新形勢下知識產權行政執法權銜接問題

陳曉莉 劉滎 楊淑芳 岳圓達 鄧雯

摘? 要：基于國務院機構改革方案，對國家市場監督管理總局與國家知識產權局的重組，本文分析了新形勢下知識產權行政執法的優勢以及存在的問題，著重探析在新形勢下如何做到二者的功能和職責的合理分配和有效銜接的思考和建議。

關鍵詞：知識產權行政執法;合理分配;業務指導;組織指導

前言

目前，我國處于經濟穩定發展時期，國家對創新的需求日益升溫。創新需要科技帶動，但其發展也離不開法律的保駕護航，使得技術所有人的勞動成果得到切實保障。所以說，國家愈加重視對知識產權保護，我國的知識產權建設也由被動變為主動。^[1]2018年3月17日，十三屆全國人大表決通過了有關國務院機構改革方案的決定，即組建國家市場監督管理總局，重建國家知識產權局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局。^[2]不難看出，不斷改革與發展推動了我國知識產權綜合管理體制趨向完善，但不可避免的是，重組后的國家知識產權局與國家市場監督管理總局之間，在具體執法活動中存在一些職能上銜接的問題，因此，需要解決二者職能沖突問題，從而優化知識產權行政保護，達到提高知識產權行政執法質量的目標。

一、知識產權行政執法集中理論及其制度

（一）知識產權行政執法定義

我國在改革開放后，知識產權行政執法逐漸問世，隨著《商標法》和《專利法》的實施才得以正式確定。知識產權行政執法和知識產權司法保護集具中國特色于一身，共同為中國知識產權保駕護航。重組前我國主要是由知識產權行政管理部門行使行政執法權，一方面查處知識產權糾紛，其中包含侵權事實認定中的行政裁決和損害賠償的調解。另一方面查處假冒知識產權行為，例如查處假冒或者冒充他人的專利的行為。在實踐操作中，知識產權各個執法部門還進行了一些部門聯合執法或臨時性執法活動。包括：（1）全國或地方負責打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品的工作領導小組辦公室，組織相關部門聯合開展知識產權與假冒偽劣商品的行政執法。（2）商務部、國家工商總局、國家版權局、國家知識產權局根據《展會知識產權保護辦法》會同相關行政機關對展會期間發生的知識產權糾紛，有義務和權力進行相應處理。（3）中國海關等部門進行邊境保護等行政類執法。^[3]

（二）知識產權行政執法的保護作用

在我國加入WTO世貿組織后，依據我國簽訂的國際條約，尤其是TRIPS協議的規定，WTO框架內的知識產權客體主要有：著作權及著作權鄰接權、商標權、地理標志、工業品外觀設計、專利權、植物品種權、集成電路布圖設計、商業秘密等。可以看出，知識產權的客體種類較多，我國的知識產權立法一直采取單行立法的模式將以上客體分別納入對應的法律之中，基本上每個單行法規只調整某項特定的客體，并根據我國國家機關的職能劃分，規定只由一個主管機關負責一部單行法規。^[4]重組前的知識產權行政管理體系主要由中央和地方知識產權管理部門構成，是一個多元化、多層級的行政管理構架。

（三）知識產權行政執法集中的意義

我國實施知識產權戰略以來，為了應對知識產權申請量迅速增長的時代要求，不斷在提高知識產權行政執法的力度和能力。另外，當下知識產權侵權亂象頻發，從知識產權發展之初的明顯侵權到衍生出愈為復雜與隱蔽的侵權行為。^[5]重組前由諸多部門分別負責知識產權行政管理工作，不得不承認該做法分工細致，職責明確。然而，分散管理形式導致執法主體冗雜，權力歸屬分散，管理上存在重復現象，使得權利并未得到有效的保護，且行政管理成本過高，必然會影響執法效率。^[6]重組后組織指導由市場監督管理總局負責，執法統一由市場監管綜合市場隊伍負責，統一了執法標準，有效降低已往管理分散，相互推諉的問題，有利于優化物力、人力、財力等方面的資源配置，也集中了執法力量，加大了執法力度，增強了執法的效果，提高了對知識產權的保護層次。^[7]

二、重組后知識產權行政執法所存在的問題

（一）行政管理職能分配存在缺陷

1.知識產權部門單行法林立，缺乏統一全局性的文件

一個案件可能會涉及到多部法律法規或者規章，但尚未存在最優的解決方法，現行法律在修繕時，應該進一步明確關于行政機關執行職權的法律，促進行政機關依法行政，推進新時代知識產權建設，構建和諧社會。因此各機構的組成、機構類型、權力和責任應當明確規定。歸根結底，我們依據的絕大多數法律法規都是部門法，但現在合并之后并未從全國大局去修訂，從執法依據這一根本上對癥下藥，后續的則涉及到其他機制理順。

