審計手段在改制剝離資產中的運用

張國平

【摘 要】隨著我國國企改制工作的不斷深入，國有資產流失問題也在不斷出現。針對部分企業在改制過程中存在程序不規范、資產處置不完善、監管措施不到位、產權歸屬不清晰、責權不明確而造成國有資產隱性流失等問題，文章結合R廠改制中資產剝離的相關問題進行分析與研究，在如何運用審計手段對資產剝離決策分析及清產核資、確權等方面，提出了具有可操作性和指導性的方法、觀點，以期對國有資產剝離工作起到借鑒作用，使該項工作更規范、更高效地開展，維護國有資產完整。

【關鍵詞】審計;國有資產流失;剝離資產

【中圖分類號】F271;F239.4 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）09-0128-03

國企改制是指改變原有國有企業的體制和經營方式，其中心環節和核心內容是建立現代企業制度，增強國有企業活力，提高國有企業的經濟效益。根據國家相關規定和改制相關政策，經過近20年的國企剝離和改制分流，國企改制工作已經取得相當大的成效，但隨著改制工作的不斷深入推進，國有資產流失的問題越來越突出，并呈現出手段更隱蔽、情況更復雜的態勢。筆者結合工作實踐，對國企改制中國有資產流失原因進行分析，通過運用審計手段對改制企業剝離資產進行清查確權，找出隱匿部分，從而維護國有資產在改制中的安全與完整。

1 案例背景分析

1.1 企業背景及改制情況

R廠系全民所有制企業，建于1958年，改制前由金華市商業國有資產經營公司（簡稱商業國資公司）授權監管。該公司于1998年10月進行整體改制，設立X公司，R廠注銷。2008年12月，金華市國資委和市貿易糧食局移交市商業國資公司管理權時，未對市商業國資公司下屬監管企業的改制剝離資產進行盤點及移交。

R廠一共經過兩輪改制，第一輪為1997—1998年，對R廠現有資產進行所有權改制;第二輪為2001年，對原R廠職工勞動關系進行理順。1997年10月，R廠開始啟動改制。1997年12月25日，金華市國有資產管理局下發《關于確認R廠資產評估價值的批復》，確認R廠截至1997年6月30日的凈資產為2 687.56萬元（含國有土地使用權價值1 656.10萬元）。此輪改制未對土地使用權進行評估。1998年8月25日，金華市產權制度改革工作領導小組下發《關于設立X公司的批復》，R廠評估及核銷、提留后凈資產為-570.96萬元，虧損部分用原廠區土地價值彌補。2001年5月31日，根據《關于X公司深化企業改革進一步理順勞動關系實施方案的批復》，X公司理順勞動關系費用總計2 133.41萬元，來源包括改制時提留、剝離非經營性資產及河盤橋廠區土地。

1.2 案例基本情況

2016年3月，金華市資產管理公司（簡稱資產管理公司）發現R廠名下還有一塊土地資產（坐落于金華市解放西路380號，屬國有劃撥用地，土地用途為商業服務業，面積為162.7 m2），之前一直未被公司知曉。經調查，該地屬于房地分離，土地產權歸R廠，地面上建筑物產權歸改制后企業X公司所有。

2016年11月，X公司把解放西路380號土地權證交還給資產管理公司。資產管理公司經過分析認為，R廠的隱匿資產來源于改制前老國有企業的剝離資產，可能還不止這些。2017年4月，資產管理公司委托Z會計師事務所對R廠改制剝離資產開展專項審計。歷經8個月的調查審計，六易審計稿，與X公司進行了十多輪的談判溝通，終于在2017年12月，Z會計師事務所出具了審計報告，R廠也出具了認同審計報告的函。2018年，在資產交接過程中，資產管理公司又發現新的隱匿遺漏資產，R廠也對兩處列為剝離資產的房屋提出了新的證據。經資產管理公司和X公司共同委托Z會計師事務所進行二次審計，終于在2019年5月，重新出具了審計報告。2019年11月，雙方就R廠改制剝離資產簽訂了資產交接協議，并進行資產移交。

