新蘇南模式下農村集體土地流轉與資產化模式探析

程竹

摘要：上世紀90年代，蘇南鄉鎮集體企業進行產權改制，鄉鎮政府撤出對鄉鎮企業的直接支配權，此舉標志著“新蘇南模式”的誕生。

在原“蘇南模式”下，鄉鎮企業分散，土地資源利用率低下，無法形成聚集效應。在“新蘇南模式”下，鄉鎮政府進行新的規劃，各工業園區大量建設。蘇南地區第一產業在經濟中的占比逐年下降，二、三產業占比不斷增長，城市化發展迅速，市區工業企業向郊區遷移。市政基礎建設發展迅猛，城市開發用地已捉襟見肘。城鄉界限在蘇南地區已越來越模糊，大量鄉鎮企業實際占用集體用地作為生產經營用地已成事實。僅在原有集體土地使用權流轉模式下已無法滿足當前經濟發展需求。實現建設用地增量供給的突破，提升規劃合理性，通過資產化，由政府主導、市場調節的方式提升土地利用率，解決當前經濟發展中的用地需求勢在必行。

本文通過對蘇南地區鄉鎮政府及鄉鎮企業走訪、地方金融機構調研，梳理了當前集體土地流轉的政策及市場基礎，探討了集體土地流轉與資產化的可行性。

關鍵詞：新蘇南模式 集體土地建設用地 土地流轉 土地資產化

一、“新蘇南模式”背景

蘇南地區（主要為：蘇州、無錫、常州）鄉鎮企業發源于上世紀70年代，發展于80年代。1983年“蘇南模式”一詞首次見于費孝通《小城鎮大探索》一文中。文中指出“以發展工業為主，集體經濟為主，參與市場調節為主，由縣、鄉鎮直接領導為主的農村經濟發展道路。”次年，中央、國務院發出4號文《轉發農牧漁業部<關于開創社隊企業新局面的報告>的通知》。“通知”的出臺加速了以鄉鎮政府為主的組織方式的鄉鎮企業的發展。

蘇南地區由鎮政府出資，且確定人員來擔任企業負責人，這種方式很快實現了原始資本的積累。在當時計劃經濟時期，由政府主導的生產活動具有成本低、高效等優勢。鄉鎮企業具有政府背景，在銀行貸款、政策扶持、勞動力成本等方面均獲得了更多的資源。最重要的是，鄉鎮企業無償或低成本的占用集體土地用于生產經營。

隨著外部宏觀經濟環境和競爭環境的變化，蘇南鄉鎮企業政企關系不明的弊端開始顯現。政府過度干預企業經營，對管理者及勞動者低激勵，社區成員共擔風險導致的經營及舉債的冒進等現象層出不窮。此時的“蘇南模式”已不在適應當時的經濟發展需求。于此同時，以私營經濟為主的“溫州模式”在當時獲得了成功。困境與機遇同時到來，于是蘇南模式在1998年起進行了兩次重要的改制。鄉鎮政府從企業撤出支配權，產權逐漸量化到個人。蘇南鄉鎮企業逐步向外向型經濟轉變，依托上海為龍頭大力引進外資，企業向高新技術產業升級，城鄉協調發展。“新蘇南模式”初步成形。

二、蘇南地區集體土地現狀

蘇南地區作為中國當前經濟發展最快速的地區之一，第一產業在經濟中的占比迅速下降。取而代之的是二、三產業的蓬勃發展。工業化、城鎮化與蘇南地區當前的用地政策及現狀嚴重沖突，城市建設及工業用地緊缺現象日益嚴重。先期已占用集體土地作為生產建設用地的鄉鎮企業，因土地性質而限制了企業發展。

（一）產業布局不合理，集群化效應不明顯。

蘇南各地鄉鎮大都擁有自己規劃的工業園區，由于礙于工業用地指標壓力，其園區規模無法容納本鎮實際全部的工業企業。大部分工業企業依然維持現狀，在租用的集體土地上進行工業用途建設及生產。企業分散，政府配套設施如道路、供電、供水、污水處理等基礎設施低水平重復建設。同時企業間不僅無法相互匹配，無法實現上下游互補，甚至是同質化競爭嚴重，無法實現集聚效應。本次調研常州市武進區某鄉鎮，該鄉鎮大量企業生產冷鏈、冷凍設備。通過與該地多位企業主交流，該類企業產品市場競爭力均較弱。不僅產品同質化嚴重，甚至區域內技術性勞動力交叉流動，無法在產品質量上有所提升。

