淺析農業結構性調整背景下的糧食安全生產

王林曉 王芬

2017年，中共中央頒布的《關于深入推進農業供給側結構性改革 ?加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（一號文件），明確提出將深入推進農業供給側結構性改革作為當前和今后一個時期農業農村工作的主線，其主要包括調結構（糧食作物要優質專用，經濟作物要特色優勢發展）、轉方式（推行綠色種植方式）、促改革（著力發展農村新產業、新業態，促進“三產”深度融合）三個方面。

農業結構性調整是農業供給側改革的關鍵一環。農業結構性調整主要是在有限的土地資源上，合理、有效地利用資本、勞動力等生產要素，最大限度地提高資源的配置效率，形成以糧食安全、循環利用、布局優化為重點的多功能開發的現代農業結構。2015年，原農業部印發的《關于進一步調整優化農業結構的指導意見》中明確提出：要確保谷物基本自給，口糧自給率達到100%。同時，要以“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民”為著力點，調整優化確保國家糧食安全的實現路徑。因此，推進農業結構性調整，要把穩定糧食產量作為前提，把提升糧食產能作為根本，不能以犧牲糧食安全為代價，要在嚴格保障糧食有效供給的前提下，多元化發展農業。

一、實施農業結構性調整的必要性

當前，我國農業發展的數量與質量、總量與結構、成本與效益、生態與環境等方面的結構性矛盾依然突出;農產品的品質與居民消費升級不適應，優質化、專用化的農產品生產依然滯后;一二三產業融合不足，農業比較效益低，農產品加工水平和轉化增值率依然偏低。在此背景下，2018年，河南省政府提出了大力發展優質小麥、優質花生、優質草畜、優質林果以及統籌推進布局區域化、經營規模化、生產標準化、發展產業化的“四優四化”政策。同年，安陽市政府根據全市實際情況，出臺了《安陽市高效種養業轉型升級行動方案（2018—2020年）》和《安陽市綠色食品業轉型升級行動方案（2018—2020年）》，明確提出到2020年，全市優質小麥種植面積發展到10萬hm2、瓜果蔬菜面積穩定在7萬hm2左右、食用菌年產量達到10萬t、中藥材種植面積達到1.67萬hm2等。這些政策的制定對安陽市的農業結構性調整提出了明確的目標和方向。

二、近年安陽市的糧食生產情況

（一）全市糧食作物種植面積及產量

全市耕地面積穩定在27.6萬hm2左右，已建成的高標準糧田約14萬hm2，優質強筋小麥播種面積為6.67萬hm2左右。

目前，全市糧食種植面積保持在38萬～39萬hm2，夏糧和秋糧種植面積較為穩定，總產量有些波動。這可能與生長期間的氣象災害有關，如春季干旱、倒春寒或夏季高溫高濕、暴雨等。（見表1）

（二）主要經濟作物的種植特征

全市的經濟作物主要以瓜果蔬菜、花生、紅薯、大豆及谷子等雜糧為主，常年種植面積占秋糧種植面積的40%～45%。相關規劃要求，2020年，全市的優質花生等油料作物種植面積發展到3.67萬hm2左右、優質水果面積穩定在1.34萬hm2左右。通過近年的結構調整，全市瓜果和蔬菜的種植面積略有減少、花生增幅明顯、紅薯有些波動、大豆及雜糧維持穩定。經濟作物種植面積的變化如圖1所示。

三、全市糧食生產面臨的形勢

（一）生產成本高，種糧效益低

從宏觀上看，全國的糧食生產由總量不足轉變為結構性矛盾，并凸顯出諸多問題。如當前國內種植糧食的品質較低，而進口主糧價低質優且市場需求量大。以小麥為例，2018年、2019年安陽市的優質小麥收購價為2.3元/kg，而進口的優質小麥到岸價為1.7元/kg，國產小麥明顯缺乏市場競爭力。與此同時，隨著化肥、農藥、種子、機械設備等農資價格的上漲，安陽市的小麥、玉米種植成本分別為550元/667m2、458元/667m2，按照市場價收購后，純收益分別為435元/667m2、370元/667m2。如遇極端氣象災害，種糧收益會更低。糧價上漲速度趕不上農資價格，種糧效益與外出打工收入差距大等因素，影響了農民種糧積極性。

（二）農業基礎設施不夠完善

安陽市的西部地區，如殷都區、林州市等多為丘陵山區，農業生產自然條件差，水利等基礎設施建設滯后，加之機械化耕、播、收水平低等影響，造成糧食產量普遍較低，如殷都區、林州市小麥的平均產量分別為全市平均產量的85%和75%。

