林業PPP項目風險識別與防控

任怡萌 陳志芳

摘要：目前，全國各地大力推廣運用PPP模式，吸引社會資本和金融資本進入林業生態建設和保護利用領域，這對于推進生態文明建設、促進經濟社會發展具有重大意義。由于 PPP 林業項目實施過程中的影響因素多且復雜，所以無論是對政府方還是社會資本方都存在一定風險。文章以云南省撫仙湖徑流區植被恢復治理項目為例，采用Delphi法與問卷調查等方法相結合，對該項目全過程關鍵風險因素進行識別，并結合專家的意見和建議，對各關鍵風險因素提出防控建議，為林業PPP項目的各方參與者做出決策時提供一些參考。

關鍵詞：林業項目;PPP模式;風險評估

一、研究背景

根據國家林業和草原局（2019）公布，剛剛出爐的第九次全國森林資源清查成果——《中國森林資源報告（2014～2018）》顯示，最新的中國森林覆蓋率已達到22.96%，這個數據，比上一次森林資源清查提高了1.33%，而凈增森林面積則超過了一個福建省的面積。但森林資源總量相對不足、質量不高、分布不均的狀況仍然存在，森林生態系統功能脆弱的狀況尚未得到根本改變，生態產品短缺依然是制約中國可持續發展的突出問題。這就不得不要求我們加大資源保護和生態修復力度。未來中國林業發展的任務艱巨，林業領域PPP合作潛力巨大。

2016年，國家發展改革委聯合國家林業局發布的《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》提出在林業重大生態工程、國家儲備林建設、林區基礎設施建設、林業保護設施建設、野生動植物保護及利用等5大重點領域實施PPP模式。據財政部政府和社會資本合作中心（2019）的公開信息顯示，截至2019年上半年，項目管理庫共有林業項目42個，總投資額727.96億，其中僅有17個項目已開始執行，其余大多數仍處于采購階段或準備階段。

位于滇中的撫仙湖，是我國最大蓄水量湖泊、最大高原深水湖，占云南九大高原湖泊總蓄水量72.8%。撫仙湖水質為I類，是中國水質最好的天然湖泊之一。隨著澄江縣縣域經濟的繁榮發展，城市化進程得到快速推進，由于撫仙湖接待游客數量的增加和開發，導致不同程度的環境污染的隱患出現，進一步加大了環境保護的困難程度。為進一步解決此問題，澄江縣政府計劃在撫仙湖徑流區建設約10.5萬畝的植被恢復治理工程，包括耕地恢復植被和石漠化區恢復治理及其配套水利基礎設施，項目總投資169291萬元。

由于PPP項目的整個生命周期中的大規模、多投資和回收期長等許多不確定的風險因素將影響其順利實施。林業項目受到自然生長等客觀規律制約，除了其他PPP項目面臨的各類共性風險外，還面臨自然環境、氣候條件等自然風險。撫仙湖徑流區植被恢復治理項目的開展仍然存在一定的風險性。因此，選擇該項目作為案例，對林業PPP項目進行深入分析，可為我國其他地區林業PPP項目的順利開展提供有益的參考。

二、問卷設計與調查

風險識別是整個風險管理的首項工作。有許多方法來識別項目風險，本文采用Delphi法得出風險因素清單。這種方法旨在最大限度地減少占主導地位的個人、群體壓力和不相關的交流的影響，并減少（統計）噪聲。PPP模式已成為世界各國政府和社會資本越來越關注的一種基礎設施項目建設模式，一些國際專家和專門的機構總結了從現有的商業活動中吸取的許多經驗教訓。第一步，在深入分析相關文獻和專家研究成果的基礎上，識別出對林業PPP項目全過程可能有影響的各種風險因素，形成風險因素的初步清單。第二步，向5名在PPP項目中具有廣泛研究和實際經驗的專家提交風險因素初步清單，通過匿名答復，對指標進一步篩選和調整，為了避免因回合太多而浪費小組成員的時間，或過早停止而產生毫無意義的結果，本研究設計了兩輪德爾菲問卷。最后，形成一份包含43個影響PPP林業項目的風險因素清單（見表1）。