1.3 金華市國企改制中國有資產流失的原因分析

金華市本級20世紀90年代末及21世紀初進行的國有企業改革，由于企業多、工作量大、情況復雜，加之金華市有明確的時限要求，因此在實施中往往不得不倉促上陣。為完成國企改革任務，具備改制條件的改了，有些本來不具備改制條件的企業，也因為困難重重、生產經營無法維持而列入改制計劃，勉勉強強地改。雖然從總體上看，國企改制是成功的，促進了金華市的經濟發展，增強了企業活力，但是同時也應看到，少部分企業因條件不完全具備或時間倉促，改制遺留了不少問題。當時涉及改制的法律法規不完備，有些企業因未能及時向資產評估機構提供有效的資料，導致資產評估范圍不全。同時，改制過程也出現一些企業法紀意識淡薄、管理比較混亂、會計信息資料失真嚴重等情況。

2 審計手段在國企改制剝離資產中的運用

審計手段作為國有企業改制中一項重要制度安排和不可或缺的工具，通過依法履行職責，可對剝離資產進行監督和制約，發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能。正確借助和運用審計手段，可以加大對改制剝離資產監督力度，推進國有企業運行規范化，通過掌握真實可靠的會計信息資料，可為相關決策提供依據，確保國有資產評估的真實性、產權界定的合規性，實現國有資產的保值增值，促進國有資本的合理流動，維護國有資產的完整。

2.1 工作思路及方法

資產管理公司按照“尊重歷史、平穩有序、逐步深入、注重證據、協商為主”的原則，開展對R廠改制剝離資產審計。改制剝離資產審計的依據是政府批準的改制文件、市政府抄告單、資產評估報告及政府拆遷補償政策等。此次改制剝離資產審計的重點是對R廠及X公司所有的房地產進行一次全面盤整。

資產管理公司對R廠改制剝離資產進行兩種方式互推及相互驗證。一是對現有資產的倒查。首先通過金華市不動產局查閱X公司的現有及歷史不動產信息，通過比對改制資產評估報告中的資產清單，借此梳理出可疑資產，然后針對可疑資產逐一追溯其來源，最后確認其是否在改制資產范圍內。二是對原有資產順查。首先通過金華市不動產局查詢R廠及其子公司在改制時的房地產情況，然后逐項查看其去向，從中比較明晰地顯示房產過戶情況，最后梳理出一批可疑資產，確認其是否在改制資產范圍內。對于不在改制范圍內后又拆除的房產，則去當地拆遷辦了解當初拆遷協議及拆遷政策，以便追回拆遷補償款。

2.2 審計中的主要政策處理

（1）改制文件中未提取土地使用費的劃撥土地應屬改制剝離資產。金華市資產評估公司出具的《資產評估報告》顯示，截至1997年6月30日，R廠資產總額中包含國有土地使用權132 820.60 m2。資產管理公司從獲取的相關資料分析土地資產拼回原有的土地，查看是否存在沒有被找到的土地及隱匿資產。經過再三核實，資產管理公司發現評估報告中出現的土地使用權面積與現有實際查到的土地面積差額在224.60 m2，誤差不大。與此同時，資產管理公司也查實了房地分離產生的歷史原因，R廠第一次改制用掉土地使用權36 203.40 m2，第二次改制用掉土地使用權68 478 m2，其用于彌補虧損的土地使用權一直限制在河盤橋廠區內，廠區外的劃撥用地都應該作為改制剝離資產，屬于國有資產。

（2）認可改制后市政府對后續改制剝離資產的處置。湖海塘原養殖加工場地塊，面積為19 000 m2（28.5畝），屬于改制時的剝離資產。據金華市人民政府相關專題會議紀要顯示，金華市人民政府同意X公司用湖海塘養殖場用地出讓所得彌補理順勞動關系資金缺口和承擔五金交電有限公司（簡稱五金公司）的擔保損失。后該剝離地塊的補償款907.303萬元（包括10 000 m2商住用地、9 000 m2綠化用地補償）匯入X公司，根據公司賬面記錄，X公司將其中662.260 3萬元用于理順勞動關系資金缺口，剩余245.042 7萬元用于企業職工保障金。經查，X公司于2005—2006年為五金公司擔保貸款實際償還資金合計415.48萬元。X公司賬面記錄與原文件批復有差異，但其理順勞動關系資金缺口和為五金公司的擔保損失，從金額上已覆蓋湖海塘原養殖場地塊補償款。