2.當前部分工作缺乏可操作性

國家知識產權治理三大結構為行政管理，司法保護和公共事務三個部分。但總體來說，三個部門的權利是失衡的。相對于行政，司法領域較弱，而公共事務更弱于此。在2018年《深化黨和國家機構改革方案》出臺之前，國家知識產權管理系統分散，專利、著作、商標、地理標志和植物新品種等分屬于不同的行政機關，權責不一，導致各類知識產權管理與執法的程度不一。例如商標行政執法與專利行政執法，兩者大相徑庭：商標執法依賴于國家工商行政管理系統，在執行力上較強;但專利執法缺乏基層組織和人員，執法方法和措施也有所欠缺，執行相對無力。

3.相關立法體系尚未健全，某些領域內仍存有一定滯后性

商標法賦予工商行政管理部門依法查處侵犯注冊商標專用權行為的職權，其他知識產權法律也賦予了行政執法部門在其他知識產權領域發生侵權行為時享有一定的職權。在改革后，不再保留國家工商行政管理總局，而是設立了一支執法隊伍，那么就會產生具體的執法事項具體該由誰來承擔的問題，容易造成各部門推諉，進而直接影響了行政執法效能，既不利于國家管理體制的創新，也不利于提高知識產權保護質量，也會導致執法人員對處罰的定性難以掌握。

（二）行政執法協調機制不夠完善

雖然國務院機構改革方案明確了國家知識產權局和國家市場監督管理總局的工作，但仍存在一些問題：知識產權行政執法權在國家知識產權局與國家市場監督管理總局之間如何劃分;業務指導與組織指導如何有效的銜接;具體執法機構和行政執法體系還有不明確之處;版權局歸屬于中宣部之后，其執法機構和機制是否發生變化。^[8]導致上述問題的原因主要概括為：一，部門定位不清晰。原國家知識產權局及商標局既強調審查監督又隸屬于服務工作，“二合一”背景下的市場監管部門更是包羅萬象。當前基層行政執法銜接不到位集中體現在相關部門配合不夠、執法標準不夠統一、人事不相匹配。二，頂層設計有待提高。由于歷史原因，我國長期缺乏從建立全國性統一市場角度出發的統籌規劃。因此，要建立知識產權綜合性管理體制必須滿足國際知識產權管理的慣例和發展趨勢，才能實現知識產權管理效能和執法效能的目的。三，缺乏分工合理，權責一致的意識。實現優化資源配置，強化知識產權管理部門的發展戰略，同時加強基層基礎能力建設，構建適應我國發展新階段所需的知識產權綜合管理體系，是我國目前亟待解決的問題。^[9]

（三）行政執法理念存在問題

在我國，不論是海關，還是作為注冊機關的行政管理機關，在主張知識產權行政執法權均具有中國特色。但也正是由于行政管理機關執法的同時還履行注冊職能這個特點，我國知識產權行政執法部門也遭到很多質疑。在建立法治國家的前提下，一味擴大知識產權行政執法權而沒有專業的行政管理機關來執法，顯然在正當性方面有缺失。保護知識產權的目的除了其自身外，更重要的是鼓勵權利人去最大化運用知識產權，從而達到最大化的權益。相反，如果一味強調行政執法來保護權力，是狹義上的行政執法意義，可能會導致問題解決的不徹底，導致執法性質發生變化而造成執法不當。^[10]而執法實踐中，由于執法對效率的追求，決定了執法工作者在實踐中沒有時間也沒有能力來對這樣專業的事情進行周全判斷，從而導致執法的錯誤。

（四）行政執法處罰力度有所欠缺

以國際性通行規則和中國國情為依據，我國目前已經建立起了知識產權管理及執法體系，但當下仍然存在一個亟待解決的問題即為侵權行為處罰力度的欠缺問題。的確我國現行的知識產權行政執法更加嚴厲，但仍存在很大的改善空間。例如，商標執法案均罰沒價值在增長后也只是在一萬元左右;商業秘密與商標、著作權等非技術性權利侵權相比所差也不大，僅為商標、著作權等非技術類案件案均罰沒金額的2～3倍，這并不能充分體現技術的價值，也無法起到激勵創新的作用。2017年《反不正當競爭法》將對侵犯商業秘密的行政處罰額度提高到300萬元，2019年修正的《商標法》中將法定賠償數額提高到500萬元以下，《專利法》及《著作權法》也有相應的修改，考慮到立法所作出的相應修改及行政處罰與立法上限的差距，實質上行政處罰的力度反而下降了，未達立法之預期。^[8]

