我國農村養老保障法律問題研究

【摘要】未來社會發展，老齡人口將越來越多，老齡化率上升不可逆轉，老吾老以及人之老，養老保障的良好運行也是政府社會治理的重要課題之一。長久以來，人們普遍關注城市人口的養老問題，而對于農村養老問題卻過于忽視。而我國作為農業大國，農村養老保障問題直接關系到中國農村秩序的穩定與農業的可持續發展，由于固有的道德體系的崩潰和農村商品經濟的發展，通過構建和不斷完善農村養老法律體系來規范農村養老已是大勢所趨，建立多種形式并存的農村養老保障體系的價值定位既符合中國農村的實際，又有利于操作和實施。

【關鍵詞】養老保障? 法治基礎? 家庭養老

伴隨著人口老齡化成為當今世界一個突出的社會問題 ，老年人的養老問題也日益沖擊著各國的經濟、社會、文化、家庭和個人，養老成為老年人及整個社會必須面對的話題。20世紀30年代，為應對老年人的養老問題，美國、日本等發達國家逐步以立法的形式建立了有關養老的社會保障制度。如今，作為應對養老問題的社會保障法律制度，得到了各國的普遍重視。我國從最初的家庭承擔了幾乎所有的養老保障責任，到現代社會，隨著我國社會結構轉型的深人及老齡化的迅速推進，養老的經濟、社會條件已經發生了很大變化 ，例如養老金支付壓力逐年增大、傳統養老方式逐漸沒落、社會化養老開始興起等，在這種情況下，我國現有相關養老法律制度的原則性較強、難以操作等問題開始顯現出來。因此 ，根據我國老齡化的現實及養老的社會基礎，建立完善的養老法律體系迫在眉睫。

同時，我國又是一個農業大國，農村人口占比較高。隨著人口紅利的逐漸消失，人口老齡化速度不斷加快，養老問題特別是農村人口的養老問題成為影響和制約我國經濟社會發展的一個重要關注點。相對于城鎮居民有較為完善的退休金、養老保險制度等，而農村則缺乏基本有效養老保障措施，1992 年曾在我國開始實施農村養老保障制度，但由于制度設計不完善導致沒有能夠順利推廣。因此隨著我國經濟的不斷發展，農村社會的養老模式也將打破舊有的發展模式，特別是在鄉村振興的大背景下，逐步探索完善我國農村養老保障制度的一些相關對策，不僅對推進我國社會主義市場經濟運行起到穩定劑的作用，也能對經濟發展起到助推劑的作用。

一、解決中國農村養老保障問題的主要意義

（一）中國的發展需要穩定的環境，而農村的穩定是國家穩定的基礎

建立健全農村社會保障制度對社會穩定有著重要意義，如果農村社會的養老保障制度跟不上現有的社會主義市場經濟發展的步伐，農村家庭就會面臨生存和養老所帶來的風險，當社會保障不能提供有效的制度安排來防止農村人口面臨的生存和養老難題，大量的個人問題的存在就 會演變成社會問題，社會穩定就無從談起。

（二）農村養老保障問題的完善，關系到城鄉協調發展和縮小城鄉居民生活水平差距

農村歷來是中國社會經濟重大轉型的力量源泉，沒有農村的發展與推動，城市的發展將不具備可持續性。農村老年人口的養老問題不得以解決 就會阻礙農村繁榮富足的發展，就不會有穩定和諧的都市。 其意義在于保障農村社會貧弱者基本的生活保障，緩和城鄉間的貧富矛盾，以維持城鄉發展的公平和穩定。

（三）建立健全農村養老保障制度，是精準扶貧的有力保障

絕大多數農村人口，個人保障和家庭保障是農民安度晚年的惟一途徑，一些沒有子女的農村老人晚年凄涼的生活境遇為精準扶貧工作的深入開展帶來了一定的難度。只有解決了農民的養老問題，當農村老年人口不再為自己的生活、養老等問題擔憂，一方面會會扭轉“養兒防老”的傳統思想，另一方面能更好的落實精準扶貧的國家大政方針。

