普惠取向下，如何為民辦園教師賦能

張根健

整體素質偏低、待遇差、流動性強，是一直以來困擾民辦幼兒園教師隊伍建設的突出問題。當前，普惠性民辦幼兒園是肩負著大力發展普及普惠安全優質學前教育使命的一支重要力量。適應普惠性學前教育發展要求，基于公平與質量理念制定普惠性幼兒園教師政策，應當列入學前教育科學發展的重要議程。

身份管理導致待遇差別

影響教師職業吸引力的往往是教師待遇水平。從教師權益角度講，主要體現為經濟待遇和非經濟待遇兩個方面，前者主要包括教師的工資、福利、社會保障等待遇，后者主要指教師進修、培訓、職稱評聘等專業發展權益。前者是顯性的，后者是隱性的，但后者的重要性不容小覷。經濟待遇水平會影響教師隊伍的職業吸引力和專業化程度，而專業發展權益的獲得水平會進一步影響這一群體的專業化程度。在無法得到政策保障的情況下，民辦幼兒園教師隊伍往往會陷入經濟待遇差、專業發展權益缺失與專業化程度低之間的惡性循環。

當前，普惠性民辦幼兒園教師還沒有被完全納入社保體系，不同程度地存在聘用合同不規范問題;工資待遇與公辦幼兒園和營利性幼兒園相比整體明顯偏低，且不穩定;普遍缺少外出進修學習的機會，專業發展氛圍差;職稱評聘機會少，高級職稱比例過低;評優評獎、參與科研課題的機會少。受普惠性民辦幼兒園收費標準及普惠性補助中的一些原因影響，教師待遇改善之路困難重重。

從根源上來看，幼兒園教師待遇差別大的原因在于身份管理。研究發現，幼兒園教師勞動力市場存在制度和社會屬性因素上的分割。現實中，這種分割體現為有差別的身份管理，具有事業編制的教師與非在編教師的待遇差別是顯而易見的，而就非在編幼兒園教師來講也存在不同情況。目前非事業編制幼兒園教師中至少有公辦幼兒園中的非在編教師、普惠性民辦幼兒園教師、非普惠性民辦幼兒園教師三種不同的教師身份。公辦幼兒園中的非在編教師因政策倡導的“同工同酬”，待遇相對有所保障，而民辦幼兒園教師待遇只是“參照公辦”“合理確定”，更多地取決于幼兒園自身的保障水平。近些年隨著國家對普惠性民辦幼兒園的重視和投入，普惠性民辦幼兒園教師擁有了不同于營利性民辦幼兒園教師的身份，比如一些地方對普惠性幼兒園教師的最低工資水平做了規定，或給予普惠性學前教育財政資金支持等。在短時間無法消除身份管理和大力發展普惠性學前教育的大背景下，如何提高普惠性民辦幼兒園教師的經濟待遇及其專業化程度，將是今后學前教師政策需要考慮的重要內容。

教師是為幼兒發展服務的重要他人，是學前教育發展的第一資源。幼兒園教師隊伍的素質決定了學前教育的質量。幼兒園教師的職業吸引力下降不僅會影響當前的隊伍穩定，還會影響到未來后備教師的補充，最終對學前教育質量產生長期負面影響。同時，學前教育的公平，不僅體現為幼兒接受教育的機會公平和過程質量公平，還體現為教師待遇與發展權益的公平。有差別的教師身份管理，可能使得無差等的教育變得有差等，進而影響到受教育者的公平。現實中，因為實行編制管理，非在編教師無法享受到《勞動法》規定的“同工同酬”，也難以完全享受到《教師法》規定的權益，有些地方的非在編幼兒園教師工資收入甚至低于當地社會平均工資水平，進修、培訓、職稱評審等專業發展方面的權益更是無法保障。

