博弈論視角下城市治理公眾參與水平的提升路徑

梁瑜靜 謝強強

摘要：隨著城市建設速度不斷加快，城市內部各類問題不斷涌現，公眾的利益訴求表達日益增多;同時，在信息化時代背景下，公眾參與城市治理的途徑和方式越來越豐富，公眾參與城市治理的權利主體意識也更加強烈。如何處理好政府與公眾之間的信任合作關系，有效提升城市治理的公眾參與水平，在很大程度上決定了城市治理各項政策的執行成效和治理效果。通過引入囚徒困境模型，以廣西南寧的調查為例，分析政府與公眾在公眾參與城市治理過程中的博弈情況，提出要提升城市治理公眾參與水平，政府主動引導公眾參與是前提，培育和提高公眾參與意識是基礎，政府與公眾相互信任是關鍵，同時要加強對政府和公眾的監督，促進政府和公眾的合作，實現公眾參與城市治理的良性循環。

關鍵詞：博弈論;囚徒困境;公眾參與;城市治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.05.002

共建共治共享的社會治理制度，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，黨的十九屆四中全會對堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體提出了明確要求，為新時代加強和創新社會治理制度指明了方向。[1]城市作為社會發展的一個重要組成部分，城市治理是實現社會治理水平和治理能力現代化的重要內容。[2]隨著城市化發展的進一步加快，社會公眾對于城市治理的要求也在不斷提高，在城市治理中加強公眾參與是城市治理現代化的重要要求之一，公眾充分參與城市治理是實現“共建、共治、共享”和“人人有責、人人盡責、人人享有”的重要內容，也是必要手段。當前，公眾參與城市治理的過程中存在著公眾參與理念、參與機制以及參與效果等不同層次的問題和困難，[3]需要結合城市治理中公眾參與的實際，從政府和公眾兩個主體入手，提升城市治理公眾參與水平。

本文基于博弈論囚徒困境相關理論，結合我國經濟和社會發展中城市治理現代化形勢，以廣西南寧公眾參與城市治理情況為研究案例，分析公眾參與城市治理過程中政府與公眾作為參與主體的囚徒困境博弈策略選擇。從政府與公眾兩個參與主體的角度出發，分析在城市治理過程中兩者的關系，探討如何促進政府與公眾的信任、合作和共贏，從而進一步提升城市治理公眾參與水平。

一、相關概念和囚徒困境模型

（一）城市治理和公眾參與的界定

隨著經濟發展和社會轉型的快速推進，城市整體發展狀態也在不斷發生變化，隨之而來的城市治理問題也越來越多樣化;同時隨著人民生活水平的不斷提高和對美好生活向往的日益迫切，社會公眾對自身利益的維護和對公共供給方面的利益訴求越來越渴望，城市治理的內容和公眾參與的概念也在不斷更新?，F有研究中，學界對城市治理和公眾參與的探討非常豐富，本文在整理了相關已有研究的基礎上，對城市治理界定為：由政府、社會組織、企業、公眾等多元主體，通過運用經濟、行政、法律、市場以及參與等綜合手段，以城市高質量發展為目標，推動城市經濟、社會秩序、環境衛生、市民生活以及基礎設施等多方面整合發展的過程。隨著信息時代的到來和新媒體等網絡平臺的多方應用，公眾參與的渠道和途徑也在不斷豐富。我國城市治理公眾參與從動員參與、自發參與發展到理性參與階段，公眾參與水平得到了進一步提升。[4]結合本文研究實際，對公眾參與采用王周戶教授的定義：主要指政府之外的個人或社會組織等主體，通過一系列正式的和非正式的途徑直接參與到權力機關立法或政府公共決策中，包括公眾在立法或公共政策形成和實施過程中直接施加影響的各種行為的總和。[5]結合本文研究范圍，公眾參與的活動以圍繞城市治理開展的一系列事務為主，同樣在城市治理過程中的公眾參與，參與事項更貼近于公眾自身實際情況，方式和方法也更加自主和隨意，這為利用囚徒困境模型進行探討和分析政府與公眾在城市治理過程中的博弈選擇，提供了研究基礎。

