國際組織構筑城市健康合作紐帶

朱云杰 王麗川

摘要：全球化促使雙贏式的非零和博弈原則越來越成為主流，隨著公共衛生問題的重視和健康城市理念的推廣，城市之間基于技術、管理、政策等方面的合作交流不斷增加。而全球可持續發展衛生治理的共同訴求和城市衛生健康治理程度的差異要求城市網絡在其中起到紐帶作用。在介紹國際城市疫情防控經驗中的共同點和衛生治理具有復雜性和多尺度性的基礎上，闡明城市衛生治理內在和外在的聯系，回顧世衛組織歐洲健康城市網絡的建立、工作框架和發展路徑，闡述其作為城市與城市、城市與世衛組織之間起到紐帶作用的意義，為未來城市衛生健康國際合作提供參考。

關鍵詞：疫情防控;國際組織;城市合作;健康城市;紐帶作用

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.05.010

一、背景

全球化進程處于轉型發展時期，一個多層次、全方位、多元化的國際關系體系架構即將出現。在這個轉型時期，國際合作內涵大大豐富了，國際政治合作讓位于世界政治，跨國問題、全球性問題成為國際合作關心的一個中心議題，非國家行為體的作用正在加強，并正在得到應有的重視。國際關系中的相互依存加深，一損俱損、一榮俱榮的觀念深入人心。全球化使得處理問題的思維與運作方式與過去明顯不同，“非此即彼”的零和博弈模式在減少，雙贏式的非零和博弈原則越來越成為主流。而且，國際規則和規范的作用增強，成為調節國家之間關系的重要杠桿，也日益成為可操作性的經常性行為規范。在國際合作的“獵鹿博弈”邏輯中，盡管大多數國家實行有效的合作政策，但是只要有一個國家拖延和破壞也將會直接威脅到別國和整個世界的利益。因此，全球健康治理建設要求改變美西方主導的全球治理議程所包含的政治和理論偏好，建立旨在包容發展的國際對話機制和有效應對跨國挑戰的跨國合作機制。

隨著近些年全球化的加深以及公共危機的外溢效應，全球健康治理導致國家間相互依存日益加深，并對大國提出了更多的要求，國際研究顯示，沒有一個國家完全做好應對流行病或大流行的準備。全球衛生安全“從根本上說是薄弱的”，新冠肺炎疫情是由新型冠狀病毒引起的第一次大流行，也是前所未有的同時可以控制的大流行。根據世界衛生組織網站統計，新冠疫情在200多個國家、地區出現或流行，近期全球確診人數破2 600萬，死亡人數超過86萬，已經成為全球性重大危機并對全球政治、經濟、社會等各個方面形成某種程度的挑戰，這類問題對區域和全球經濟發展以及社會穩定的消極影響不可低估。新冠肺炎衛生疫情危機凸顯了構建人類命運共同體的重要性，在疫情面前，全人類都是“利益攸關方”，城市合作是建設全球健康治理的重要基石。城市衛生合作更需要避免“鄰避主義”，并建設基于人類命運共同體。

為更好地應對疫情、移民、氣候變化等挑戰，城市與國際組織的合作將起到顯著的作用，其合作形式主要有兩種：一種是自上而下的形式下達全球治理到城市，另一種是自下而上打通了城市與全球治理。而國際組織正式構筑城市健康合作的紐帶。世衛組織歐洲健康城市網絡一方面承載了聯合國可持續發展目標到城市實踐的具體執行，另一方面其強調創新為衛生治理在多個城市的推廣提供了適應性。本文介紹了世衛組織歐洲健康城市網絡的建立、工作框架和發展路徑，闡述其作為城市與城市、城市與世衛組織之間起到紐帶作用的意義，為未來城市衛生健康國際合作提供參考。[1]

二、城市疫情防控體系與國際組織聯結城市合作

（一）國際城市疫情防控體系建設

國際城市的人口、產業、基礎設施等高度集中，面對疫情帶來的傳染風險、危害和治理難度都不斷提高，倫敦、紐約、新加坡、多倫多都曾遭受非典（SARS）、甲型H1N1流感、新冠病毒（COVID-19）的侵襲，同時也形成了各自的疫情防范城市治理經驗和公共政策體系。

為應對疫情傳播，國際城市為保持開放以維持其全球地位，必須積極調動最為接近個人層面的民間力量來實現治標治本。例如新加坡是典型的城市國家，其國家發展的基礎建立在全球貿易、航運、金融的互聯互通。2002年新加坡有750萬外國游客、65萬外籍勞工，以及超過1 000億美元的外國直接投資，其對全球互聯互通極為敏感，堅持疫情暴發期間開放和聯通全球城市戰略不動搖，因此其對疫情實時報備和公民防疫意識培養格外重視。在SARS期間，新加坡政府與民眾經常組織進行SARS疫情“公共溝通”，設立了一個特別的電視頻道，教育新加坡人預防措施。2020年新冠疫情期間，新加坡政府設置了社交媒體（Whats App）疫情頻道，隨時和市民交流，讓民眾區分疫情公共安全和隔離政策信息。新加坡市民普遍具有高疫情風險意識，長期支持政府隔離、空間屏障、醫療資源劃撥等強制措施。新加坡在民眾支持的基礎上建立起疫情信息監控和審查制度、危險空間回避制度、自我隔離制度和公共衛生維護制度。

