多源流視角下機關事業單位養老保險改革分析

【摘要】長期以來，由于我國機關事業單位養老保險制度改革推進相對滯后，致使其與企業養老保險機制的運行發展不平衡，最突出的問題就是機關事業單位和企業之間退休待遇差的問題。2015年，國務院發布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，標志著機關事業單位養老保險改革最終被提上政策議程。本文基于多源流視角，建立本次機關事業單位養老保險改革多源流適應性分析框架，研究政策之窗偶和過程中議程產出的具體原因條件，并提出優化改革的建議和對策。

【關鍵詞】多源流? 機關事業單位? 養老保險制度改革

一、問題提出

養老作為重要的民生話題一直是百姓的熱點話題。為保障老年人基本生活需要，各國建立養老保險制度，即立法強制征集社會保險費，形成養老基金，并在勞動者退休后支付退休金。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國從上世紀九十年代推行養老保險制度，企業率先建立養老保險統籌機制，將個人賬戶與統籌賬戶相結合，實現養老問題由政府和單位負責向由社會承擔的轉變。與企業養老制度相比，事業單位的養老改革起步晚，迄今為止仍有政府統一財政調撥，這就造成體制差異之下的養老金待遇差異。養老金雙軌制運行引發種種社會不公，使得養老保險制度受到廣泛詬病。在這樣的背景條件下，2015年l月14日國務院發布 《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，旨在打破“雙軌制”。本文本文從多源流理論視角，圍繞機關事業單位養老保險制度改革，建立相應的多源流適應性分析框架，闡明機關事業單位養老保險制度改革過程三大源流，研究政策之窗耦合過程中養老金并軌改革方案產出的具體原因和條件，分析影響養老保險制度并軌的主要因素及其重要推動力量，進而提出優化機關事業單位養老保險改革的建議和對策。

二、多源流理論模型

政策議程是將政策問題納入政治或政策機構的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項。但并不是所有問題都會走上議程設置，那么這些問題是如何進入政策主題視野的呢？約翰·W·金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中構建了多源流理論分析框架：在政策之窗打開時，問題流、政策流和政治流三者交匯作用的結果。

問題流是指問題如何被認知，狀態如何被定義為問題;政策流是指知識和觀點的積累、相關專家提出政策方案的過程;政治流是指國民情緒、利益集團等政治因素對政策議程形成過程產生的影響。當三大源流匯聚時“政策之窗”將會敞開，為政策議程的形成政策的設置或政策變遷提供了機會，因此又名機會之窗。

三、基于機關事業養老單位養老保險制度改革的多源流分析

（一）問題流

（1）公平性問題。依我國《憲法》第44條之規定，國家和社會對機關事業單位退休人員和企

業退休人員應給予平等、公平的保障待遇。由此可知，社會保障制度本身應具有社會公正性，其天然即具有公平、平等的保障公民的屬性。但“雙軌”制度卻加劇了社會不公平現象。企業職工的退休工資根據國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（2005年），由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，其中基礎養老金以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%;個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以規定的計發月數。機關事業單位離退休人員的退休工資則根據《關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法》（2006年），公職人員無需繳納養老保險，由財政撥付其退休費用，其中公務員按本人退休前職務工資和級別工資之和的一定比例計發，依工齡分90%、85%、80%三檔;事業人員按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例，依工齡分90%、85%、80%三檔。

根據上述兩種算法，造成政策過程和結果不公平。過程上，公職人員不用繳費，個人則不需承擔責任;職工則需企業及職工兩者共同承擔，企業承擔20%（2019年5月起降至16%），職工承擔8%。繳費負擔企業職工高于公職人員。結果公平而言，企業養老待遇低于機關事業單位養老待遇。據《中國勞動統計年鑒》，機關人員人均養老金與企業人員人均養老金差距從2000年的3000增至2012年的9000元。按養老金占在崗職工平均工資比重計算，機關事業單位養老金替代率只下降了不到10個百分點，在2005年仍維持在85%左右;而企業養老金替代率從2000年到2012年則下降了28.4個百分點，僅為46.7%左右。機關事業單位職工的養老金水平遠高出企業職工，且二者之間的差距呈逐年擴大的傾向。（詳見表1）。

《70周年經濟社會發展成就系列報告之二十》，2000年我國老年型年齡結構初步形成，中國開始步入老齡化社會。人口老齡化的加速將加大社會保障和公共服務壓力。根據中國勞動統計年鑒，2005年至2014年，我國企業離退休人員從4005.2萬人增至8013.6萬人;機關事業單位離退休人員從362.3增至579.8，幾乎翻倍。一方面，在退休人員激增背景下，我國養老保險基金本身收比例低于支比例，養老保險購買力下降使得財政壓力巨大;另一方面，在機關事業單位采用單一的財政供款模式下，快速增長的機關事業離退休人員也讓財政壓力極大程度的加劇。養老金雙軌制與目前的養老財政狀況的矛盾愈發明顯，事業單位養老保險制度改革已是勢在必行。

