社區應急管理能力建設分析

安貝貝

【摘要】社會中人們往往是以社區為基礎的社會生活共同體，當災難來臨時社區往往是承受各類災害和突發事件的主體，是防范突發事件與危機的前沿陣地，提高社區的應急管理能力和職責，對維護人民生命財產安全具有重要作用。隨著近年來我國各類危機事件的產生，尤以2020年武漢市新冠疫情的爆發所帶來的影響為例，通過分析本次疫情下社區多元主體參與面臨的現實問題，探討提升社區應急管理能力建設的相關措施，為未來有效應對和化解社區風險和災害打好攻堅準備。

【關鍵詞】社區? 應急管理? 新冠疫情? 突發事件

一、引言

所謂“社區”，一般而言是指以一定地域為基礎的社會生活共同體。我國社區以農村社區、城市社區和集鎮社區為主，以人口眾多、密集型強、人員流動性大為主要特點，本文的社區主要指城市街道辦事處下的居委會轄區和農村行政村轄區，以了解本次疫情中社區應急管理能力發揮的基本情況。在此基礎上，“社區應急管理”這一概念則指為應對可能或已經發生的突發事件，社區組織本區域的人員、機關、家庭和社會組織所啟動的措施和管理機制;通過廣泛的積極有序的參與突發事件處置工作，平穩的解決事件，以確保社會穩定。

縱觀本次疫情，社區作為基層單位成為控制疫情發展的前沿重地，在抗疫實踐中起到了巨大的作用，但同時也暴露出許多問題。習總書記指出，要針對新冠肺炎疫情防控和治理中暴露出來的短板和不足，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。社區應急管理作為危機管理體系中的基石，對社會的基層管理、公共服務、維護居民公共利益影響頗深。因此，通過在現今疫情穩定之時，通過對社區在本次疫情實踐中的分析，探討其應急管理能力的優勢與問題，提出推動社區應急管理能力的發展的路徑與措施，以不斷提升社區的應急管理能力。

二、突發事件下社區應急管理的重要性

（一）是政府應急管理的重要合力

社區是解決問題的基本途徑，面臨突發事件傳播速度快、影響范圍廣、處置緊迫性強的特點，政府在短時間內自身的資源配置和調度能力往往有限，單靠政府的力量難以獨立應對。本次疫情中，黨政牽頭、社區動員，各地方政府要求社區工作站落實應急管理主體責任，做好疫情防控工作并及時向上級政府報告;社區對此采取了應急措施和管理辦法，認真落實涉疫重點人員的排查、統計、上報工作，對相關人員的信息進行了重點核實和登記，以落實“早發現、早報告、早隔離、早診斷、早治療”原則，為落實中央對疫情防控工作的部署，做好新冠疫情病毒感染的防控工作，確保廣大群眾的生命財產安全起到了有效補充。

（二）是應急管理體制的基礎

在突發公共危機中，政府是應急管理的主要責任體，在保護人民和減少災害上發揮了核心作用。其中，由于突發事件的特點，加強社區以及其他各類非正式組織的參與尤為重要，而社區是應對突發事件應急管理的第一道防線，是承受災害的主體，是密切關系人們群眾的基層組織。新冠疫情中，流動人員的管控和追蹤是防止疫情擴散的根本手段，疫情的關鍵時刻必須要充分發揮城市基層社區和農村社區的動員能力，實行地毯式追蹤，網格化管理。社區是實施網格化管理的基礎，參與危機事件的事前預防、事中救援與事后恢復階段，社區人員核查能夠落實到戶到人，實施全面封閉化管理，為實現疫情的防輸入、防輸出、防蔓延、以及對疫情的有效防控打下了堅實的基礎。

（三）社區應急管理的功能與優勢

1.發揮社區應急管理信息優勢

由于社區范圍相對較小，社區中的人群能夠在頻繁的交往中形成相對緊密的關系，應急管理信息能夠充分地在社區范圍內傳播。新冠疫情中，社區組織充分利用了多種手段，有針對性地開展了病毒感染防控知識宣傳，向群眾第一時間發布相關信息，并每日及時跟新數據，提高了信息的傳播性和擴散性，加強了居民的防范意識和保護意識。

2.是降低行政成本的有效機制

當突發危機來臨時，社區的應急處置時間以及社區管理的地域間隔都能有效的縮短，具有較好的人員針對性。同時，社區問題通過本社區解決，避免了一些協調配合上的矛盾和扯皮現象，在解決居民糾紛和本社區的問題上具有較好的回應性，社區的迅速行動優勢和應急動員能力，也是一種對地方政府行政成本節約的有效解決途徑。

3.社會功能能夠充分發揮

社區擔負著與當地社會生活相關聯的各種社會功能，主要包括：經濟生活功能;社會化功能;社會控制功能;社會參與功能;社會保障功能。在這次席卷全國的新冠疫情下，社區全員參與疫情的防控，動員社區志愿者，調動本區的人力物力資源積極服務于群眾，處理社區居民生活問題，采取多種形式的手段滿足社區成員的基本生活需求，大大降低了社區居民的感染率，為防止疫情的蔓延和擴散作出了積極的貢獻。

