非正規就業人員休息權保障實踐及政策反思

蔣曉芳

摘要：從正規就業轉換到非正規就業的人數劇增。非正規就業也得到越來越多的認可。由于政策在制定、執行過程中存在偏差，非正規就業人員休息權遭到不同程度的侵害。文章從非正規就業人員休息權保障的實際狀況出發，分析出現這種狀況的原因，并從政策制定、執行、監督與宣傳方面提出了相應的解決對策。

關鍵詞：非正規就業;休息權;政策反思

一、引言

人們的擇業觀與就業觀隨著社會的發展也不斷轉變，就業顯現了多種多樣的形式。中國經濟社會發展過程中，有78388萬人次參加了經濟活動。城鎮就業者有34687萬人次，城鎮私營和個人就業者有10538萬人次。由于非正規就業群體的特殊性，休息權遭到各種侵害，造成了用人單位生產水平下滑，影響到社會的良性發展。法律未對非正規就業人員休息權進行規定，用人單位不會優先考慮休息權的保障。目前對休息權保障研究主要停留在正規就業人員及其休息權保障上。非正規就業人員休息權保障法律與制度極少涉及。

非正規就業的界定。美國經濟學家劉易斯在“二元經濟理論”中指出，勞動力市場的剩余勞動力被迫從事臨時工、個體工商戶等非正規就業的剩余勞動力。哈特（1971）首次劃分了“正規就業”、“非正規就業”的概念：不依靠政府提供崗位的就業方式，不交稅、不登記注冊的就業人員。祁宇（2015）指出非正規就業指的是未簽署勞動合同，但已形成事實勞動與勞務關系的就業行為。本文中的非正規就業是指“無論是否簽署勞動就業合同，已經形成了事實上的勞動與勞務關系的就業行為;這種行為無法建立穩定且長久的勞務關系，勞動者具有較強的流動性、靈活性和從屬關系較弱的特征。”

休息權的界定。休息權是公民休息與休養的權利，為解除勞動疲憊、保護身體健康、提高生產質量，使保障勞動者身、心疲憊以消散，恢復體能，提高生產水平，保證其有時間、精力處理家庭和個人事情。章輝（2017）提出休息權是一項人權更是一項法律權利。為保障非正規就業人員身心健康與勞動安全，尊重非正規就業人員休息權，并創造條件讓非正規就業人員有充足時間來休息與調整。本文的休息權是指非正規就業人員依法享受休息與休養的權利。

二、非正規就業人員休息權保障現狀

本文通過問卷調查的方式主要針對非正規人員現實狀況進行實地調查。實際發放問卷205份，收回問卷205份，有效問卷205份，回收率100%，有效率100%。其次通過非標準化訪談，非正規就業人員對用人單位進行調查。

（一）休整權保障不足

休整權是指相關勞動者在工作一定的時間后所得到休息與調整的權利。在本次非正規就業人員休息機制現狀調查中，工作時長（見圖1）），大部分非正規就業人員存在超時長工作。有接近一半的非正規就業者上過夜班，連續上夜班的人數占43.3%。在調查中所有非正規就業人員都經歷過加班，將近一半的人員每天加班時間超過2小時（見圖2），超過一半的員工在雙休日不能得到休整，加班工資也未能得到保障（見圖3）。

（二）休假權保障缺失

休假權是指勞動者在工作一定的時間后停止工作、進行休息休假、處理自身與家庭事務、保證參與學習的權利。但非正規就業人員本身流動性與靈活性的特點，休假權很難得到保障。在本次調查中，超過半數的非正規就業人員的休假權遭受到不同程度的傷害（見圖4）。他們在法定節假日加班工資工資得不到相關保障（見圖5）。

（三）休閑權保障不充分

休閑權是指在工作一段時間后，通過活動或是休息與靜養的方式來享受休閑，使其體力、腦力得以恢復，更好地投入到生產經營與日常生活中去的權利。非正規就業人員的休閑權與所在單位、社會的娛樂設施及基礎設施有著密切地關系。良好的休閑娛樂設施能夠更好地使勞動者的體力與腦力得以恢復。在本次調查中，有126家用人單位沒有給員工配備休閑娛樂設施，員工對工作環境的滿意度不高，使得休閑權很難得到保障（見圖6）。

三、非正規就業人員休息權未得到充分保障的原因

（一）立法與制度不完善

“資強勞弱”造成了加班是一種常態。法律未對勞動者的工作時間進行規定，對時間管理方式、操作方式與相關程序做出明確的規定。在正規就業人員休息權保障都處于空白的狀態，沒有出臺關于休息權綜合執法的法律情況下，他們的休息權未能得到保障，非正規就業人員的休息權就無從說起。帶薪休假成為非正規就業人員的“奢侈品”。非正規就業人員帶薪休假權普遍得不到保障。相關用人單位中，沒有通知與落實帶薪休假的相關制度。即使用人單位不履行勞動者的帶薪休假權，也沒有明確的相關法律來處理。

（二）政策執行存在偏差

執行理念存在偏差。由于中國的“官本位”思想與計劃經濟時期遺留的官僚作風，至今對行政部門影響。本文在實地調查中發現，在現在的政策執行過程中依舊存在“臉難看、門難進”，“托熟人、走后門”的現象。這些在政策執行中的不良風氣嚴重損害了非正規就業人員的權益保障。

執行主體的不統一也嚴重影響非正規就業人員休息權的保障。由于我國執法依據不統一造成了休息權保障執行組織的不統一。非正規就業人員的權益保障由《勞動法》來保障，非正規就業人員的權益保障由《民法》來規范，導致休息權保障執行主體不統一造成非正規就業人員休息權無法落實。

