績效管理視角下推行河長制的維持機制分析

李珊

摘 要：為了考察河長制的實施效果，分析河長制運行的影響因素，進而探索河長制長效維持機制，從績效管理視角分析了河長制工作推行的不同階段，發現不同階段的績效結構與激勵維度不同：指導與計劃階段以任務績效為主，適應性績效次之，外在壓力與內在轉變起到激勵作用;管理與支持階段以關聯績效為主，自主空間與協商溝通為激勵維度;考察與評估階段以關聯績效為主，激勵維度是外在考評與公開考評;發展與獎勵階段以適應性績效為主，正負激勵作為激勵行為的維度。針對不同激勵維度，進一步提出了建立綠色發展機制、推進自主與溝通制、形成考評公開通報制與發展正負激勵制的建議。

關鍵詞：績效管理;河長制;維持機制

中圖分類號：TV213;D523 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.05.006

Abstract： In order to investigate the implementation effect of river chief system， analyze the influencing factors of river chief system operation， then explore the long-term maintenance mechanism of river chief system， this paper analyzed the different stages of river chief system implementation from the perspective of performance management， and found that the performance structure and incentive dimension are different in different stages. In the guidance and planning stage， task performance is the main priority， adaptive performance is the second， and external pressure and internal transformation play an incentive role; The management and support phase is mainly related to performance， with autonomous space and negotiation and communication as the incentive dimension; The inspection and evaluation stage is mainly related to performance， and the motivation dimension is external evaluation and public evaluation;In the development and reward stage， adaptive performance is the main factor， and positive and negative incentives are the dimensions of incentive behavior. Aiming at the different incentive dimensions， this paper further puts forward some suggestions on establishing green development mechanism， promoting autonomy and communication system， forming public notification system of evaluation and developing positive and negative incentive system.

Key words： performance management; river chief system; maintenance mechanism

隨著經濟社會的快速發展，水環境問題日益加劇，嚴重威脅區域生態安全。為解決水環境問題，政府部門需要探索新型有效的水環境管理模式——“河長制”應運而生。河長制是由各級黨委、政府主要負責人擔任轄區內重要河流的河長，來負責河道、水源地環境、水資源的治理與保護的創新管理方式。

近幾年來，河長制顯現的優越性與有效性使得其在全國范圍內如火如荼地推廣。學術界對河長制的研究，一方面是側重于對各個地區實行河長制的實際案例分析[1-2]，另一方面是將河長制視為一種制度創新并進行評析[3-5]，卻對于河長制的理論研究較少。多數學者著重于對河長制具體實施情況的介紹，忽略了河長制實現預期效果的關鍵在于對其績效的考核[6]，目前鮮有關于河長制績效考核的文獻。本文從績效管理的視角全面剖析河長制，將河長制視為動態循環系統，利用三維績效結構貫穿整個系統，分析河長制運行的激勵因素，并進一步提出河長制的維持運作機制。這對推動水資源環境管理與保護的制度創新和生態文明建設，具有較強的現實意義;從績效管理全新視角分析河長制，有助于推動河長制的有效運行[7]和常態化、規范化，豐富河長制的理論基礎。

1 績效管理視角下的河長制

1.1 河長制

河長制是我國水環境保護與治理的一種制度創新，它打破了傳統的自上而下的制度創立程序，開啟自下而上的通道。它體現為縱向垂直管理與橫向水平協作體系[8]，能有效解決環境保護、水利等獨立部門的職能權限限制問題，克服水資源與水環境“多龍治理”的困難。具體來說，河長制就是建立省（區、市）、市、縣、鄉（鎮）四級河長體系，在各省（區、市）設立總河長，由黨委或政府主要負責人擔任，來管理行政區域內的主要河湖，同時省級水利廳、環保廳、農業廳、林業廳、交通廳與住建廳等多部門共同協助河長工作;各河湖所在市、縣、鄉（鎮）均分級分段設立河長，由各市、縣、鄉（鎮）負責人擔任;各省（區、市）、市、縣、鄉（鎮）相關部門形成通力合作關系，共同治理水環境問題，構成四級河長體系，其結構見圖1。