三、當前我國社區應急管理面臨的問題與困境

（一）社區應急管理體制機制缺乏有力支撐

近年來，我國先后頒布了《突發事件應對法》等應急管理法律，各地政府也出臺了一些應急標準，應急管理體系有所完善，我國應急管理法制建設不斷推進。本次疫情中，我國就針對保障群眾生命安全和身體健康，發布了一系列應急預案，針對基層社區的情況推行了《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作方案》和各地區實施的具體規定。但目前在現實應急救援中，仍缺乏具體的法律的支撐和規范，存在基層應急管理存在操作不夠細化，可實施性不強等問題，我國社區應急管理發展仍受到多種因素制約。

（二）社區應急管理能力有待提高

在我國傳統以政府為主導的應急管理模式中，政府承擔了過于繁重的應急管理任務，社區應急管理工作思想上存在著單純依賴政府救災的傾向。疫情的突發性和緊迫性為社區管理帶來了許多問題，按照管理政策和規定，當前的防控責任和防疫工作重擔都在基層社區;如何做好居民的隔離防控以及有效應對各類突發狀況;針對不同工作部門如何配合;怎樣理清各部門的職責關系;提高應急管理效率等，這些都對社區應急管理能力提出了一定要求。打贏這場疫情防控戰，既要有迎難而上的精神也要有科學合理的管理措施，社區應急管理能力建設在應對突發事件中顯得尤為重要。

（三）社區應急資源缺乏保障

我國社區應急工作剛剛步入正軌，政府應急資金的安排很少有經費投入到應急管理工作中，僅憑社區自身籌集資金和財務管理能力十分有限。在新冠疫情初期，社區的任務十分繁重，無論是信息排查、卡點管控、街面巡邏、社區消殺等大部分任務都落在了基層工作人員的肩頭上。但由于防疫用品和物資的緊缺和供應不足，一些小區由于物資緊缺，許多基層工作人員基本的防護用品配備嚴重不足，只能多次重復佩戴，這個過程中工作人員一旦遇到病毒攜帶者，感染風險將大大提高。盡管疫情后期受到了政府的幫扶和媒體的報道宣傳，以及來自社會各方力量的支持，社區應急物資大部分都得到了及時的補充，但都不是一個長效持久的資源保障機制。

（四）社區應急管理隊伍不夠專業化

疫情之下，廣大基層干部群眾沖鋒在防控一線，為戰勝疫情付出了艱苦努力。新冠疫情感染人數眾多，人口排查是重中之重，排查工作往往要挨家挨戶進行排查，一個小區往往幾千人，社區工作人員往往只有十幾個，人員配比嚴重不協調;盡管有社區志愿者的幫助，防疫和檢查工作仍十分緊迫，社區工作人員要在短短時間內盡快排查完畢并及時登記，工作任務仍十分繁重。由于缺乏有力的監督和保障機制，有些社區工作者對待工作敷衍了事，工作落實不到位;更甚者為逃避責任以免責罰，對上級瞞報疫情的感染人數，引起了廣泛的輿論關注。疫情期間，社區這些的種種問題都對社區的應急隊伍和管理能力提出了挑戰。

（五）社區居民安全意識和自救能力不強

公民安全意識的培養不是一件一蹴而就的事情，需要點滴培養。日本是一個自然災害頻發的國家，其應急理念主張“自己的生命自己保護、自己的城市和社區自己保護”。本次疫情影響之廣、嚴重性和深刻性使得公民的安全防護意識有所提升，居民的支持和理解對社區工作的順利進行，以及疫情的防控起到了很大作用。同時各地政府為保障群眾的生命和財產安全，穩固落實國家的相關政策，采取了多樣的手段來進行普及疫情防護知識。線上主要通過網絡視頻和社交軟件以及媒體的實時報道，使公眾能夠及時了解疫情信息和動態。線下社區進行宣傳疫情防護衛生知識，以提高居民的防護意識。盡管如此，部分地區仍存在一些社區干部和居民對疫情的嚴重性認識不到位，心存僥幸心理;居民對社區應急工作不重視、不配合、不理解等問題;少數地區居民出門不佩戴口罩或聚眾聚會等現象時有發生，這也為社區疫情防控帶來了許多困難。

四、提升社區應急管理能力建設的路徑

（一）建立健全的社區應急管理體系

突發事件種類繁多，針對不同的地區和部門采取的措施也有所不同，努力使社區應急管理體系走向規范化、制度化的軌道，需要不斷整合和協調應急管理體制的各個方面。我國面臨這次疫情，防控形勢復雜，傳統管理措施面臨挑戰，提升社區應急管理能力，建立與疫情防控相適應的管控措施尤為重要，不僅是統籌好疫情防護的需要，也是新時代發展應急管理的革新需要。在2020年的新冠肺炎疫情防控中，習主席就提出了“要改革完善疾病預防控制體系，將預防關口前移，加強農村、社區等基層防控能力建設”。通過不斷完善基本法，完善應急預案的可實施性和操作性，用法律的形式確保危機狀態下權責調試機制的正常運行，尤其是加快實現應急管理工作重心的下移，為社區應急管理機制提供堅實的制度體系支撐，這是一個漫長的過程，仍需許多工作的努力。