（二）囚徒困境模型

囚徒困境模型是艾伯特·塔克（Albert Tucker）在1950年首次提出，該理論雖然簡單，但是在提出后有效地解釋了很多社會現象，是博弈論中最為基本和有效的模型。模型假定有兩個犯罪嫌疑人甲和乙，代表囚徒困境博弈的主體（如表1）。甲和乙在共同作案被警察抓住以后分開關押，并告訴他們：可以選擇坦白或者選擇不坦白;如果其中一個人坦白，而另一個人不坦白，則坦白的一個人會被立即釋放，不坦白的一個人會被判刑10年;如果兩個人都坦白，則會每人都判刑8年;如果兩個人都不坦白，因證據不足每個人在被關押1年后釋放。在這個博弈當中，犯罪嫌疑人（囚徒）甲和乙每個人都有兩個選擇（行動）：坦白和不坦白，這個博弈的支付（支付主要指每個參與人在給定戰略組合下得到的報酬）結構如表1所示，列代表囚徒甲，行代表囚徒乙，矩陣中的兩個數字，第一個數字為甲的支付，第二個數字為乙的支付。

根據上述界定來看兩個參與人即甲和乙會如何進行選擇，假設參與人是理性的，因此被判刑都會給他帶來痛苦，所以他的目標就是能少坐牢最好。先分析甲的選擇，他所面對的問題是：如果乙坦白的話，自己坦白會判8年，不坦白會判10年，那么坦白比不坦白要好;如果乙不坦白，自己坦白會被立即釋放，不坦白則會被判1年，坦白還是要比不坦白好，因此對于甲來說，不管對方坦白與否，自己的最優選擇都是坦白。對于乙來說也是相同情況，所以每個人的最優選擇都是坦白。但是在這個博弈中，兩個參與者的帕累托最優并不是兩個人都坦白獲得8年的判刑，而是兩個人都不坦白獲得1年的判刑，原因是在兩個人的博弈當中，每個人都在追求自身最大利益的同時忽略了對方的利益，導致沒有產生最佳結果。

（三）囚徒困境的重復博弈

上述模型當中兩個人都坦白無法構成納什均衡，因此也無法形成帕累托最優，其問題的關鍵是上述的博弈是一次性的，每個人都只考慮眼前利益。在現實社會，兩個參與主體既有一次性的博弈，也會有多次重復的博弈。博弈論證明，在重復博弈的情況下，合作對每個理性人來說都是最好的選擇，原因是重復博弈的三個特點。一是重復博弈中前一段博弈的結果不改變后一階段博弈的結構;二是每個參與人都能夠觀察到博弈過去的歷史，也就是博弈過去發生的事情;三是由于重復博弈，參與人關心的不僅僅是現階段的結果，還包括未來的結果，也正是這一點使得博弈主體有積極性做出不同于一次性博弈時的最優選擇。由此可以推斷得出，參與博弈的一方如果選擇合作策略，另一方也會選擇合作策略，如果其中一方是不理性的，寧愿損害自身利益也不愿意選擇合作，只能對不合作行為加大利益成本（加大懲罰力度）。如果博弈雙方一開始都選擇合作策略，這就形成了帕累托最優，在重復博弈中也將形成一個良性的循環。根據分析，重復博弈使得理性人得以走出囚徒困境，其中關鍵是對不合作的博弈方進行懲罰，加大不合作導致的成本，當不合作的成本無限大于合作成本時，理性參與者將不會不選擇合作。[6]

二、公眾參與城市治理的囚徒困境模型分析

（一）公眾參與城市治理囚徒困境模型構建

本文在探討和分析政府與公眾的博弈中，所指政府包含一切政府機構，不考慮政府部門與部門之間的差異，所指公眾包括一切年滿18周歲享有政治權利的公民，不考慮公民與公民之間的差異，因此將政府和公眾作為博弈的主體。在公眾參與城市治理過程中，政府可以選擇主動引導公眾參與，也可以被動接受公眾參與，同樣公眾可以選擇主動參與城市治理，也可以選擇被動參與其中。因此政府有兩種選擇策略，即主動引導和被動接受;公眾同樣有兩種選擇策略，即主動參與和被動參與。結合上述理論，本文嘗試用囚徒困境模型分析政府與公眾在公眾參與城市治理過程中的關系，所得到的矩陣表如表2所示。