二、我國農村養老保障問題的法治基礎

經過多年的發展和積淀 ，我國基本形成了以憲法為統領 、以老年人權益保障法為主導 、包括 法律、行政法規、地方法規、部門規章政策在內的老齡法律制度體系，為發展老齡事業，維護老年人權益提供了制度保障。

（一）我國法律規定了老年人養老的合法權益

《中華人民共和國憲法》第45條第1款規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”從權利屬性來看，公民養老權和勞動權都是一項基本人權，同時，公民養老權和勞動權也都屬于憲法權利，是公民依據憲法享有的一項社會權。農村老年人在具有勞動能力的時候，在勞動過程中為社會創造了大量財富，因而，當勞動者年老、疾病、喪失勞動能力而不能維持其基本生活時，有權得到國家和社會的物質保障。《老年法》第3條規定，“國家保障老年人依法享有的權益。老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會服務和社會優待的權利，有參與社會發展和共享發展成果的權利。禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人。”此外，《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國婚姻法》等法律都有關于保障老年人合法權益的規定。由此，公民養老權得到全社會的確認和法律的保障，這是對老齡化的回應，也是對老年人養老需求的回應。

（二）我國法律確定了老年人的養老方式

到現代社會，隨著我國社會結構轉型的深人及老齡化的迅速推進，養老的經濟、社會條件已經發生了很大變化 ，例如養老金支付壓力逐年增大、傳統養老方式逐漸沒落、社會化養老開始興起等。針對社會養老保障制度存在覆蓋面小、保障力度低、養老資源類型貧乏等問題，我國積極調整養老法律以適應人口老齡化的嚴峻形勢，積極構建“居家養老、社區養老和機構養老”的格局。《老年法》也對家庭養老作了重新定位，將“老年人養老主要依靠家庭”修改為“老年人養老以居家為基礎”;并在第35條規定，國家鼓勵慈善組織以及其他組織和個人為老年人提供物質幫助;第37條第1款規定，地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，發展城鄉社區養老服務，鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。

（三）我國法律規定了老年人在享受法律保障等方面享有特別權利

我國法律規定了老年人享有法律援助、司法救助、優先立案、先予執行等方面的特別權利。針對近年來老年人被遺棄有所增多的現象，《老年法》第75條規定，干涉老年人婚姻自由，對老年人負有贍養義務、扶養義務而拒絕贍養、扶養，虐待老年人或者對老年人實施家庭暴力的，由有關單位給予批評教育;構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時，法律還把“常回家看看寫入法律”，不常看望老人將屬違法《中國人民共和國刑法》第261條第1款還規定對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人負有撫養義務而拒絕撫養，情節惡劣的，處5年以下有期徒刑、拘役或者管制。

三、完善中國農村養老保障制度的對策

（一）依托政府承擔責任

政府應在農村養老的各項社會保障中承擔了無限的責任。按照傳統觀念，社會保障等同于國家保障，社會保障的管理主體是政府。

一是要求各級政府政府應在現有制度的基礎上制定符合農村社會養老保障的相關法律法規。各級部門要經常分析形勢，研究解決農村老齡工作的重大問題，明確有關單位相關部門的具體任務。

二是應加大資金投入和加強機構建設。做好農村老齡人口的養老保障問題必須有可靠的組織保證，特別是要保證基層老齡機構的準確和高效。要從有利于工作開展，切實加強機構建設，形成上下貫通、管理有序的農村養老保障的工作體制。建立正常的農村養老保障事業經費投入機制，解決農村養老保障問題在經費方面面臨的后顧之憂。對沒有鄉鎮企業和資金嚴重匱乏的貧困地區，政府在政策和資金上應給予更多地扶持，以保持全國范圍內農村養老保險待遇的相對公平。政府和相關部門應加強對社會養老保障制度建設中的組織領導能力，建立和完善各級辦事機構，明確任務和責任。重視和加強養老保障制度體系中的隊伍培訓，不斷提高政府的相關職責和隊伍素質。