在以人為核心的制度設計過程中應當關注不同主體。保障幼兒獲得有質量的學前教育，這是發展普惠性學前教育的初衷，但教師群體的尊嚴問題、權利問題、公平問題，也應當得到尊重與關照。如今，普惠性民辦幼兒園教師與公辦幼兒園教師在普惠性學前教育的麾下承擔著完全相同的任務，卻面臨著重重的身份阻隔，對實現公平且有質量的教育造成一定的阻礙。在積極引導轉普的當下，能否突破身份壁壘尤其是單位身份的限制，是對學前教師政策的一次考驗。有必要在今后學前教師政策設計中，以實現學前教育公平和有質量發展為理念指引，將教師同工同酬作為原則，加大公共財政對普惠性學前教師隊伍的投入。

民辦園教師政策設計亟待提速

普惠是新時代學前教育發展的核心目標與趨勢。進入新時代，中共中央、國務院出臺了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》兩個與幼兒園教師隊伍建設相關的重要文件，為學前教師政策的制定提供了科學的指引。為更好地實現幼有所育，應當著力建設好普惠性幼兒園教師隊伍。特別是要按普惠性學前教育理念與目標要求，做好普惠性民辦幼兒園教師政策設計。

首先應當綜合運用“政策投入”與“財政投入”并舉的方式。關注教師專業發展權益和經濟待遇，應當成為兩大著力點，同步解決幼兒園教師待遇問題與提升其專業化程度。在專業發展權益方面，主要是落實普惠性民辦幼兒園教師在職稱評審、培訓等方面的視公待遇，并給予培訓專項經費支持，保證其獲得與公辦教師同樣的專業發展權。在改善社會保障與工資待遇方面，應以逐步實現同工同酬為目標，重點保障普惠性民辦幼兒園教師聘用合同規范、享有基本社會保險和最低工資標準，在此基礎上發揮財政資金的作用擴充優質教師資源，從根本上增強民辦幼兒園教師的職業吸引力。

其次，應當實現由“公辦幼兒園財政”向“普惠性學前教育財政”的轉變。學前教育尤其是普惠性學前教育屬于公共產品，應當由政府提供為主，發揮好公共財政的作用，努力辦好每一所普惠性幼兒園。目前發展普惠性教育的大政方針已定，應當盡快配套制定好普惠性學前教育財政政策和普惠性學前教師政策，加快推進普及普惠安全優質的學前教育發展。將普惠性而不是舉辦性質作為資金投入的目標和依據，發揮好財政資金保障學前教育公共服務的兜底作用，促進普惠性幼兒園均衡優質發展。

再次，政策制定的重點應優先放在教師待遇的改善和保障上。最有價值的資本就是投資在人身上的資本。在保障普惠質量的過程中人力資源需優于物力資源，一旦脫離了高質量這一前提，很難保障學前教育的投入能帶來較高的教育和社會經濟效益。用于普惠性學前教育發展的各級獎補資金，除重點支持農村和邊遠地區改善辦園條件以及用于困難家庭資助以外，應重點投向幼兒園教師隊伍，改善其待遇、促進其專業發展，推動學前教育的內涵發展。同時可以規避公共資金投入民營經濟可能出現的風險，防止獎補資金被經營者挪作他用或變相營利。有必要糾正舉辦者優先投入辦園條件、追求辦園外部形象，而忽視師資質量提升的短視做法。形成幼兒園教師待遇提升與幼兒園經營相對分離，保持教師隊伍的穩定發展，在一定程度上可以解決民辦幼兒園長期存在的教師流失率居高不下又不舍得對師資長期投入的惡性循環問題。

最后，應當完善普惠性民辦幼兒園教師政策法規體系。提供民辦幼兒園教師待遇的立法保障，在《學前教育法》中應明確政府優先發展公益性和普惠性幼兒園的公共財政投入責任，著重加大對教師隊伍建設的投入。堅持普惠性民辦幼兒園的認定、管理以及財政獎補資金使用等政策的系統性、連續性，明確普惠性民辦幼兒園落實教師待遇的責任。完善《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》實施細則，將保障普惠性民辦幼兒園教師待遇納入對縣級政府的考核。

本文系基金項目山東女子學院高層次人才引進科研項目“山東省學前教育師資供給側結構性改革研究”研究成果，批準號：2019RCYJ07

（作者系山東女子學院教育學院副教授）

責任編輯：谷珵