（三）極端氣象對農業生產的影響

近年，由于安陽市極端氣候明顯增多，增加了糧食增產的難度。如 2016年7月，全市出現特大洪澇災害，造成玉米等秋糧作物受災。2017年5月，全市出現大風和強降雨天氣，造成小麥大面積倒伏，尤其是2018年4月的晚霜凍害，造成全市小麥成災面積4.8萬hm2、絕收面積達0.2萬hm2，給小麥生產造成較大損失。此外，異常的氣象變化還增加了病蟲害發生頻度和防治難度。如2019年1月入侵我國的草地貪夜蛾，其繁殖力強、飛行距離遠、抗藥性強，對玉米生產威脅極大，短時期內難以消除威脅。

（四）耕地資源的約束，糧食增產難度加大

耕地資源是糧食自給的基礎，更是實現糧食安全的基本條件。工業化、城鎮化建設將部分耕地資源不可逆轉地流向非農化利用，對糧食生產產生了“擠出效應”，而造成耕地資源流失的根本原因在于農業比較效益較低。近年，安陽市通過“占補平衡”的措施，保持了耕地總量的動態平衡，使耕地總面積穩定在27.5萬～27.7萬hm2。因此，在保持耕地面積相對穩定的基礎上，增加物質和技術的投入，提高糧食單產，是提高糧食生產能力的主要措施。

四、守住安全底線，強化糧食生產

（一）加強政策扶持，切實提高農民種糧積極性

安陽市立足糧食安全大局，嚴格執行國家糧食補貼政策，及時撥付各項種糧補貼。2017年，全市共撥付耕地地力保護補貼資金3.48億元，惠及全市約88萬農戶。此外，安陽市通過財政支持，不斷培育新型糧食生產經營主體。2018年，全市規模以上龍頭企業達到408家、農民專業合作社4181個、家庭農場1020家，大力推進農業社會化服務，支持農民合作社3個資金共60萬元。

（二）落實農業保險政策，解決后顧之憂

農業保險是國家實施的政策性保險，主要針對小麥、花生、大豆等作物。2018年，安陽市的小麥每年保費為27元/667m2。其中，中央、省級及市級財政負擔21.6元/667m2，農戶需自繳5.4元/667m2，如遇災害性氣象天氣，小麥最高保額為447元/667m2。此項政策的實施，在一定程度上解決了農民農業生產的后顧之憂。

（三）建設高標準糧田，提升糧食綜合生產能力

高標準糧田的建設，是糧食生產核心區建設的重要組成部分。安陽市委、市政府先后出臺了《高標準糧田建設項目資金整合工作的指導意見》和《安陽市高標準糧田建設標準》等文件，編制了全市總體規劃和發展框架，貫徹“統一規劃、統一標準、統一實施”，“一步規劃到位、連片集中開發”的方針。目前，全市已建成的高標準糧田約14萬hm2，建成區的糧食單產水平較普通大田提升20%左右。高標準糧田示范區內小麥、玉米病蟲害統防統治率達到100%，其平均產量分別達到610 kg/667m2、630 kg/667m2，增產潛力得到了進一步提升。其中，安陽縣廣潤坡6667 hm2省級高標準糧田示范區，建設水平在全省領先。

（四）強化科技對糧食生產的支撐，實現“藏糧于技”

安陽市農業農村部門根據實際情況，不斷開展“千名科技人員包千村”活動，充分發揮技術人員對農業生產的指導、督導作用，重點推廣小麥測土配方施肥、秸稈還田、統防統治、新品種展示、寬幅精播對照、氮肥后移等技術。2018年，全市小麥秸稈還田率達到99.3%、玉米秸稈還田率達到92.8%。小麥生長中后期（抽穗期至揚花期）是防治赤霉病、白粉病、吸漿蟲、蚜蟲等病蟲害的關鍵時期，安陽市植保部門積極開展小麥病蟲害航空植保專業化統防統治工作。2017年、2018年、2019年全市實施統防統治面積逐年上升，分別為8.2萬hm2、12.04萬hm2、13.02萬hm2，占小麥種植面積的36.22%、58.53%、72.33%，有效遏制了暴發性、流行性病蟲害的發生。同時，統防統治可節約農藥用量30%左右，施藥效率提高40倍，對重大病蟲害的防治效果平均增長7.6%～12.4%。

（五）提高安全意識，明確糧食安全責任制

安陽市政府對保障糧食安全、落實糧食安全責任制十分重視，通過建立健全考核機制，做到考核制度化、常態化，要求各縣（市、區）政府和相關職能部門全面落實耕地保護、糧食生產、地方儲備、市場調控、質量監管等各項政策措施，保障糧食安全。通過創新考核機制，安陽市在2017年度糧食安全責任制考核中，位居全省第一。滑縣更是“全國糧食百強縣”，也是全國12個商品糧貢獻最多的縣之一，還是全國唯一一個連續8年被評為“全國糧食生產先進縣標兵”的縣。