標設定估計系數在5%水平上顯著為正，費用型環境規制與經濟增長目標的交互項系數在5%水平上顯著為負，說明地方政府設定經濟增長目標時，考慮環境規制的作用及二者相互作用時，與兩者單獨作用于產能利用率相比，存在一定差異。在模型（3）中，單獨考慮地方政府經濟增長目標對工業產能利用率的影響時，估計系數顯著性較低;在模型（4）中，單獨考慮地方政府費用型環境規制對工業產能利用率的影響時，估計系數并不顯著，說明單獨考慮二者對工業產能利用率的影響，效果并不顯著。地方政府設定的經濟增長目標盡管可以在一定程度上通過技術創新、供給側結構性改革、擴大國際產能合作等綜合措施起到提高工業產能利用率的作用，但受到行政績效制度及晉升機制的影響，難以明顯提高工業產能利用率。這也集中體現在環境規制失靈方面，單獨考慮費用型規制無法起到提高產能利用率的作用，無法通過單獨的費用型環境規制手段實現落后產能退市。而在模型（6）中，本文則集中反映考慮地方政府設定的經濟增長目標與費用型環境規制，以及同時考慮二者之間的環境規制，提高了經濟增長目標與費用型環境規制估計結果系數顯著性水平，說明在考慮費用型環境規制約束下，地方政府經濟增長目標的設定與費用型環境規制交互作用更加有利于提高工業產業產能利用率。但在模型（6）中，地方政府經濟增長目標與費用型環境規制的交互項估計結果系數在5%水平上顯著為負，說明了二者的交互作用并不利于提高產能利用率，并不有助于化解工業產能過剩，其原因可能是當前地方政府經濟增長目標主要作用于費用型環境規制，受到地方政府之間競爭行為的影響，導致環境規制失靈。各省級地方政府與工業企業之間的政商關系，在同時考慮經濟目標增長、環境治理，以及就業等社會綜合目標，并且受到規制俘獲等因素的影響，無法實現硬約束，經濟增長目標放松了環境規制的作用，削弱了環境規制提高產能利用率的作用，從而難以起到提高產能利用率的作用。而二者交互作用過程中，受我國特色的政治集權財政分權的體制影響，在中央政府領導干部績效考核新指標體系不明確、環境質量考核難落實、高質量發展難衡量的情況下，地方政府之間的競爭行為側重點依然以經濟增長為重點，競爭對象依然是能夠“打包”帶來資金、技術與管理的外商直接投資，競爭手段體現在地方財政支出側重于為了招商引資而改善的硬件環境投資上來，以及地方政府之間環境規制采用“非完全執行”互動策略，地方政府之間的競爭行為并不有助于完善制度建設、改善資源配置效率，并且減少了環境治理該有的財政支出，甚至將環境規制作為地方政府之間競爭的籌碼、招牌、工具，導致環境規制失靈，出現“逐底競爭”效果顯著于“逐頂競爭”。因此，目前在地方政府之間競爭與模仿行為模式下，經濟增長目標對費用型環境規制的影響，強于費用型環境規制對經濟增長目標的約束作用，最終導致二者交互項并不利于提高產能利用率，不能體現環境產品的價值，導致工業產能投資依然過度;并且受到地方政府保護行為的干涉，落后產能難以及時推出市場，降低產能利用率。

控制變量組中：以實際經濟增長速度為代理指標的經濟周期對工業產量利用率的影響并不顯著，反映了我國工業產能利用率周期性并不明顯。以工業產業占地區生產總值比重為代理指標的產業結構顯著提高了產能利用率水平，說明總體上工業產值的增加有助于提高產能利用率。以地區實際申請的有效創新技術專利水平總體上降低了產能利用率，其原因可能是長期以來技術創新水平的提高，擴大了工業生產規模，刺激了工業生產投資，急劇地增加了工業產能投資，而技術創新水平的提高明顯滯后于工業生產規模擴張的速度，受到體制因素的限制落后產能又無法及時推出市場，最終導致技術創新水平的提高并不利于產能利用率的提升。以政府預算內投資占城鎮固定資產投資比重為代理指標的政府干預降低了產能利用率水平，其原因可能是一方面政府干預影響了價格信號，從而扭曲了企業家行為，導致短期內相似工業產業投資急劇增加，另一方面政府干預也延緩了落后工業產能退出市場的時間。以國有控股工業產值占地方生產總值比重為代表的國有產權對產能利用率影響不顯著。以政企關系得分為代表的政企關系對產能利用率影響不顯著。以地區人均固定資產投資為代理指標的固定資產投資量提高了產能利用率水平，說明了2000年以來，政府主導的城鎮化建設過程中，地方政府通過城市化建設提高了固定資產投資，帶動了相關工業產業需求量水平，從而有助于提高產能利用率水平。以社會零售品消費總額占地區生產總值為代理指標的社會消費水平提高了產能利用率水平，反映了該地區社會終端消費水平的提高，有利于提高上游相關的工業產業產能利用率水平。以非國有經濟得分為代理指標的非國有經濟降低了產能利用率水平，其原因可能是非國有工業企業為了提高其市場競爭力、擴大市場份額、尋求政治庇護，民營企業在地方政府誘導以及與國有工業企業合作過程中，錯誤地判斷市場趨勢而過度投資于產能過剩的行業。以實際利用外資額占地區生產總值比重為代理指標的外資利用水平對產能利用率影響并不顯著，其原因可能是實際利用外資對產能利用率的影響是多路徑、綜合的，導致最終結果并不明顯。