在防疫衛生協同方面，國際城市乃至其所屬國家與各國疾控中心密切合作，確保信息平衡。在疫情傳播期間，乃至疫情得到有效控制后，總結和分享經驗，盡早完成《疫情防控管理指南》，形成統一有效的指導，為疫情知識儲備和預警防控提供了大力支持。例如在甲型H1N1流感疫情之后，英國、歐盟、美國和世界衛生組織等多方合作制定的《季節性流感的流感病例和暴發管理標準指南》，以此形成了對2009年甲型H1N1流感疫情防控經驗的總結成果。該指南建議國家根據緩解、遏制和延遲這三個階段來設計防疫措施，對于2009年之后的多次全球流感預防產生了積極的促進作用。在防止疫情暴發的區域合作方面，英國積極謀求歐盟其他成員的支持和歐盟協同行動。根據最初歐盟疾控中心監測結果，英國會有30%的人口受到第一波甲型H1N1流感感染，而預測英國缺乏足夠的醫療資源應對疫情暴發。歐盟衛生理事會部長會議多次協調，形成歐盟甲型H1N1流感防疫共識，即在疫情無法遏制的場景下，歐盟成員國采取一致行動，共同調配醫療資源，緩解英國醫療部門緊張壓力，接納英國甲型H1N1流感病例，緩解英國防疫壓力。

（二）世衛組織歐洲健康城市網絡

歐洲城市在圍繞健康城市建設所開展的城市合作乃至城市網絡的發展經驗較為豐富，城市網絡呈現立體化多層次的特征，有世衛組織（WHO）、歐盟疾病預防控制中心等國際組織直接引領健康城市建設、疫情防控監管工作，形成健康安全合作框架。框架中的多層次治理涉及全球或超國家、地區、國家和地方的不同層面、不同領域和不同功能的治理，這也是世衛組織針對不同層面的治理對象所對應規模的合作，滿足多層次衛生需要和健康保障目標。

1986年，世衛組織歐洲區域辦公室決定啟動城市健康促進計劃，實施區域性的“健康城市項目（Healthy Cities Project，HCP）”，這是在《渥太華憲章》（Ottawa Charter for Health Promotion）和“人人享有健康（Health for All Principles）”等健康運動和戰略思想的基礎上產生的，也是WHO面對21世紀城市化給城市居民健康帶來的挑戰而倡導的全球行動。它鼓勵地方政府通過政治承諾、制度變革、能力建設，基于伙伴關系規劃和創新項目，參與健康事業的發展。重點圍繞健康與貧困地區的不平等現象、弱勢群體的需求、參與式治理，以及健康的社會、經濟、環境決定因素等四方面內容，促進公民的健康和福祉。2018年2月，丹麥哥本哈根會議上通過了《哥本哈根市長共識：人人享有更健康，更快樂的城市——一種安全，包容，可持續和復原力的社會》，所體現的愿景與《聯合國2030年可持續發展議程（The 2030 Agenda for Sustainable Development）》完全一致，并在整個議程期間指導世界衛生組織關于健康城市的工作直到2030年。其內容包括：在城市層面建立針對健康和福祉的服務體系，促進各國政府、國際組織、政府不同部門與公民、社會之間建立伙伴關系，創造積極、包容、安全的城市環境;通過健康城市網絡和市長峰會，確定每年城市健康治理的主題，循序漸進，不斷完善城市健康治理體系建設。2019年，WHO東南亞健康城市網絡大會成果《到2030年加強全民健康覆蓋的基層一線服務》明確了東南亞各國在社區層面的衛生及健康服務質量提升需求。[2]

世衛組織歐洲健康城市網絡（World Health Organization European Healthy Cities Network）是一個全球性的城市網絡，致力于將健康在城市政府的議程中上升到與社會、經濟和政治等議程同一高度的目標。30年來，WHO歐洲健康城市網絡匯集了約100個旗艦城市和約30個國家網絡。旗艦城市與世衛組織歐洲區域辦公室直接互動，而國家網絡則將特定會員國的城市匯集在一起。在這兩種情況下，世衛組織都提供政治，戰略和技術支持以及能力建設。旗艦城市和國家網絡一起覆蓋了大約1 400個城市。它們的共同目標是使地方政府參與政治承諾、機構改革、能力建設、基于伙伴關系的計劃和創新。其具體目標包括：促進所有人的健康和福祉并減少健康不平等;在國家、地區和全球范圍內以身作則;支持實施世衛組織戰略重點。2018年，該網絡在整個歐洲地區慶祝成立30周年，也是WHO歐洲區域辦公室啟動“城市健康促進計劃”第六階段的收官年。在過去的30年中，“健康城市”運動一直是變革的先鋒，它創造了更溫情的城市環境，為使用城市的人們的健康和福祉提供了支持。它還激發了“健康城市”網絡在世衛組織所有其他地區蓬勃發展，從而在全球范圍內推動了健康城市的發展。在一個由多個政府層級組成的復雜世界中，為實現類似目標而努力的眾多部門，以及參與追求健康和福祉的眾多利益相關者中，城市處于獨特的位置，可以發揮領導作用。全球性問題在地方城市一級得以處理，健康城市愿景充分肯定了這一點。[3]