1.2 績效管理

績效考評作為重要的管理手段，曾受到管理界的廣泛認可。但隨著對人力資源管理理論的認知加深以及現代組織管理特點與需要的改變，研究者開始對績效考評的弊端進行反思，提出了績效管理概念，并豐富、發展了績效管理理論體系[9]。Sink 等[10]把績效管理看成管理員工績效的系統，用來建立組織與個人對目標以及如何完成目標的共識。績效管理系統分為4個部分，一是指導與計劃階段，即為員工確定績效目標與評價績效的標準;二是管理與支持階段，即對員工的績效進行監督與管理，提供反饋和支持;三是考察與評估階段，即對員工的績效進行考核和評估;四是發展與獎勵階段，即針對考核結果給員工進行相對應的獎勵、培訓和安置[11]。績效管理系統是一個循環周期：衡量標準，達成契約，制定規劃;監督、控制;評估;反饋;人事決定;繼續發展再回到衡量標準與制定規劃步驟[12]。

1.3 績效管理視角下的河長制

將河長制置身于績效管理視角下，賦予河長制生態文明建設的戰略高度，凸顯出河長制這一創新舉措改變了以往制度靜態、孤立的狀態。河長制成為一項動態、循環的管理過程，包括河長制指導與計劃階段、河長制管理與支持階段、河長制考察與評估階段和河長制發展與獎勵階段，見圖2。

河長制指導與計劃階段圍繞保護水資源、防治水污染、改善水環境的主要目標，確定了河長制六大任務：一是加強水資源保護，全面落實最嚴格水資源管理制度，嚴守“三條紅線”;二是加強河湖水域岸線管理保護，嚴禁侵占河道、圍墾湖泊;三是加強水污染防治，優化入河排污口布局;四是加強水環境治理，加大黑臭水體治理力度，實現河湖環境整潔優美、水清岸綠;五是加強水生態修復，依法劃定河湖管理范圍，強化山水林田湖系統治理;六是加強執法監管，嚴厲打擊涉河湖違法行為。

河長制管理與支持階段，健全省（區、市）、市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）四級河長組織體系，確保河長全范圍覆蓋行政區域內的河湖流域。明確河長制的職責分工，河長負責領導同層級的河湖整治管理與保護工作，協調跨區域河湖的聯合治理責任，督導下一級河長與相關部門的目標任務完成情況。相關責任部門開展具體的水資源管理與保護、水污染治理防護、水生態修復、違法行為查處等工作，實現跨部門協商、合作，在聯合執法的基礎上不斷推進綜合執法。

河長制考察與評估階段嚴格考核，縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，圍繞六大任務設立考核指標，納入各政府部門年度績效考核中，作為領導干部年度考核述職的重要內容。科學設立考核主體，嚴格把控考核過程，考核結果公示以便接受內外部監督，做到公開公正。

河長制發展與獎勵階段是對考核結果的應用，依據考核結果相應的等級而給予相應程度的激勵。正向激勵主要是職務等級、物質、榮譽上的獎勵，負向激勵是對未完成目標任務、失責懈怠者的懲處。考核結果還要應用到河長制的目標管理中，已完成任務要進一步提升，未完成的任務加緊督查、落實。

2 績效管理視角下的河長制績效結構與激勵維度

河長制作為一項創新性環境治理模式，其追求的是效率、效益與社會影響力的統一。河長制目標的實現需要提高河長制的工作績效水平。于是，將績效結構貫穿于河長制實施的4個階段，不同階段中績效結構的側重點有所不同，見圖3。

2.1 指導與計劃階段的績效結構與激勵維度

河長制指導與計劃階段以任務績效為主，適應性績效次之，關聯績效位于最后。圍繞治污水、防洪水、排澇水、保供水與抓節水的目標統籌規劃，確定主要任務并分級傳達，督導整個行政區內河湖管理與保護工作，因此這一階段衡量績效以任務績效為主，對河長制工作方案、工作要點的確立進行考察。適應性績效較為重要，表現在河長制作為一個動態循環系統，在發展與獎勵階段之后重新回歸到指導與計劃階段，目標規劃需具備一定的適應性與靈活性，允許相應的改進與完善。