分析我國不同地域核心變量回歸結果的差異。與全國層面相似，地方政府經濟增長目標均有助于提高產能利用率，說明在2000—2015年間地方政府經濟增長目標的制定對提高我國工業產能利用率起到明顯的作用，也間接地證實“競爭錦標賽”體制優越性的一面。東部地區費用型環境規制估計系數在5%水平上顯著為正，與全國層面一致，說明東部地區費用型環境規制有助于提高工業產能利用率，而中西部地區費用型環境規制對提高產能利用率效果并不顯著，其原因可能是相比于中西部地區，東部地區市場制度較為完善，技術水平較高，工業化程度較高，并且三次產業中服務業所占比重較大，費用型環境規制通過市場機制的調節機制較為成熟，加之產業結構比較合理，通過費用型環境規制提高工業產能利用率水平、去除落后產能的阻力較小，而中西部地區則相反。東中西部地區經濟增長目標與費用型環境規制交互項對產能利用率影響的估計系數在5%水平上顯著為負數，與全面層面一致，這反映出目前東西部地區廣泛存在著由于地方政府之間競爭行為與互動策略的存在，經濟增長目標阻礙費用型環境規制提高產能利用率、環境規制難以對經濟增長目標形成硬約束的現象，以及政府干部績效考核方式的轉變還未起到激勵地方政府高質量發展的作用。

（二）異質性環境規制估計

為研究不同類型環境規制對產能利用的影響，以及是否存在顯著的地區差異，分別采用命令型環境規制與公眾參與型環境規制來替代費用型環境規制指標，并且進一步深入研究三種類型環境規制分別在東部、中部與西部地區是否存在差異，實證回歸結果如表4—表7。由表4可知，就全國層面而言，公眾參與型環境規制及其與經濟增長目標交互項對產能利用率的提升作用并不顯著，這也反映了目前盡管公眾環境意識提高，但公眾參與僅僅作為一種獨立的環境規制工具，而本應該作為非正式環境規制作用于整體經濟的運行存在嚴重滯后性，其原因可能由于信訪監督難以反饋與實際執行周期較長等。隨著網絡覆蓋率的提高，新浪等新聞媒體對環境問題曝光率的提高，有助于提高環境規制硬約束，倒逼地方政府與環境部門調整產能結構、提高工業產能利用率。在表4模型（3）中命令型環境規制及其與經濟增長目標交互項對產能利用率的影響并不顯著，說明了命令型環境規制目前也無法起到提高產能利用率的作用，其原因可能是地方政府在環境問題治理過程中并不能夠將法律法規命令型環境規制長期有效落實到保護環境產權，也不能夠建立長效機制將命令型環境規制的實施與提高工業產能利用率結合起來。而在置換了公眾參與型環境指標后，經濟增長目標對產能利用率提高的作用由顯著變成了不顯著，這也反映了在一定時期內，公眾參與型環境規制間接地弱化了經濟增長目標對產能利用率的作用，而分別在以地方環境法規數、環境懲罰案件數為代理指標的環境規制的模型（2）、（3）中，地方政府經濟增長目標對產能利用率的作用分別呈現出不顯著與顯著為正的回歸結果，反映環境污染懲罰硬約束下，地方政府經濟增長目標可以更顯著地提高產能利用率，其原因可能是在環境質量硬約束明顯增強前提下，由于環境懲罰容易實施并且地方官員有動力付諸于實踐來作為環境績效考核的指標，設定的經濟增長目標依然有助于工業企業運轉、提高產能利用程度，而法律法規的頒布與執行則存在明顯長周期、效果不明顯、執行難度大等特點，同時也會阻礙短期內經濟增長目標完成與環境質量改善的兼顧。