（二）產權不明確，企業投入畏首畏尾。

蘇南地區各鄉鎮企業由于大部分生產用地性質為集體所有，雖然企業擁有使用權，但無完全產權。未來用地指標及土地規劃政策不明確。政府一旦征地拆遷，企業所獲補償非常有限，與企業實際固定資產投資無法匹配。本次調研接觸蘇南某鄉鎮水產企業，租用所在政府集體用地作為生產養殖基地。該企業陸地面積近50余畝，水面面積1000余畝。企業前期投入近3000萬元用于養殖基地建設。2019年由于政府實施“退田還湖”，鄉鎮政府對該水產企業用地進行征收，對企業實施清退。經過對地面附著物評估后，企業僅獲得約1800萬元補償。該補償甚至無法償還企業因前期建設而向銀行申請的貸款。

土地產權性質不明確，無法給予企業長期經營的信心。企業大量資金用以生產建設投入，未來將無法得到合理補償，但不投入企業亦無法滿足發展需求。明確產權的生產經營用地是企業長期發展的定心丸。

（三）產權性質導致企業無法獲得融資押品。

蘇南模式下的民營企業正是本地農商行的主要服務對象。但地方小微民營企業大都是具有企業規模小、家長式的內部管理、家族式的財務管理、可抵押資產少等特點，傳統金融產品難以覆蓋。

僅擁有使用權的集體土地無法作為銀行押品用于抵押。企業難以通過抵押土地廠房獲得銀行融資。流動資金緊缺本身便是鄉鎮企業的普遍困境，生產經營無法從銀行獲得流動資金補充，同時又需要企業留存自有資金對生產場所進行投資建設，這無疑壓力過重。

本次調研蘇南某鄉鎮，鄉鎮政府為解決企業融資難問題推出“資管貸”產品。由鄉鎮政府牽頭，引進具有政府背景的融資性擔保公司。企業將無證集體土地托管至鎮政府，并向政府交納部分風險保證金，由政府成立賠償資金池，同時成立融資平臺為擔保公司提供反擔保。擔保公司為企業提供融資擔保，企業從銀行獲得貸款。自2018年起，中央政府陸續出臺34號文及43號文，要求各地方政府化解地方債務，包括隱性債務。鄉鎮政府融資平臺所提供對外擔保均屬于隱性債務。政府逐步退出“資管貸”產品，當地企業一時間失去了原有的融資擔保方式，貸款無法續轉，導致多個企業資金鏈斷裂。

企業擁有產權明確的土地廠房，將是企業獲得銀行融資的有力保障。

三、集體土地流轉及資產化模式

面對蘇南地區各鄉鎮產業布局不合理、土地產權不明確、鄉鎮企業無可抵質押資產等困境，集體土地流轉及資產化是解決蘇南地區以上困境的理想方式。

集體土地流轉及資產化首先需要地方政府的政策支持。地方政府需要積極吸納創新經驗，突破農村集體土地建設用地政策的封閉性，打破用地供給與實際市場需求間的失衡狀態。主導開展政策試點。

地方政府必須承認當前被用作工業生產的集體土地現狀。各鄉鎮政府通過實地調研、基層反饋，聽取專家意見、土地部門意見，對當前實際用地情況重新做出合理規劃，積極釋放國有工業用地指標，規范和完善使用權及產權。

（一）各平臺體系的完善

完善和健全的評估體系是集體土地流轉得以實施的基礎。對當前已被用作工業生產用地的集體土地進行科學定級評估，做到在參考市場價格的基礎上進行評估核算，真實地反應土地資源價格才能實現土地流轉及出讓過程中的公正。

多渠道的金融平臺是農村土地流轉的有效工具。國有工業用地是農村集體土地流轉的主要方向，而地方工業企業是農村集體土地流轉市場的主要需求方。對于農村集體土地流轉所需的產權轉讓成本將是工業企業當下的沉重負擔，但土地資產對于企業所產生的經濟價值的體現卻存在滯后性。至此，多渠道的金融平臺和融資手段成為農村集體土地流轉過程中的助推力。

健全的登記制度是農村土地流轉的保障。農村集體土地流轉時審批核對程序和手續過于繁瑣將阻礙高效有序流轉。當下，集體土地實際使用情況大都不規范，對于各類“不規范”要區別對待，酌情靈活處理，做到一戶一策。健全的登記制度可以起到清理舊弊的作用，同時做到產權流轉有序，權屬明晰，每一流程有據可查。完善的服務平臺是集體土地流轉的基礎設施。