在指導與計劃階段，實施主體是各個層級的河長，要決策部署河長制方案、制定工作任務與目標、組織領導各部門行動。對河長起到激勵作用的主要是外在壓力與內在轉變兩方面。黨中央與國務院頒布的《關于全面推行河長制的意見》以及社會公眾環保意識的增強，都直接地給河長們施加壓力，促使他們加快河長制部署與規劃工作;河長自身摒棄唯GDP發展至上的信念，把綠色科學發展理念融入工作中，這成為河長制的內在激勵因素，有利于實現指導與計劃階段制定科學合理的任務績效。

2.2 管理與支持階段的績效結構與激勵維度

河長制管理與支持階段以關聯績效為主，適應性績效次之，任務績效最末。構建河長制組織體系，公布四級河長名單，明確不同層級河長的職責;設立河長辦公室，保證人員、資金穩步到位，對河長工作的開展提供保障。這是管理與支持階段河長的首要任務，即為河長工作的具體執行者提供支持，注重層級之間的關聯溝通，排除影響目標達成的障礙，因此關聯績效具有一定重要性。

管理與支持階段的工作重點是河長制目標分解傳達并順利執行，其實施主體是由水利部門牽頭，環保、住建等部門共同負責而組成的河長辦公室。河長推進落實河湖治理工作需要人力、物力、財力以及整合調度力支持，首要激勵應賦予河長一定的權力自主空間，發揮其自我管理、自我創造能力，為其工作提供自發、內在的動力。整合調度體現在垂直方向的多層級與水平方向的多部門的合作溝通上，將河湖治理集體責任細分到各個部門，要求各層級、各職能部門信息互通共享，突破各自為政的局面，全面掌握轄區河湖情況，在河長制工作中能夠聯合執法、綜合執法。

2.3 考察與評估階段的績效結構與激勵維度

河長制考察與評估階段中關聯績效仍居首位。考察與評估階段是對河長制執行者一定時期內的工作結果進行評價，以河長制綜合指標體系為標準，再結合收集匯總的各方面具體情況進行比較評定。河長制的工作重心不能圍繞考評來進行，但考評卻起到衡量具體執行人員實現的績效與整個河長制的績效的作用，促進個人與組織進一步相匹配，因此關聯績效占主要地位。

考察與評估階段中河長制考評遵循內部考評與上級考評審核結合的原則，其考評主體是每一層級河長所屬行政級別組織部和其上一級行政級別組織部，一定程度上會形成表揚與自我表揚的虛假考評。同時程序化且繁多的考評工作，往往形成被考評對象采取消極被動的態度應對的現象。要使河長制考評工作真實，考評參與者積極主動，則需要引入外部考評與公開考評過程以激勵考評工作，通報考評排位的結果，增添考評的競爭性與活力。

2.4 發展與獎勵階段的績效結構與激勵維度

發展與獎勵階段是對考評結果的運用，所以這階段更注重適應性績效。隨著技術日新月異及河湖環境動態變化，河長制領導人員和執行人員必須不斷地學習與掌握新知識、新技能，以便能夠執行新的任務、滿足新的要求，因此要重視相關人員的學習適應性績效。

考核結果的運用環節起到明顯激勵作用的是正激勵和負激勵[13]。河長制考核結果運用主要有以下幾種：保證金獎勵[14]，河長提前為其管轄河湖繳納一定保證金，如河湖治理效果好則保證金退回并給予雙倍獎勵，反之則保證金沒收，納入河湖治理專項基金;考核結果納入個人年度考評及單位年度考評，影響個人職務調動、單位評優評先;河長一票否決制[15]，河湖生態治理任務不達標，直接否決其晉升機會;實行自然資產離任審計制與生態環境損害終身追究制。物質和職權的獎勵具有較強的吸引力與激勵作用，激勵河長制工作人員努力完成職責要求，實現河湖生態恢復與水資源保護;懲罰性措施的推行能夠產生威懾作用，防止其在河長制工作中懈怠、不作為。

