“小產(chǎn)權(quán)房”的分類處置路徑探析

郭富杰

引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市房屋明顯供給不足，且我國長期以來實(shí)行的二元機(jī)制土地制度，導(dǎo)致大量“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。小產(chǎn)權(quán)房主要是是與完全產(chǎn)權(quán)房相對立的特殊部分產(chǎn)權(quán)房，在農(nóng)村集體土地上違規(guī)修建的不合法房屋，沒有獲得縣級及以上國土或房屋管理部門發(fā)放的土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，從現(xiàn)有法律制度層面看，《土地管理法》和相關(guān)法律政策不允許在農(nóng)村集體土地上建設(shè)房屋，出售給本集體組織之外的居民，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是違法建筑，應(yīng)當(dāng)予以取締，但是我國《物權(quán)法》和《憲法》規(guī)定所有人對自己的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，農(nóng)村集體土地屬于村集體所有，可以享有依法出讓的權(quán)利。這就導(dǎo)致法律之間的沖突;再者，從社會現(xiàn)實(shí)角度看，大量農(nóng)村人口涌入城市，加上城市原先的中低收入人群，城市房價多高，多數(shù)人群買不起商品房，只能去購買小產(chǎn)權(quán)房去解決居住問題，可見小產(chǎn)權(quán)房有存在的必要，這又導(dǎo)致社會現(xiàn)實(shí)與相關(guān)法律制度政策的沖突。因此為了緩和矛盾，防控風(fēng)險，不能將所有類型的小產(chǎn)權(quán)房一律禁止、取締，應(yīng)尋求關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的合理分類處置路徑，妥善解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”基礎(chǔ)理論范疇

小產(chǎn)權(quán)房之所以在我國長期存在，除了法律制度之間的沖突、社會現(xiàn)實(shí)的需要之外，小產(chǎn)權(quán)房基礎(chǔ)范疇以及性質(zhì)等難以確定，因此有必要對“小產(chǎn)權(quán)房”的基礎(chǔ)理論進(jìn)行梳理，以便更好地解決“小產(chǎn)權(quán)房”面臨的問題。

（一）小產(chǎn)權(quán)房的范疇及性質(zhì)

1、小產(chǎn)權(quán)房的范疇

從不同的角度看小產(chǎn)權(quán)房，有不同的范疇。從流通條件上看，“小產(chǎn)權(quán)房”之“小”，是相對于“大產(chǎn)權(quán)房”而言的，大產(chǎn)權(quán)房是在國有土地上建造的、在市場上合法流通的商品房，其流通不受限制，小產(chǎn)權(quán)房是在集體土地上建造的、主要出讓給城市居民的房屋，其流通受到嚴(yán)格的限制;從房屋占有土地的性質(zhì)和房屋用途看，“小產(chǎn)權(quán)房”是在社會轉(zhuǎn)型北京下的一種“自發(fā)行為”，是農(nóng)民在農(nóng)村土地上自發(fā)開發(fā)房產(chǎn)進(jìn)行居住和交易的行為;從占有土地性質(zhì)和購買主體的角度看，小產(chǎn)權(quán)房首先是建造在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的土地上，其次是被非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所擁有的房屋;經(jīng)過不同角度的分析梳理，從三個角度確定小產(chǎn)權(quán)房的范疇比較合理，即：房屋占有土地的性質(zhì)、房屋的使用主體、房屋的用途，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是建在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地之上，通過交易被非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的房屋。

2、小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)

對于小產(chǎn)權(quán)房，無論是村民自己建造，還是村集體集中建造的宅基地房屋，依法獲得批準(zhǔn)的均屬于合法建筑，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，集體經(jīng)濟(jì)組織成員用于自住或轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以取得合法產(chǎn)權(quán)，即宅基地不得轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，否則受讓方無法辦理產(chǎn)權(quán)登記取得產(chǎn)權(quán)證，同時小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力不被司法機(jī)關(guān)認(rèn)可，該房產(chǎn)即成為了不受產(chǎn)權(quán)保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房，從而沒有辦法取得受讓房地產(chǎn)的物權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房由于權(quán)利瑕疵致使其無法抵押，無法正常流轉(zhuǎn)，遇到征地拆遷也難以得到補(bǔ)償，而且由于小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)方大多沒有資質(zhì)或者資質(zhì)較低，建設(shè)過程缺乏有效監(jiān)管，其在房屋配套設(shè)施等方面也較差。