（三）監督體制不完善

在現實中“資強勞弱”，工資與工時記錄賬本由他們掌控。用人單位即使不正常支付其勞動工資，他們通常也無法收集足夠的欠薪證據。勞動行政部門負責休息權的保障實施，主要強調的是政府的監督作用，時常忽視了社會大眾與用人單位的監督力量。法律未對非正規就業人員的勞動監察的具體機制、程序以及規則做出細致地規定。沒有可操作性的法律來保障非正規就業人員休息權，政府在一定程度上會維護用人單位的權利。

工會對用人單位的監督。但是在我國工會對用人單位的監督并發揮太大的作用。工會沒有執法的權利，只能配合政府來執法，對用人單位沒有震懾力。工會雖然可以代表勞動者行使相關權力，但是工會逐漸成為用人單位、政府的一個行政部門，行政化十分嚴重，工會的行政化嚴重影響其對用人單位的監督。

（四）政策宣傳無力

針對非正規就業人員休息權保障的宣傳無力。非正規就業人員處于“尷尬”或者“邊緣”的地位。在政策資源分配中處于弱勢，社會資源的調配不公平，時常被政策所“遺忘”。政策宣傳中，由于個別工作者的私心與利益的驅使下，不能很好的領會政策的精髓。甚至在某些方面消極執行政策，造成政策宣傳不到位。

政策宣傳方式的單一與非正規就業人員認知程度不高也深深地影響著政策的宣傳。在本次問卷調查中發現，接近1/3的人員對我國的工時制度不了解，對非正規就業人員休息權保障不了解，甚至不知道有“休息權”這個名詞（見圖7、圖8）。

四、充分保障非正規就業人員休息權的對策

（一）完善立法保障

保障非正規就業人員休息權，必須在法律上明確他們的合法地位。讓非正規就業人員享受與正規就業人員同等待遇。目前我國沒有任何一部法律來專門負責非正規就業人員的權益保障，也沒有針對非正規就業人員成立專門服務的部門。因此可以借鑒美國與德國的相關政策：在美國與德國，都有工作時間制度。在準備工作、糾正工作以及需要工作時的等待都屬于工作時間，還可以通過私人勞動關系雙方、勞動者與雇主結社工廠委員會或者相關機關單位簽署集體協議來調整工作時間。協商帶薪休假制度，美國沒有明確的帶薪休假內容，但可以與用人單位協商休假，帶薪休假權由工會來具體保障。而德國，帶薪休假制度具有強制性與禁止休假時間碎片化的特點。在法律上強制規定，可以通過集體談判來協商帶薪休假的時間段，休假時間碎片化無法保障勞動者的生產力的提高。

（二）加強行政保障

首先，必須樹立服務理念，構建服務型部門。當前我國行政部門遺留著封建“官本位”的思想，必須克服這種思想，樹立良好的服務理念、加強對行政人員綜合素質的培養，提高他們的行政管理與服務的能力。他們要有扎實的理論知識功底，在行政時需要運用一些科學的理論知識來服務人民。其次，執行組織不統一造成非正規就業人員休息權難以保障。為了加快非正規就業人員休息權的保障必須統一執行主體，盡快完善相關法律中關于非正規就業人員的規定。通過集體協商來維護非正規就業人員休息權的保障。

（三）完善監督保障

首先，維護非正規就業人員休息權更加在于監督用人單位遵循法律。勞動行政部門應加大對用人單位監督、執法力度，提高監督頻率。建立執法過程中的追蹤機制與公示制度;實行舉證倒置制度;建立事前監督機制。對違反相關政策的用人單位應該加強對其的懲罰力度，適當進行警告公示，減少維權時間與成本。建立良好的監督體制。其次，監督體制需要法律對非正規就業人員的勞動監察的具體機制、程序以及規則做出規定。監督體制可以分為用人單位內部監督與外部監督。外部監督包括社會監督委員會、司法監督;社會監督，可以充分發揮社會大眾的力量，充分反映非正規就業人員的相關訴求，有利于防止行政人員工作失職，達到節約社會資本，減少維權成本。

（四）加強宣傳力度

非正規就業人員休息權保障離不開社會各界人士的積極參與。一是針對非正規就業人員。許多非正規就業人員維權意識與法律意識淡薄。再加上我國政策宣傳手段單一，宣傳力度不夠。這些因素導致了其休息權益無法得保障。必須加強政策宣傳力度;二是針對用人單位。應對用人單位進行法律的普及與宣傳，對其進行督促。法律宣傳營造良好用人單位環境與文化，樹立良好的用人氛圍。只有休息權得以保障，才能積極地投入到生產中，對用人單位長遠發展百利而無一害。三是針對勞動行政部門。加大對勞動行政部門的宣傳，提高其行政執法能力。勞動行政部門必須加快自身綜合能力與素質建設，培養其服務意識，發揮引領作用。只有這樣非正規就業人員的休息權才能充分保障。

五、結語

本文通過發放調查問卷發現非正規就業人員的休息權未能得到充分地保障。其原因有立法與制度不完善、政策執行存在偏差、缺乏相關的監督體制、政策宣傳乏力，從完善立法保障、加強行政保障、完善監督保障、加強宣傳力度四個方面提出相關建議。希望引起社會對非正規就業人員休息權的重視，完善非正規就業人員休息權的保障，提高社會總體福利水平。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）