為使政府與公眾博弈引入成為一個囚徒困境，本文用P來代表政府和公眾獲得的最大效用，N代表政府和公眾獲得的最小效用，L代表政府獲得的低效用，S代表公眾獲得低效用。從政府角度分析，如果公眾選擇主動參與城市治理，政府選擇主動引導公眾參與，政府和公眾都將獲得最大效用，政府選擇被動接受公眾的參與，政府會獲得較低的效用，同樣公眾也會獲得較低的效用;如果公眾選擇被動參與城市治理，政府選擇主動引導公眾參與，公眾會獲得較低的效用，同樣政府也會獲得較低的效用，政府選擇被動接受公眾的參與，雙方都會獲得最小的效用。從公眾角度分析，得到同樣的結果。

（二）公眾參與城市治理囚徒困境模型分析

以南寧市社會科學院院級課題《提升南寧市城市治理公眾參與水平研究》為依托，設計并構建了《南寧市公眾參與城市治理調查問卷》，通過網絡調查方式進行了抽樣調查。根據上述囚徒困境模型和實際調查情況，具體分析政府與公眾在公眾參與城市治理過程中的博弈情況。

1.產生（P，P）的情況分析

根據表2政府與公眾囚徒困境博弈模型，當政府選擇主動引導公眾參與，公眾自身也選擇主動參與城市治理，對兩個參與主體所產生的效用都是最大的。根據對南寧市公眾參與城市治理的情況調查，南寧市“美麗南寧·整潔暢通有序大行動”指揮部出臺的《南寧市揚塵污染治理有獎舉報實施方案》，內容包括舉報方式以及獎勵標準等，屬于政府主動引導公眾參與城市治理。公眾在發現揚塵污染問題后主動舉報，屬于公眾主動參與城市治理，雙方得到的結果是公眾可以獲得相應的獎勵，政府因公眾的積極舉報及時獲取揚塵污染問題源頭，并能夠快速核實并行使部門監管職責，對揚塵污染問題進行處理，有效提升了政府監管效率，樹立了良好的政府形象。從長期來看，揚塵污染治理由于得到公眾的參與支持，污染源頭將能夠得到有效管控，城市空氣質量也將得到有效保障，公眾可以擁有更宜居的生活環境，對于雙方而言都獲得了最大的效用。

2.產生（L，S）和（S，L）的情況分析

根據前文對囚徒困境模型的分析和解釋，產生這兩種情況都不屬于帕累托最優，在其中一方選擇主動引導和主動參與的情況下，另一方選擇被動參與和被動接受，對其產生的效用都會受到消極的影響，即P大于S和L。以南寧市“禮讓斑馬線”交通治理為例，交通管理部門規定機動車在通行斑馬線時要禮讓行人，屬于政府主動引導公眾參與城市治理，做到自覺禮讓，文明出行。但實際上，有部分市民在駕車行駛時并沒有遵守“禮讓斑馬線”交通規則，未能及時避讓行人，因此被交通管理部門予以罰款處罰，公眾的這一消極行為則屬于被動參與城市治理。這個過程產生的結果是，交通管理部門增加了任務和成本，公眾被罰款損失了經濟利益，同時，公眾的被動參與可能會引發更多因無序避讓而產生的交通事故，直接影響城市交通秩序。這對兩者都產生了低效用甚至是負效用。以公眾主動曝光城市治理問題為例，隨著信息技術和自媒體平臺的快速發展，通過網絡平臺曝光城市治理亂象的例子屢見不鮮。在這個過程中，公眾通過非官方渠道和平臺對城市治理中因政府疏于監管而出現的亂象問題進行曝光，屬于公眾主動參與城市治理。在事件曝光后，來自網友、媒體等方面的輿論壓力，將會迫使政府陷入被動作為之中，在查找政府自身監管缺失問題的同時，對相關責任人員進行追責。從以往的案例結果來看，政府因監管不到位誘發了問題產生，對于政府形象和公信力就產生了負面影響，相應的監督管理也就處于被動和滯后的狀態;公眾雖然主動參與曝光城市問題，但相較于（P，P）結果，所產生的成本等都會影響最終的效用，依然不是最優結果。