三、針對目前的問題所提出的合理分配的完善建議

（一）明確業務指導與組織指導關系

此次機構改革重新分配了職能，改革后應當要保證國家知識產權局作為國家市場監督管理總局下屬機構的獨立性，國家知識產權局應在國家市場監督管理總局的意見指導下開展工作，合理及時制定相關的標準，并及時準確地做出終局性的各種決定書。國家市場監督管理總局協調、配合國家知識產權局的開展事項，避免多家機構對一件事共同管理、互相推諉的現象繼續發生，給市場主體造成困擾。在國家市場監督管理總局組織行使權利時，國家知識產權局應派相關專業人才輔助其進行執法工作并及時將執法情況反饋給國家知識產權局，以便制定、完善相關侵權標準。國家市場監督管理總局在執法過程中應堅持依法依規文明執法并保證信息公開，落實行政執法責任制，嚴格實行執法人員的資格管理制度，保持執法的專業性。加強層次監督、外部監督，堅決排除違規干預執法，確保行政執法權力不越位、不缺位、不錯位。^[11]對于國家知識產權局作出終局性決定書實行終身負責制，使其工作人員嚴格審查、縝密制定相關標準。

（二）加強國家知識產權局職能

從立法角度，原則上部門規章的立法權應歸屬于國務院直屬的國家局，而重組后的國家知識產權局受部委的管理，因此，應當先上部委申請，經批準后，才能制定規章約束自己主管的部門，但國家市場監督管理總局掌握著監督、食藥、宣傳、巡查、檢測辦案等幾大任務，如果對知識產權業務不熟練或者對于立法沒有基礎性的認識，想立一部規章更是難上加難了，但是順應社會的發展，將來必定是要修訂一系列審查指南等規章，這對于現存的知識產權局無疑是一個挑戰，對國家知識產權的發展存在一定的消極作用。根據先前《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》，原國家知識產權局享有對專利法進行行政解釋權。但隨著機構的重組，該權力向國家市場監督管理總局轉移。但若沒有了解法律淵源的專業人士對立法進行詳盡的解釋，恐其很難為業界人士及廣大人民群眾所信服。

（三）加強執法監督

在執法實踐中時常會出現行政執法不當和執法錯誤的案例，而執法不當或者錯誤會極大影響知識產權法的權益目的。習近平總書記提出，把權力關進籠子里，這并非否定權力，而是主張對權力進行監督和約束。知識產權行政執法權作為國家權力之一應當要接受國家、社會和個人的監督。根據知識產權的特點，從兩方面對此進行監督。一方面，執法主體權力的運用要有一個范圍限制，規避濫用執法權力的行為。另一方面，要防止當事人意圖通過行政執法手段來逃脫司法管轄或者通過行政救濟來實現其民事救濟的目的。加強對知識產權行政執法的監督，有利于及時糾正知識產權執法中可能存在的不當或錯誤行為，整體上提高執法效率，在最大程度上維護好相對人的權益，實現維持知識產權行政執法正當性的目的。監督知識產權行政執法的方式是多元化的，媒體、權利人和社會公眾等都是監督主體，在內部，執法機關還可以加強監督。

（四）加大執法力度

執法力度代表威懾力，執法力度強了才有更大的威懾力，全方位保護知識產權。對于國家的創新發展來說，創新需要有良好環境的支持，能夠尊重并且保障創新主體的權利。^[12]對于創新主體來說，由于知識產權行政執法不完善，導致對知識產權制度的信心不足。^[13]知識產權的侵權現象之所以層出不窮，應當歸結于當前行政執法力度較薄弱，不足以起到威懾作用。面對知識產權侵權人，充分利用互聯網技術，刺破由于異地侵權行為而成為法律漏網的侵權人的面紗，追溯其源頭進行嚴懲嚴罰，提高侵權成本。對于反復性、群體性的侵權行為，必須采取更加嚴厲的懲罰手段，使侵權人不能侵權，不敢侵權，甚至是不想侵權，營造良好的社會風氣，為推動知識產權高質量發展奠定基礎。另外高素質的執法隊伍也是必不可少的，在復雜的案情中能夠快速、準確執法。在新形勢下，提高執法人才的專業素養和各方面能力，使之能夠適應國內以及國際上愈加激烈的知識產權競爭形勢儼然成為了一個關鍵要素。^[14]

小 結

知識產權行政執法作為剛性手段在知識產權保護中扮演者重要角色，因此知識產權行政執法部門的重組肯定會存在各種難題，可以說既是挑戰也是機遇。在新形勢下應明確相關部門的職能劃分，培育能夠適應當下的高素質的行政執法人才隊伍，有利于強有力的打擊知識產權侵權行為。各地在機構改革時，要注意處理好業務指導和組織指導的關系，充分利用好其中的優勢，合理完善國家市場監督管理總局與國家知識產權局的職能沖突問題，優化知識產權行政保護，最大程度地發揮行政執法對于知識產權發展的積極作用。

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基金項目：黑龍江省大學生創新創業訓練計劃項目，項目名稱：新形勢下知識產權行政執法權銜接問題，項目編號：2019XJ014