二、小產(chǎn)權(quán)房法律法理分析

（一）小產(chǎn)權(quán)房法律視角的分析

對房屋土地政策的法律制度，主要有《土地管理法》規(guī)定：宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得私自出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的除外。《城市房地產(chǎn)管理法》第九條：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，有關(guān)部門不得為違法建筑和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。小產(chǎn)權(quán)房明顯違反《土地管理法》和行政性法律規(guī)定。但是我國《憲法》第十條：土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地。《物權(quán)法》第十四條：國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)，受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。第三十九條：所有人對自己的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。高層次法律規(guī)定模糊并未明確指出小產(chǎn)權(quán)房違法，而低位階的部門和地方行政法規(guī)直接確定其違法，明顯違背了上位法大于下位法效力的原則，因此如何處置小產(chǎn)權(quán)房不能一以概之，法律沒有對此作出明確規(guī)定。

（二）小產(chǎn)權(quán)房存在的法理分析

我國審判實(shí)踐中之所以會將小產(chǎn)權(quán)房買賣合同認(rèn)定為無效，原因在于根據(jù)《物權(quán)法》第146條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分，147條規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分，即“房隨地走，地隨房走”，從該角度看，小產(chǎn)權(quán)房買賣必然涉及到宅基地的流轉(zhuǎn)，但是宅基地屬于農(nóng)民所有，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓只限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員進(jìn)行，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能取得，《物權(quán)法》第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定，在《土地管理法》第62條第4款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣或出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。可見，關(guān)于農(nóng)村村民將自己宅基地上的房屋出賣后的法律后果僅僅是再申請宅基地時得不到批準(zhǔn)，并不能因此得出《土地管理法》禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，明確禁止的是國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，有關(guān)部門不得為違法建筑和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。但是該文件只能屬于政策，根據(jù)“法無禁止即自由”的原則，政策層面的禁止不等于法律層面的禁止，因此小產(chǎn)權(quán)是否違法并無統(tǒng)一定論。

三、小產(chǎn)權(quán)房的分類處置建議

通過對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)有法律的梳理，以及背后法理的分析，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)法并非不合法，但是如果任由其滋長，將會嚴(yán)重?cái)_亂我國房地產(chǎn)市場的良性運(yùn)行，同時威脅我國耕地紅線，因此應(yīng)當(dāng)分類進(jìn)行處置。

（一）規(guī)劃階段處置方案

規(guī)劃階段的小產(chǎn)權(quán)房一律禁止。原因如下： 由于項(xiàng)目還未動工，且涉及利益較清晰，因此嚴(yán)禁開發(fā)不會影響社會穩(wěn)定; 現(xiàn)行法制內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房的存在依據(jù)不充分。在沒有小產(chǎn)權(quán)房的專門法規(guī)之前，原則上不準(zhǔn)許小產(chǎn)權(quán)房的任何項(xiàng)目，雖然有個別情況例外，但是要實(shí)行嚴(yán)格審查。例如： 籌劃項(xiàng)目滿足城市規(guī)劃的要求，且開發(fā)商有主體資質(zhì)，那么可以在完善手續(xù)和補(bǔ)繳稅費(fèi)后，按照工程規(guī)劃使項(xiàng)目合法。