（3）人才流動問題。“雙軌制”帶來的另一個巨大問題則是企事業人才的合理流動問題。假如一個企業職工考入機關事業單位，由于是按照在職工資核算，其流動并沒有太多問題;但是換個方向逆向流動，則會有困擾，即其退休后養老待遇不但比原單位低很多，甚至比該企業其他員工都要低。打個比方，政府部門一個有20年工齡的員工，想跳槽到大型私營企業，其養老金就需要重新從零計算，不會繼續按之前崗位的資質算，同時對于其按工資的80%退休待遇資質也會被清零。所以，養老保險雙軌制度，使得公務員、事業單位人員不敢向企業流動，嚴重影響了勞動力市場優質資源配置的有效流動。

（二）政策流

（1）兩會提案。2005-2013年政協會議上，全國政協委員黃方毅每年都圍繞企業退休職工養老金長期偏低的問題遞交提案，并直指“雙軌制”是機關事業及企業職工養老金差距大的直接原因。2013年全國人大代表長宗慶、許振超也均提出要改革養老保險“雙軌制”，完善社會保障制度。

（2）專家學者提出政策方案。隨著并軌呼聲漸高，上世紀九十年代專家學者們就開始醞釀改革方案，圍繞并軌政策提出建議和對策：一是改革中應該堅持公平性價值理念，確保推進養老保險政策公平有序發展;二是認為應建立一支政府集中管理的、繳費確定型的養老金模式，如“社會統籌+個人賬戶/名義賬戶”模式，通過短期內不斷改善機關事業單位養老保險制度從而實現長期構建一體化社會養老體系的目標;三是建立統一的職業年金制度，在不降低機關事業單位待遇的前提下平穩并軌;四是政府應承擔起改革過渡期責任，提前謀劃，統一管理年金業務;五是統籌協調機關與事業單位的改革，健全有關制度和措施。學術界的見解為政策源流的發展壯大做好了準備，加強了改革的可行性和可操作性。

（3）地方試點經驗。2009年起，我國在山西、上海、浙江、廣東和重慶等地先行先試，盡管試點最終沒有達到改革的預期效果，但試點過程中暴露的問題及有益嘗試的經驗為后續全國并軌改革提供了經驗教訓。

結合我國國情，對我國機關事業養老保險制度改革的方案有如下借鑒：一是兼顧效率與公平;二是探索建立多層次的養老保障體系，既有國家的基本養老保險體系，亦有補充養老保險體系，此外，還有公民個人的儲蓄保險計劃;三是加強養老保險立法，注重養老保險制度的法律建設和監督。

（三）政治流

機關事業單位養老保險制度改革不僅是頂層設計，更是事關群眾的切身利益。為了政策的有效執行，出臺政策時必須兼顧公眾情緒、執政黨的執政理念以及利益集團的博弈等多方力量，才可能成功。

（1）公眾情緒。雙軌制的不公平和不平衡性，讓其一直廣受詬病。根據2014年兩會熱點調查來看（該調查共持續20天，參與人數超300萬人），社會保障領域得到50萬票，成為關注熱點四連冠。而參與“養老金多軌制”調查的民眾有 86.29%選擇了“支持并軌”選項，僅僅有 4.45%反對。由此可見，雙軌制改革話題一直是民生焦點，同時其帶來的高溫輿情也通過網絡平臺展現給上層改革者。

（2）權力集團。權力集團對政策問題的關注和重視是打開政策之窗的關鍵鑰匙。在我國，執政黨及政治領袖意見是權力集團意愿最重要的來源。此外，我國權力集團還包括全國人大及其常委會等權力機關。

中共十八大報告指出“改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制，擴大社會保障基金籌資渠道。”黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“推進機關事業單位養老保險制度改革。”機關事業單位養老保險制度改革的機會之窗再次開啟。

（四）多源流耦合

多源流耦合指向主要包括三個要素，第一政策方案的實施可行性，二是與執政黨的理念宗旨符合指數，第三是與大眾情緒和權力集團的適應性。根據上述三大源流的分析我們可以看出，機關事業單位養老保險制度改革綜合學者和各地經驗教訓具有科學性和可行性，其秉承的社會公平理念與我國執政黨中國共產黨理念符合，并且群眾和權力集團支持度也很高。綜上，改革時機成熟。2015年的《機關事業單位工作人員養老保險制度改革決定》標志著改革結果形成正耦合。

四、結論

機關事業單位改革經過長期醞釀，歷經專家學者討論、多省試點，終于落地。本文基于多源流理論分析視角，對機關事業單位養老保險制度改革構建起多源流分析模型，明確在制度改革和政策調整中，所牽涉的若干重要因素即問題流、政策流、政治流的具體情況，以及多源流間的相互作用和配合，及時把握機會之窗，促成多源流之間的正向耦合。

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作者簡介：董羚羚（1991-），女，江蘇無錫人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。