世衛組織是聯合國的會員國機構，通過其理事機構，即世界衛生大會（全球）和區域委員會（地區），確定本組織的戰略重點。在這種情況下，“健康城市”運動可以加強地方行動，以實現戰略重點，建設應對氣候變化的公共衛生能力，并在地方一級促進基于人群的疾病預防和健康促進活動。如圖1所示，在聯合國2030可持續發展目標指導下，世衛組織歐洲健康城市網絡是城市、國家、世衛組織和聯合國四個層面之間的紐帶，通過地方一級的執行來改善國內衛生健康與福祉服務環境，兌現GPW13規劃的執行，對標可持續發展目標和聯合國發展援助框架要求并通過共同國家評估。

世衛組織歐洲健康城市網絡的意義在于最大程度降低風險的情況下支持在世衛組織綜合整個歐洲經驗和城市之間協同效應基礎上的創新。在歐洲城市面對健康問題時，依靠世衛組織網絡的支持可以使市政當局兼顧戰略衛生發展和具體計劃、政策及規劃的制定。同時，世衛組織歐洲健康城市網絡以及國家網絡對歐洲地區及其他地區健康與社會發展的貢獻將被作為案例，在與其他網絡共享有關健康、環境與經濟的指標和概況的背景下，以創新城市衛生項目的形式在城市和中央政府層面進行推廣應用，同時與歐盟范圍內制定的工作框架保持一致。

三、結論與建議

新冠疫情的全球蔓延反映了城市衛生與健康治理的迫切。城市之間差異導致其對共同目標的治理程度不同，這也是建立城市網絡的需求所在。在全球化發展趨勢下，城市聯盟或城市合作網絡在城市合作管理上面起到網絡組織樞紐的作用，成為成員國和協調機構的對口組織，并與區域合作組織政策目標保持一致，在創新、人道主義援助、最佳實踐案例分享、伙伴關系維持，以及多部門合作起到關鍵作用。

關注民眾的城市網絡著眼于城市所承載的具體職能，如教育、醫療、環境衛生、基礎設施等，致力于改善城市居民的生活品質，致力于促進城市的可持續發展。歐盟城市有“一體化”發展的需求，成立以“問題治理”為導向的城市合作網絡需要從城市的分類、功能和構成三個方面來思考：根據不同城市功能和定位，設計不同城市網絡組織原則和遠景規劃;組織功能需要和城市治理前沿緊密結合，通過城市網絡來帶動城市治理特色發展、互補互利;組織構成設計，需要調動城市居民的積極性，自下而上推動城市合作網絡的可持續發展。城市網絡的發展既體現了全球治理的共同目標，又反映了差異化的治理需求。世衛組織歐洲健康城市網絡的發展過程逐步將健康城市從理念轉化為全民覆蓋的實踐。貫徹了可持續發展目標，又通過創新為衛生治理在多個城市的推廣提供了適應性。多個網絡統籌下的指標體系與區域內工作框架的一致性體現了國際組織作為構筑城市健康合作的紐帶作用。

當前，我國正處于抗擊新冠病毒疫情關鍵階段，民間外交對于抗擊疫情起到不容忽視的作用。一是在外交部和民政部領導下，指派相應的專門民間組織，建立統一的抗擊病毒疫情海外民間援助平臺，既可統籌好海外援助物資使用，也可以民間外交體現我國負責任大國的形象。二是利用民間外交開展國際科學合作，為我國防控工作提供國際經驗與知識參考，以疫情工作為突破口，構建中外知識交流合作平臺，通過社會機構組織中美歐日等國聯合科學家防疫調查組，合作論證病毒來源、傳染源和傳播途徑，形成防疫領域的科學共同體，同時也打破美西方對我國的科技封鎖。三是民間外交可以協助避免防疫中的“鄰避效應”。新型冠狀病毒疫情沖擊過程中的稀缺資源是信息溝通，特別是國際信息溝通。在占據充分信息的基礎上，世界衛生組織和相關國家才能協同應對和避免“鄰避效應”。重視民間外交多種主體（社會組織、企業等）已有的國際公信力，對外做好防疫民間外交工作以防范疫情的國際“鄰避效應”。

參考文獻：

[1]謝伏瞻.中國康養產業發展報告（2017）[R].北京：社會科學文獻出版社，2017.

[2]WHO Regional Office for South-East Asia. Strengthening frontline services for universal health coverage by 2030[R]. New Delhi， 2019.

[3]Tsouros A. City leadership for health and sustainable development： The World Health Organization European Healthy Cities Network[J]. Health Promotion International， 2009（1）：4.