（二）創新農村土地制度，土地保障養老

首先，引入市場的力量，也就是爭取商業保險的力量介入對糧食產出的保險。糧食換保障這一政策有效實行的前提就是糧食產量的穩定，能在滿足消費的基礎上進行長期積累。其次，政府應該承擔起作為農業再保險人的責任，設立由政府主導的再保險機制，對農業生產進行強制性投保。最后，切實維護失地農民的利益。征地要以土地的市場價格予以公正的補償，不能以犧牲農民利益為代價。加大農村產業結構調整，提高土地的利用和收益，增加農民的收入，制定切實可行的土地使用權轉讓制度，當農民遇到困難和養老問題的時候，可以及時有效地出租或轉讓土地使用權，將土地收益用于農民養老。

（三）結合實際推進養老保險制度

我國農村經濟發展不平衡，東部沿海較為富裕，西部農村較為落后。因此，我國農村社會養老保險推進的一個重要方面就是擴大農村社會養老保險的覆蓋范圍。農村社會養老保險制度應當覆蓋擁有土地承包權的所有農村居民，既包括純農戶、失地農民，以及進城務工人員。并且，無論他們處于什么樣的就業和生活狀態，都應該納入這個體系當中，體現社會保障的公正與公平性。建立按地區分層次的農村社會養老保險制度體系，在農村社會保障制度框架的設計上要針對不同對象、不同地區，建立多層次的農村社會養老保障制度，擴大農村社會養老保險的覆蓋范圍。經濟欠發達地區的農民在一定程度上，難以承受自己應交納的社會養老保障金的個人部分的費用，加之所在地政府財政承受力又有限，因此，國家應建立與之相適應的制度，在減輕國家和農民個人負擔的基礎上，加快與發達地區不同的農村社會養老保障體系和政策制定。此外還要建立完善保險金運營管理機制，統一管理、有效運作。

（四）創新強化家庭養老模式，發展新型養老

家庭養老在我國有著深厚的思想文化底蘊和社會基礎，仍將在未來很長一段時間內作為我國農村主要養老方式發揮作用。因此，應從以下幾個方面強化家庭養老的功能：首先，要在法律層面強調子女對父母的贍養義務，完善老年人養老權益保護的堅實屏障。其次要開展廣泛的思想教育活動，大力弘揚尊老、敬老、孝老的傳統美德，形成良好的社會氛圍;同時消除贍養責任中的性別區分，強調贍養老人是兒女不可推卸的責任和共同應盡的義務。只有整個社會形成了良好的風氣，家庭才能更好地承擔起贍養老人的責任。最后，基于家庭養老功能弱化的現實情況，互助養老作為一種新型養老模式可以加以推廣應用。在農村“養兒防老”受沖擊、機構養老難跟上的背景下，“村集體辦得起，老年人住得起，政府支持得起”的農村互助幸福院模式，既符合農村實際，也解決了農村留守獨居、空巢、高齡老人生活照料、精神慰藉等養老難題，即通過較小社會投入便滿足了農村老年人基本養老服務需求。

（五）加快農村養老保障的立法步伐

通過立法的形式建立和健全以社會保險為主要內容的社會保障制度，社會保障的法律法規是發展社會保障制度的基礎，法律先行可以更加明晰各種實體的責任、義務和權利，保證制度內容的合理性和完備性。因此，應盡快出臺具有中國特色的農村社會養老保險制度的法律法規，這是農村社會養老保險的制度保障，也是構建農村社會養老保險制度的基礎。經過多年的改革探索，我國已經建立形成城鄉社會養老保障的基本框架。另外，政府目前正在起草的相關法律應該更加側重于更廣大的農村人口，即制定統籌城鄉的養老政策。

總之，農村養老問題直接關系到中國農村秩序的穩定與農業的可持續發展 ，由于農村商品經濟的發展，通過構建和不斷完善農村養老法律體系來規范農村養老已是大勢所趨。“以家庭養老為主導，強化社會養老保險 、引進商業養老保險 ，建立多種形式并存的農村養老保障體系的價值定位既符合中國農村的實際，又有利于操作和實施。

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作者簡介：王玨 （1983-），女，安徽巢湖人，中共漯河市委黨校講師，研究方向：法社會學。