（二）建設(shè)和售賣階段的處理。

建設(shè)和售賣階段的小產(chǎn)權(quán)房要嚴(yán)格監(jiān)管以把好質(zhì)量關(guān)。對于正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房要審查開發(fā)商的主體資格，若開發(fā)商缺乏有關(guān)資質(zhì)，則予以拆除。對于正在售賣的小產(chǎn)權(quán)房要鑒定房屋的質(zhì)量，如果質(zhì)量不合格，則予以拆除; 若正在建設(shè)或售賣的小產(chǎn)權(quán)房符合質(zhì)量要求，則把小產(chǎn)權(quán)房劃分為農(nóng)用地和集體用地的小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)用地的小產(chǎn)權(quán)房強(qiáng)制拆除，集體用地的小產(chǎn)權(quán)房彈性處理。處理方式如下： 把總體規(guī)劃和不符合規(guī)劃的項(xiàng)目相比較，對執(zhí)法成本進(jìn)行分析和預(yù)估，如果調(diào)整規(guī)劃不會影響該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則變更規(guī)劃和合法化小產(chǎn)權(quán)房。由于正在建設(shè)和售賣的小產(chǎn)權(quán)房中還未建完和售出的部分與開發(fā)商和購房者之間不存在合同關(guān)系，因此小產(chǎn)權(quán)也不存在，如果這類小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量合格，則合法化。并把小產(chǎn)權(quán)房劃分為滿足保障要求和不滿足保障要求的小產(chǎn)權(quán)房，滿足保障要求的納入保障住房規(guī)劃體系，不滿足保障要求的讓開發(fā)商補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地金后，開發(fā)成商品房。

（三）已入住階段的處理。

已入住但不符合質(zhì)量要求的小產(chǎn)權(quán)房，由質(zhì)量鑒定部門鑒定房屋的質(zhì)量，不滿足居住要求的予以拆除。另外審查開發(fā)商資質(zhì)，具有合法資質(zhì)的根罰款或吊銷主體資格; 沒有合法資質(zhì)的直接罰款。已入住且符合質(zhì)量要求的小產(chǎn)權(quán)房，在開發(fā)商退還房款后，不予以用戶補(bǔ)貼給以警示。并進(jìn)一步劃分這類小產(chǎn)權(quán)房，劃分為符合規(guī)劃和不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房。不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，其處理方式類似于上文中提到的不符合規(guī)劃且正在建設(shè)或售賣的小產(chǎn)權(quán)房。如果拆除，一定要妥善地安置用; 和正在建設(shè)或售賣的小產(chǎn)權(quán)房相比較，已入住小產(chǎn)權(quán)房的涉及利益更復(fù)雜，因此要對小產(chǎn)權(quán)房的存在時間和實(shí)際影響進(jìn)行綜合考慮，符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房如果符合保障住房的要求，則轉(zhuǎn)換成保障住房，處理方式同樣和正在建設(shè)或售賣的小產(chǎn)權(quán)房類似。安置小產(chǎn)權(quán)房用戶時根據(jù)房屋的性質(zhì)分類處置。如果小產(chǎn)權(quán)房滿足保障住房的要求，則納入保障住房的規(guī)劃體系，并根據(jù)住房保障的條件審查住戶，滿足住房保障條件的允許補(bǔ)辦手續(xù)和繼續(xù)入住; 不滿足保障條件的政府回購并安置。另外，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)換的保障住房其入住資格要比保障住房的入住資格低，以減少回購和平衡利益。如果小產(chǎn)權(quán)房不符合保障住房的要求，則補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地金，補(bǔ)辦手續(xù)和完善產(chǎn)權(quán)，使小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)換成大產(chǎn)權(quán)房。由于小產(chǎn)權(quán)房不同，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不同，因此要對小產(chǎn)權(quán)房的土地面積、區(qū)位條件、價值、收益等進(jìn)行確定，按照商品房的土地金和土地國有化后的金額評估比例確定小產(chǎn)權(quán)房土地金的補(bǔ)繳費(fèi)用，按照城市標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳稅費(fèi)。另外，建立系統(tǒng)的購房補(bǔ)繳制度和實(shí)行分期付款、分期利息減免、款項(xiàng)減免等措施促進(jìn)住戶的配合與政策的完善。