為進一步驗證異質性環境規制地區間差異性是否存在，本文對東中西部地區異質性環境規制分別進行回歸估計，估計結果如表5—表7所示。在表5的模型（4）—（6）中，公眾參與型環境規制、經濟增長目標及其二者交互項對產能利用率的提高作用并不顯著。這也反映了即使是在東部發達地區，考慮公眾參與情形下的地方政府經濟增長目標也難以起到提高產能利用率水平的作用。而模型（3）中，考慮以環境處罰案為代理指標的命令型環境規制，地方政府經濟增長目標在5%水平上顯著為正，與全國層面一致，體現了東部地區的穩健性。

由表6中的模型（4）可知，以人大提案為代表的環境規制及其與經濟增長目標交互項分別在10%、5%水平下顯著為正、負數，而地方政府經濟增長目標對產能利用率的作用并不顯著，說明中部地區人大提案對產能利用率起到了提升作用，但由于地方政府經濟增長目標弱化了環境規制作用，最終二者交互項不利于提高工業產能利用率，這也驗證了地方政府經濟目標強作用于環境規制、導致環境規制失靈的穩定性。表6中模型（1）顯示，中部地區費用型環境規制對產能利用率的影響并不顯著，反映了中部地區考慮了經濟增長目標后的費用型環境規制無法作用于直接提高工業產能利用率水平。

而表7西部地區異質性環境規制估計結果則反映出與東部及中部有一定的差異性。由表7中模型（1）可知，西部地區費用型環境規制與中部地區保持一致，經濟增長目標顯著提高了產能利用率，費用型環境規制對工業產能利用率的影響并不顯著，以及二者交互項對產能利用率起到抑制作用。這在一定程度上反映了中部地區與西部地區在經濟發展水平、產業結構等方面具有一定的相似度。但由表7中可以看出，在西部地區，盡管考慮公眾參與型環境規制、以環境法案為代理的環境規制，政府制定的經濟增長目標也起到了提高產能利用率的作用，反映出了經濟發展水平存在差異的地方，地方政府經濟發展目標在產能利用率水平中的作用差異。與經濟發展水平較高的地區相比，經濟發展水平較低的地區公眾參與無法起到顯著提高產能利用率的作用，但公眾參與型環境規制以及法律法規并不會對經濟增長目標制定提高產能利用率起到較強的抑制作用，因而經濟欠發達地區的經濟增長目標依然起到提高產能利用率的作用;而經濟發展水平較高的地區，公眾參與到環境治理程度較深、范圍更廣、方式與手段更全面，因而公眾參與對經濟增長的影響程度較大，短期內抑制了地方政府經濟增長目標對產能利用率的提升作用。

（三）進一步的探索

由于我國經濟在2011年以后由高速增長轉變為中高速增長，同時，我國經濟增長面臨的環境硬約束日趨明顯，而且中央政府對地方政府官員績效考核方式目標等發生一定的轉變。因此，本文以2011年為時間節點，將樣本分為兩組進行回歸，檢驗該時間點前后是否存在異質性。由估計結果表8可知，在2011年前后，地方政府經濟增長目標、環境規制及其二者交互項回歸結果并沒有發生實質性變化。這也在一定程度上反映出，盡管中央政府對地方政府官員績效考核方式發生了一定的轉變，經濟增長目標受環境質量硬約束更明顯，但地方政府通過“層層加碼”設定的經濟增長目標具有兩面性，一方面經濟增長目標在一定程度上起到了提高產能利用率的作用，有助于化解產能過剩;另一方面，政府設定的經濟增長也在一定程度上降低了環境規制對產能利用率的提升作用，甚至導致環境規制失靈現象的發生。而地方政府經濟增長目標與環境規制的作用更多地體現在抑制后者，而環境規制對地方政府經濟增長目標設定的作用較弱，甚至因環境目標不獨立而淪為地方政府之間競爭“物質流”的工具。同時，這也反映出地方政府僅僅將規制作為環境污染治理的工具，并未將其作為反映環境資源價格、引導落后產能退市的有效機制。因此，地方政府在環境規制執行過程中往往簡單、短視地將環境規制作為可以帶來降低環境污染物排放量的工具，而并未將環境規制引導到經濟增長、環境治理與產能利用提高的長效機制中。