（3）對當初拆遷政策沒有落實的，依據政策予以補償。資產管理公司在查詢資料時發現，目前在X公司名下的禹王弄23號3幢房產系拆遷房產。1996年1月由金華市小碼頭市場改造工程辦公室將R廠位于婺江東路186號的房產回遷安置在小碼頭新建市場內。根據所附的房屋所有權登記申請書，1997年12月18日X公司申請登記該處房產，坐落地金華小碼頭3#地塊，面積為136.29 m2。資產管理公司認為拆遷房產系R廠所有，且該房產未包含在改制資產中，應屬于R廠資產，應作為國有資產剝離。根據拆遷安置補償協議書，回遷前周轉期間停產損失和臨時安置費由R廠自行承擔，但相關職工已由X公司進行補償安置。資產管理公司參照同期拆遷補償標準，返還X公司職工安置補償費20多萬元。

（4）對X公司占用剝離資產的政策處理。資產管理公司對于X公司占用改制剝離資產拆遷款項的，按照中共金華市委文件（市委〔1996〕16號）相關規定，以銀行同期貸款利率支付使用費，利息從簽訂拆遷協議下月開始計息。對于完全擁有產權的剝離資產房產，租金予以收回，租金利息與房產管理費抵消，房屋維護費用給予補償。

（5）剝離資產已被X公司處置。對當初交易情況進行審查，委托資產評估公司對當時交易價格進行評估，如符合當初市場價格，資產管理公司對交易行為予以認可，收回交易款項及利息。

（6）改制評估日與改制批準日期間買的房產處理。金華市政府批準改制文件明確以改制評估日為基準進行改制，且之后也未組織改制審計單位對財務進行調整，資產管理公司認為改制評估日之后購買的房產歸X公司所有。

3 審計發現的隱匿剝離資產

據統計，資產管理公司核查到的R廠改制剝離資產（包括現有房產及已拆遷房產），除3處房產（衢州營業部、解放西路380號及湖海塘土地）外，其他的均已變更到新辰股份公司名下。經過初步評估，改制剝離資產價值在1 200萬元以上。時隔20年，資產管理公司從X公司手中找回了隱匿改制剝離資產1 200多萬元，有效避免了國有資產流失。由于資產管理公司未能獲取R廠完整的固定資產明細賬、土地明細賬，加之時間久遠，根據現有資料無法追溯改制時點R廠不動產實際組成明細情況，因此有可能還存在遺漏的改制剝離資產。

3.1 改制企業檔案管理欠規范，檔案缺失嚴重

當初國企改制時并沒有移交檔案，資產管理公司開展審計所需的資料均需通過市檔案館、市國土局、市財政局、市拆遷辦、市房交所及改制后企業取得。在前期審計過程中，資產管理公司發現改制企業檔案管理比較混亂，無法提供完整的檔案資料，對審計調查結果的確認帶來不確定因素。

3.2 改制企業剝離資產審計及后續資產處置難度大

在審計R廠改制剝離資產審計過程中，資產管理公司還發現剝離資產實際上有很大一部分是國有企業改制的遺漏資產，同時這些剝離資產的去向令人擔憂。例如，有的土地、房產權屬證書基本上已過戶到改制后企業名下，有的剝離資產被政府征遷后的補償款全部被改制后企業領取，有的剝離資產被改制后企業擅自處置和被原國有企業職工占用等。由于企業改制已過去20多年，現在房產土地價值較高，改制后企業存在抵觸審計及移交資產情緒，因此審計工作較難開展。

4 結語

在國有企業R廠改制工作中，國有資產流失問題長期存在。在國企改制剝離資產中，正確運用審計手段，找出隱匿剝離資產，可避免國有資產流失。運用該案例的成功經驗，相關管理部門可對改制企業實行“一企一策”、區別對待，妥善解決剝離資產的歷史遺留問題，建立有效的國有資產審計監督機制，從而確保國有資產的安全完整和保值增值。

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