3.產生（N，N）的情況分析

政府選擇被動接受公眾參與，公眾選擇被動參與城市治理活動，所產生的效用對于雙方都是最低的，即P、S和L均大于N。以城市治理中的垃圾分類舉例分析，在理性人假設的前提下，政府和公眾都會考慮自身利益，且由于培養垃圾分類的行為意識需要從根本上改變公眾長久以來的慣性行為模式，政府所需投入的主動引導和宣傳成本會相對較高，而公眾在配合改變自身行為方式，主動進行垃圾分類的過程中會消耗一定的時間和精力，因此，對于雙方能夠堅持長久持續地主動引導和主動參與都存在一定的障礙。所以，可能出現雙方選擇被動接受的情況，產生的結果是政府的執行機構因宣傳和引導不到位，被第三方曝光或上級監督管理部門問責，公眾因未按照分類標準進行垃圾分類對環境產生污染，自己的行為被曝光等，這些結果對于雙方的效用都是最低的。根據分析，政府和公眾博弈的納什均衡是雙方都不選擇主動，但由于政府和公眾都只考慮自身利益，未能達到帕累托最優。

三、提升公眾參與城市治理水平的路徑探討

綜合上述分析，政府和公眾在公眾參與城市治理囚徒困境博弈中，帕累托最優的結果是（P，P），即政府主動引導公眾參與城市治理，公眾也要主動參與到城市治理活動中，由此才能促進政府樹立良好形象，提升執政效能，公眾利益實現最大化。但是在理性人假設下的政府和公眾在囚徒困境博弈中由于雙方的利益不同，出現非帕累托最優的情況較多。公眾參與城市治理是推進城市治理體系和治理能力現代化建設的重要內容，提高公眾參與度和政府宣傳引導力度，不僅能夠使政府樹立良好形象，公眾利益得到保護，而且能夠促進城市經濟社會更好發展?；诖?，本文以廣西南寧市公眾參與城市治理為例，對提升城市治理公眾參與水平進行如下探討。

（一）政府主動引導公眾參與是前提

城市治理是一項綜合性、系統性很強的復雜系統工程，特別是在推進城市治理能力現代化和城市管理精細化過程中，公眾參與的重要性更為凸顯。政府被動地接受公眾參與，在一些城市治理活動中可以解決相應的問題，但是會對政府的形象和執政效能造成不同程度的影響。長期以來，政府在各項公共事務管理中（包括城市治理）都占據主導作用，要使政府與公眾在城市治理過程中得到最優結果，政府主動引導公眾參與就是重要的前提條件。根據上述分析，政府一方面要建立健全公眾參與城市治理的機制，完善公眾參與城市治理的保障制度，從城市治理的全局性、系統性出發，在各項任務的每個層次進行綜合統籌規劃和設計，有序引導公眾積極參與城市治理;另一方面，政府要提升自身的服務水平，加強自身能力建設，強化城市治理能力，進而有序引導、高效配合公眾參與城市治理，在與公眾的博弈中形成良性循環，實現城市治理的最大實效。