五、結論與啟示

為實現經濟高質量發展，促進產能過剩治理，我國經濟就必須轉變經濟發展方式，提高工業資源配置效率，實現綠色發展。本文基于2001—2015年全國30個省數據構建短期面板數據，研究此期間地方政府經濟增長目標、異質性環境規制及其二者交互項對工業產能利用率的影響。研究結論如下：（1）地方政府經濟增長目標顯著地提高了工業產能利用率水平，并且在全國層面與東中西部地區都顯著存在;地方政府經濟增長目標對工業產能利用率的影響受異質性環境規制的調節，在全國層面與東部地區的費用型和命令型環境規制調節下，經濟增長目標有助于提高工業產能利用率，中西部地區則不明顯;而在公眾參與型環境規制調節下，全國層面與東中部地區的經濟增長目標對工業產能利用率的影響并不顯著，西部地區則呈現顯著促進作用。（2）異質性環境規制對工業產能利用率的影響不僅隨環境規制類型變化而不同，而且環境規制有效性呈現地區差異性。全國層面與東部地區，費用型環境規制顯著提高了工業產能利用率，而中部與西部地區費用型環境規制對工業產能利用率的影響并不顯著;命令型環境規制在全國層面、東部與中部地區則不顯著，西部地區只有環境處罰型環境規制顯著提高了工業產能利用率水平;公眾參與型環境規制對全國地區與東中西部地區工業產能利用率的影響并不顯著，說明公眾參與型環境規制的作用比較微弱，并未滲透到提高工業產能利用率的經濟系統中。（3）在全國層面與東中西部地區，地方政府經濟增長目標與費用型環境規制的交互項對工業產能利用率起到顯著地抑制影響，不利于工業產能過剩的治理;在全國層面與東中部地區，地方政府經濟增長目標與命令型環境規制交互項對工業產能利用率的影響并不顯著，只有西部地區經濟增長目標與環境處罰的交互項顯著降低了工業產能利用率;而經濟增長目標與公眾參與型環境規制之間的交互項在全國層面及東中西部地區對工業產能利用率的影響都不顯著。由此可知，地方政府經濟增長目標與環境規制之間并不協調，二者相互作用強弱程度、正負作用并不協調;地方政府經濟增長目標對環境規制的作用較強，且容易導致環境規制失靈，最終不利于工業產能利用率提升;環境規制對經濟增長目標的作用較弱，不同類型環境規制也起到抑制經濟增長目標的作用，并且存在一定的地區差異。（4）2011年我國進入經濟新常態前后，各核心變量的估計結果并沒有明顯變化。

通過上述分析，提出以下建議：（1）轉變對地方政府行政官員績效考核方式，由經濟增長目標績效考核轉向增加環境保護硬指標考核，進一步轉向實現高質量發展考核，突出科學發展觀，引導地方政府行政官員由“經濟增長錦標賽”過渡到“環境保護錦標賽”，逐步轉向“高質量發展錦標賽”。在“十一五”規劃明確了8個約束性指標。其中，到2010年單位國內生產總值能源消耗要比“十五”期末降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%、耕地保有量保持1.2億公頃這三個約束性指標，要分解落實到各省、自治區、直轄市，并納入各地經濟社會發展綜合評價和績效考核。而《黨政領導干部考核工作條例》中對黨政領導干部的考核內容轉變為“落實新發展理念，突出高質量發展導向，構建推動高質量發展指標體系，改進推動高質量發展的政績考核”，來引導與激勵地方政府行政官員落實“五大發展理念”，協調經濟增長與環境保護的關系，用高質量發展經濟目標正向引導環境規制，用環境規制反映土地、水與大氣等產品環境附加價值、用環境約束目標促進工業產能利用率提升，借助市場機制加快出清落后工業產能，從而實現高質量發展、環境保護以及提升工業產能利用率多重目標的一致性。（2）因地制宜提出有效的環境規制組合，提高地方政府環境規制實際執行能力。環境規制并不獨立于經濟發展之外，而是整個經濟發展過程中的一部分。由實證研究結果可知，費用型環境規制對提升工業產能利用率具有普遍作用，因此各地方政府需要進一步加強監督落實費用型環境規制調節環境資源的作用;而命令型環境規制對工業產能利用率的作用存在地區差異性;公眾參與型環境規制對工業產能利用率影響不顯著。因此，地方政府一方面需要加強環境規制立法強度，提高環境規制條例的適用性，同時提高環境懲罰與環境執法的力度;另一方面，完善環境信訪制度建設，擴大公眾參與環境監督的途徑，加強環境信訪披露制度以及環境黑名單制度。對于環境黑名單上的企業，地方政府強制實行行業準入，并且按照產品環境污染程度，提高環境產品征稅標準。（3）將環境規制與經濟增長目標和提高工業產能利用率相結合，建立環境規制正向作用于經濟增長和工業產能利用率提升的機制，借助技術創新水平的提高，引導經濟增長、環境治理以及工業產能利用率提升三者目標統一。

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（責任編輯：周正）