3 河長制長效維持機制

3.1 建立綠色發展機制

河長制指導與計劃階段致力于使河長在政治、經濟、社會、文化等行政任務中重視生態建設，實現“五位一體”的綜合發展總布局。地方黨政主要負責人作為河長，要建立綠色發展機制。一是樹立綠色發展理念，摒棄唯GDP論，堅持生態建設的重要地位，提供人力、物力、財力支持以保證河長制工作扎實推進;二是建立全社會協同參與機制[16]，利用專家學者專業知識科學設計，充分征求公民、企業和非政府組織的意見與需求，鼓勵公民、企業與非政府組織積極參與，以促使河長制目標方案的科學合理。

3.2 推進自主與溝通制

河長制管理與支持階段推進自主與溝通制，緊密聯系四級河長的縱向組織體系，促進具體工作的落實。各層級河長有一定的自主權，有助于發揮創新性。推進溝通機制表現為兩方面：①建立河長垂直雙向溝通機制，上下級河長就總目標和自身能力、實際情況協調制定階段目標，保證目標制定的科學、合理與可達性;②建立河長與同級責任部門水平溝通機制，加強河長的統籌領導，相關責任部門的信息數據庫開放共享，整合歸集于公共云平臺，推進電子信息系統的構建。

3.3 形成考評公開通報制

河長制考察與評估階段要形成考評公開通報制，實現考評的公開公正，以激發考評工作的活力與競爭力。依托網絡信息化，構建考評公開通報制：①考評開始階段建立政府監督機關、專家學者、社會輿論、群眾組織為主體的多元化監督網絡，以河長的職責、權限、實施行為為監督內容，發揮多元力量，監督具體實施過程存在的越位、缺位、不作為問題;②考評過程依托網絡平臺，公開河長制工作的考評指標、考評行為、考評辦法，考評過程全程報道追蹤，接受政府及社會公眾的檢查;③考評結果及時公示，接受內部河長制工作人員的自我反饋與異議的同時，廣泛征收社會公眾對河湖治理的意見以作驗證，并對異議進行認真審核，以確保考評結果公平公正，反映民眾的心聲。

3.4 發展正負激勵制

發展與獎勵階段創新正負向激勵機制，調動河長制工作人員的主觀能動性，提升河長四級組織體系的凝聚力與競爭力。發展正向激勵機制，將河湖治理效果同個人、單位的年度考評掛鉤，對完成河湖治理任務的工作人員給予物質、晉升獎勵，激勵個人同組織看齊，合力完成河湖治理的艱巨任務。發展負向激勵機制，河湖治理效果要注重長期持久性，因此負向激勵要兼顧長、短期的效益。短時期內，嚴格考察對河長制的實施方案、組織體系、工作機制的配套落實，對懈怠、不作為的人員予以薪酬減少、職務下降、通報批評等懲罰性措施;長時期內，推行生態環境損害責任終身追究制，對河湖治理的長期效果進行監控，并明確責任人，形成對當下河長及相關人員行為的威懾。

4 結 語

河長制是地方政府應對惡化的水環境與水資源危機而形成的河湖治理新模式，開啟了自下而上層級聯動治理的通道。從績效管理視角全面分析河長制，指導與計劃階段統領規劃、制定目標，以任務績效為主，外在壓力與內在轉變起到激勵作用;管理與支持階段明確職責、協調各方力量，以關聯績效為主，自主空間與協商溝通為激勵維度;考察與評估階段科學考核指標、嚴格考核過程，以關聯績效為主，引入外部力量與公開考評為激勵維度;發展與獎勵階段運用考核結果、形成正負激勵，以適應性績效為主。要建立綠色發展機制，推進自主與溝通制，形成考評公開通報制，發展正負激勵制，形成河長制的長效維持機制。

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【責任編輯 許立新】