（二）推進社區應急管理協同模式發展，協調配置社會資源

面對綜合性強的突發事件，我國原有的傳統應急模式具有一定的局限性。《突發事件應對法》第十一條規定：公民、法人、和其他組織有義務參與突發事件應對工作，這一過程是一項重要的基礎性制度，也是一項復雜的、開放的系統工程。推進應急管理協同模式的發展，完善應急管理主體參與格局，社會管理權力配置格局從政府集中管理轉向社會放權，能夠推進多元主體協商合作的互動機制，促進社區應急管理模式的協同發展，是打造社會有序參與應急管理的制度平臺，健全社區管理體制的應有之義。社區通過與應急管理的各個組織的良性互動，發揮各主體在災害、救援、醫療救護、災后重建等方面的重要作用，使社會資源得以充分利用和及時補充。這種協同模式運行機制不僅是管理主體的轉變，也是管理方式和管理手段的變革，社區應急管理由原先模糊的機構職責將轉為多元治理主體上下聯動、協同應對公共問題的的新格局。

（三）完善社區組織結構，提升應急管理人員素質與能力

社區的應急管理離不開專業盡責的應急人員，本地社區人員遠比上級政府更加了解居民的需求，了解本社區的地理環境，對待社區突發問題具有充分的信息優勢和管理優勢。社區對待社區內部管理人員上，要定期組織學習應急知識，進行應急培訓和考核，以提高人員應急專業能力。充分的激勵和保障機制，能夠激發工作人員的積極性和責任感。健全的管理責任機制和長效機制能夠增強應急管理人員的緊迫感和應急管理能力，做到對待突發問題早發現、早解決、處置妥當、防止蔓延。此外，應對突發事件下人員不足的情況，社區可以建立起相應的應急機構積極吸納本社區的志愿人員，組織動員居民，尤其是具有專業素養、可塑造型強的人士增強社區應急力量。通過充分培養和利用已建成的志愿者隊伍，進行適當的專業培訓，發揮志愿隊伍的潛能，為社區應急隊伍建設增添輔助力量。

（四）社區應急管理體系信息化、網絡化

本次疫情中，政府通過運用大數據手段，精準分析了疫情的實時動態，做到了高效智能的防控;科技手段的有效運用，助力了本次疫情防控工作的有效推進。科技的發展是社會進步的推動劑，從大數據、無人機、人工智能的運用，應急管理思路也要及時創新與轉變。利用現代網絡與信息技術，超越地域限制進行網上溝通與合作，實現信息有效、快速的傳遞，各參與主體資源的整合及時調配，將是一種高效而科學的應急管理手段。完善應急管理社會化網絡、構建信息資源平臺，各部門間建立起暢通的內部信息交換制度，通過各個部門和其他社會組織的利用，形成跨部門網絡化協同解決問題的技術保障和社區便民服務的基礎。面向未來，應急管理的科學化、網絡化能夠使社區的應急管理在內容和服務上取得更好的突破。

（五）培養良好的社區應急管理文化和環境

日常生活中，社區的整體應急安全意識十分重要，社區的應急管理文化和環境需要從點滴做起，滲透居民生活的方方面面，往往貫穿社區管理的各個環節：

（1）立足于實踐，構建與居民一體的良好合作關系。社區工作人員工作認真負責，日常的人文關懷都能與居民之間形成良好的合力，在面對問題時和諧友愛的關系往往能夠增加居民對社區工作的支持與理解，保障應急工作的順利進行。

（2）加強應急知識宣傳教育力度，定期組織演習和訓練。扎實的培訓與演練能夠提高居民的自救能力、安全意識，是居民自助互救的有效途徑，能夠大大降低災害發生時的人員傷亡，減少不必要的經濟財產損失。

（3）做好應急設備和物資的準備。應急設備是應急管理的基礎，定期對社區的物資進行檢查和及時更換，確保公共消防設施和其他應急器材能夠物資配備齊全、對及時應對各類突發事件起著關鍵作用。

（4）結合實際定期完善本社區的應急預案。社區根據本社區的實地情況，定期修定應急預案和應急規劃，并及時公告，有助于社區居民對社區應急工作的關注和了解，提高居民的應急意識和參與應急管理的能力。

五、結語

建立健全的社區應急管理里體系不僅需要立足于社會現實和精準的管控，又要勇于探索，在實踐中創新和發展，發揮社區網格化管理的優勢，為有效防范和化解重大風險和危機做好第一道堅固防線。總之，只有在黨和政府統一領導下全國人民萬眾一心，社會各界同舟共濟，通過不斷的實踐與總結，促進我國應急管理法律、法規的健全與完善，社區應急管理能力才能朝著更加高效、科學的方向發展。

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