在PPP項目風險評估體系中，大多數都是定性指標，沒有測量數據，因此存在一定的模糊性。問卷調查方法可以衡量專家意見的比例并通過問卷中的信息揭示這些比例之間的關系而在風險評估中廣泛采用。因此，為了便于對該類型項目風險進行定量分析與評估，本文采用問卷調查法對定性指標進行量化。

為達到本研究目的，本研究要求答卷者評估中國基于PPP的林業項目中的43個風險因素，考慮到這些風險因素在撫仙湖徑流區植被恢復治理項目全過程中發生的可能性（LO）和影響的大小（MI）。為使答卷者能更準確、客觀地評價風險因素，該問卷采用了一個7點系統來評估每個因素的LO和MI（1=極低，2=非常低，3=低，4=中等，5=高，6=非常高，7=極高）。

問卷包括三部分：一是專家信息表，包括被調查專家的基本信息;二是風險因素打分表：其中包括43個風險因素及各風險因素的定義，如果答卷者不完全理解某一風險的含義，定義部分可以作為參考，專家需要由從1分到7分分別對各風險的LO和MI打分;三是專家的意見和建議，收集并整理各位專家對PPP林業項目各風險多發表的看法。為使問卷調查結果具有有效性與準確性，要求被評估的目標對象是同時具備以下條件，一是撫仙湖徑流區植被恢復治理項目的一線參與者;二是對PPP林業項目風險具有良好認知并具有第一手行情的工作人員和專家學者。根據上述標準，我們選擇了23名合格專家來評估風險因素。本次問卷調查對象具有針對性，保證了問卷的有效性和回收率。

三、數據處理及關鍵風險因素的識別

本文采用的是7分法，將各風險發生的可能性和影響的程度定義為e1=極低，e2=非常低，e3=低，e4=中等，e5=高，e6=非常高，e7=極高，對應的量值為：

四、結論與建議

（一）研究結論

本文以澄江縣撫仙湖徑流區植被恢復治理項目為例，基于問卷調查結果采用了算術平均法，計算出43個風險因素發生的可能性（LO）、影響的大小（MI）的平均得分值及各因素的綜合風險水平（ ORL），從而識別出撫仙湖徑流區植被恢復治理項目開展全過程中應特別重視的14個關鍵風險。將14個關鍵風險歸類為三個關鍵風險組，即政治風險、財務風險、建設運營風險。 政治風險包括：政府違約風險、政府換屆風險、政府干預、土地征用、政府決策風險以及社會資本的選擇;財務風險包括：融資和再融資風險、成本超支風險及收益風險;建設運營風險包括：合同條款和權責分配、項目周期長、項目公司變更、項目公司能力不足以及運營風險。

（二）風險防控建議

1. 政治風險方面

一是健全制度，規范程序，確保司法體系的獨立公正能對林業領域PPP項目的順利開展提供制度保障。二是重大決策部署必須通過集體會議研究，做到程序、方案、內容、結果四公開，確保程序規范合法合理。三是促進政府職能的轉變，把重心放在行政協調、政策支持、項目監督上，避免過分強調政府主導，更好地發揮政府的公權力。四是做細做實有關工作確保項目能順利落地，不盲目追求政績，應客觀從多方思考項目風險的可控性。五是遵循公開、公平、公正和誠實守信的原則選擇社會資本方，合理設定并明確社會資本的具體參與資質條件，科學研究制定評標投標標準。

2. 財務風險方面

一是投資方在項目的籌資過程中要做好穩健的財務戰略規劃，合理控制財務杠桿。二是完善項目付費機制。三是項目公司應加強生命全周期的成本控制，合理配置資源。

3. 建設運營風險方面

一是要規范契約管理，雙方應注重前期合作中的洽談溝通，明確和保障合作雙方在項目當中權利和風險的合理分攤。二是項目應加強資產長期運營和維護的穩定性和可預見性，加強生命周期項目監管力度。三是項目公司應轉變傳統林業觀念，加強技術創新意識，并通過產學研等多種方式，推廣與應用新技術和新成果。四是在項目實施過程當中強化過程控制，加強運營活動的監督管理，規范運作，整合資源，形成規模經濟效應;五是做好信息管理工作，及時處理問題，提高工效，為項目建設創造良好的運行條件。

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（作者單位：昆明理工大學管理與經濟學院。任怡萌為通訊作者）