（二）培育和提高公眾參與意識和參與能力是基礎

公眾本身的參與意識和參與能力不足是導致上述模型無法實現最優結果的內在原因。在政府主動引導公眾參與的前提下，公眾要有主動參與的意識和參與能力的保障，才能破解政府與公眾博弈的囚徒困境。由于受到公眾與政府之間信息失衡和信任缺失的影響，公眾本身主動參與的能動性不足，同時受到封建官本位思想的禁錮，以及“多一事不如少一事”觀念的影響，公眾參與城市治理的意識仍然較弱。另外，隨著城市治理能力現代化建設的推進，參與城市治理方式和途徑也在不斷發生變化，例如通過城市治理大數據監管、新媒體及政務APP等方式參與，這些新方式對公眾的基本素質能力有了更高要求，而并非所有的公眾都擁有使用新媒體和接受新事物的能力，因而在政府主動引導和主動公開的情況下，部分公眾也只能被動地參與。因此，在不斷培育公眾參與城市治理的意識、讓公眾充分認識到自身參與權利的重要性的同時，要通過全民教育體系和社區基層培訓的介入，加強對公眾使用新媒體、政務APP等新途徑、新渠道的培訓和普及，不斷提高公眾參與城市治理的能力。

（三）政府與公眾相互信任是關鍵

政府與公眾之間相互信任的缺失是導致上述模型產生低效用結果的主要因素。一方面是相關職能部門對公眾參與缺乏信任，對公眾參與城市治理的意見和建議認同度較低，同時政府對公眾參與的回應程度也較低，公眾的參與意見很難在有關城市治理的決策中真正體現出來，公眾的參與熱情受到很大程度的挫傷;另一方面，公眾對政府也缺乏足夠的信任，由于公眾長期處于被動地參與城市治理，并且不能及時得到答復，公眾逐漸失去了對政府的信任，導致公眾的實際參與度越來越低，所呈現出來的結果便是參與的層次和程度越來越低，實際參與情況越來越低效，公眾參與就失去真正的意義。因此，政府與公眾之間要建立足夠的信任，是公眾參與城市治理的關鍵。政府要進一步加大城市治理項目在規劃、決策、評估、評價及激勵保障等方面的信息公開程度，拓寬公眾獲取信息的渠道，提高公眾參與城市治理的時效性。以陽光透明的信息公開制度、高效運轉的問題處置機制以及及時回應的意見反饋機制，提升公眾對政府的信任度。只有雙方之間建立堅實的信任關系，才能在各自的行為選擇中作出互利的行為決定，真正做到政府的主動引導和公眾的主動參與，在城市治理過程中實現最優結果。

（四）多次重復博弈對公眾參與城市治理的啟示

公眾參與城市治理不是一次性的，而是多次反復進行的一項社會治理行為，政府與公眾的博弈也就并非一次性決定結果。在政府和公眾雙方都只考慮自身利益、眼前利益而不考慮大局和長遠利益的情況下，所進行的博弈很難實現對雙方的最優結果。根據囚徒困境的多次重復博弈，政府或公眾在一次性博弈當中會選擇與自身利益有關的行動，但是當對不合作的一方施以懲罰和告誡時，加大不合作產生的成本，雙方采取的行動就會趨向于帕累托最優結果。如果政府在制定城市治理相關政策，實施城市治理相關決策前，加大相關信息公開力度，采取多種形式吸收公眾參與的意見建議，將公眾參與主動納入城市治理當中;同樣，公眾如果在參與城市治理各項政策執行中正確認識城市治理與自身利益的關系，樹立大局意識主動參與城市治理，雙方的利益將無限接近于帕累托最優。如果其中一方在重復博弈中依然選擇不合作，即被動接受和被動參與，只能通過施以懲罰、處罰等措施，例如對政府職能部門問責，在績效考評中降低等級等，對公眾進行罰款、扣分等處罰，來保障雙方在城市治理過程中選擇合作。因此，在公眾參與城市治理過程中要加大對第三方監督考評的引入和相應考評機制的完善，對在城市治理過程中存在的不合作行為及時依法依規進行處罰和糾正，保證政府和公眾之間的合作，實現公眾參與城市治理的良性循環，進而促進城市經濟社會的全面健康發展。

說明：本文為南寧市社會科學院院級立項課題（2020YJ—08）“提升南寧市城市治理公眾參與水平對策研究”的階段性研究成果。

參考文獻：

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[6]張維迎.博弈與社會[M].北京：北京大學出版社，2017.