（二）政府主導企業

各鄉鎮政府對該地區租用集體土地生產的企業進行走訪調研，了解企業困境及購地意愿，聽取企業及各基層的意見及反饋，積極倡導企業在自有資金充裕的情況下將當前實際使用的集體土地以繳納出讓金的形式購得土地產權。并引導企業為先期已建廠房進行規范化整改及繳納相關稅費，由當地更高一級政府為企業妥善辦理相關測繪、評估、轉讓手續。

對于無法一次性繳納土地出讓金但購地意愿較強的企業，政府應給予一定政策支持。對于自身經營情況良好、預期收益穩定、且擁有部分自有資金的企業，政府可制定“白名單”，政府向地方農商行推薦。企業先行繳納部分土地出讓金，剩余部分資金通過銀行融資的方式獲得，同時給予利率優惠及手續流程綠色通道的幫扶政策。

對于自身經營情況不良的企業，或是“環、衛、安”不過關的企業，政府應在給予一定補償的前提下引導清退。一方面釋放用地指標，另一方面優化產業結構。

（三）政府主導銀行

對于無法一次性繳納土地出讓金的企業，政府應積極主導地方農商行介入。

地方農商行通常以審批靈活機動、金融產品貼合地方經濟結構等特點為經營優勢，但對于本地具有以上特征的小微企業往往無法提供有效的幫助。銀行貸款放款前必須落實資產抵押手續，相關土地產權登記部門在企業未足額繳納出讓金前，無法辦理不動產登記，也無法在銀行融資到賬前獲得不動產權證。各機構的合規要求產生了矛盾，現實情況將陷入銀行不抵押不放貸，企業不貸款則沒錢辦理產權的死循環。

對于緩釋銀行信貸風險，政府應積極主導銀行給予企業一部分信用貸款的同時，幫助企業盡快落實產權過戶手續，縮短產權辦理流程，并協助銀行在獲得產權證的第一時間辦理抵押手續。

蘇南鄉鎮一級政府由于早期政企關系緊密，通常對當地企業經營情況、資信水平有一定程度的了解。同時鄉鎮政府對企業名下的集體土地有一定的管理、協調能力。一旦企業發生違約風險，鄉鎮一級政府實際處理及協調能力遠強于授信金融機構。因此，由鄉鎮政府參與到企業的推薦及盡調過程中對有效降低銀行信貸風險起到至關重要的作用。對于銀行而言，面對的將是一個個資信情況良好、擁有政府背書、同時即將擁有強抵押物的優質客戶。介于此，政府可引進多家銀行，形成競爭機制，將“集體土地流轉”項目模式化。

（四）政府引入政策性擔保公司

對于資信情況一般或本身融資規模偏大的企業，政府可協同銀行引入融資性擔保公司。政府背景的融資性擔保公司在為銀行分擔信貸風險的同時，承擔著更多的社會責任。2018年，國家成立融資擔保基金，意在解決“小三創”融資難問題，緩解融資中嚴峻的信用二元化困境，一方面扶持小微、三農、創業企業，一方面防范金融風險，做到脫虛入實。

集體土地轉讓產權與銀行辦理抵押授信之間的窗口期由融資性擔保公司提供短期擔保，降低了銀行信貸風險，加快了銀行的審批流程，與政府加快土地轉讓登記流程并舉。因而擔保公司的引入非但不會因為更多機構的介入而降低效率，相反風險得到緩釋而加快了整個流程進度。

由于地方政府、銀行、融資性擔保公司的參與，“政、銀、擔”合作下的集體土地流轉得以實現。集體土地流轉是土地實現資產化的前提，產權明晰的國有土地將核算進企業，成為企業固定資產的一部分。其本身除了是企業經營中最重要的生產要素之一，更將成為企業融資過程中的強擔保方式。

四、結束語

作為主要生產要素的土地，做到優化配置、合理流轉才能實現真正的價值。蘇南地區集體土地流轉是該地區經濟發展的必然趨勢。建立、完善農村集體土地流轉機制不僅在很大程度上解決蘇南農村“三農”問題，同時為蘇南地區工業化提供了物質基礎。

通過本次蘇南地區鄉鎮的走訪調研，集體土地流轉入市已是當地迫切需求。蘇南各地區政府對于集體土地入市流轉制度改革的態度亦積極，蘇南地區鄉鎮企業購地意愿強烈。地方金融機構政策靈活，且扶持小微企業的政策性突出。擁有政府背景的融資性擔保機構角色明晰，政策明確。蘇南地區已具有實施“集體土地流轉入市”相對成熟的條件。政府建立了較為完善的評估體系、登記制度，集體土地流轉及資產化模式初步得以形成。

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基金項目編號：2018SJA1838。

作者單位：常州工業職業技術學院