損害擔(dān)責(zé)原則與垃圾分類關(guān)系淺析

楊琳

摘要：損害擔(dān)責(zé)原則作為新《環(huán)保法》確立下來的五大原則之一，其發(fā)展歷程完善已經(jīng)在環(huán)保相關(guān)法律中得到了一定的細(xì)化，然而其理念在民眾當(dāng)中的影響程度仍然有待繼續(xù)發(fā)揮，而垃圾強(qiáng)制分類是近幾年熱門的與民眾生活貼近的事件，要想使民眾的垃圾分類意識(shí)能夠落實(shí)到底，必須將垃圾分類制度的性質(zhì)提高到損害擔(dān)責(zé)原則細(xì)化的高度，從而提升民眾自覺分類垃圾的積極性，并通過該原則解決民眾垃圾分類中存在的相關(guān)問題，以期早日落實(shí)居民垃圾分類制度。

關(guān)鍵詞：損害擔(dān)責(zé)原則;垃圾分類;標(biāo)準(zhǔn)制定;分類積極性

引言

損害擔(dān)責(zé)原則作為新《環(huán)保法》確立的五大原則之一，一出臺(tái)就受到各界的關(guān)注，追溯其發(fā)展歷程能夠?yàn)楫?dāng)下如火如荼開展的垃圾分類行動(dòng)提供詳細(xì)的法律依據(jù)，并通過法律原則的內(nèi)涵為垃圾分類存在的有關(guān)問題提出建議。

一、損害擔(dān)責(zé)原則的演進(jìn)

1.損害擔(dān)責(zé)原則的雛形

損害擔(dān)責(zé)原則作為新《環(huán)保法》的原則，其發(fā)展歷程較為豐富。損害擔(dān)責(zé)原則首先以書面形式出現(xiàn)并不是在環(huán)境法的領(lǐng)域當(dāng)中，而是在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。上世紀(jì)工業(yè)發(fā)達(dá)的70年代企業(yè)對(duì)環(huán)境的不斷索取和無節(jié)制的排污遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了環(huán)境的承載力，不僅損害了生態(tài)環(huán)境而且對(duì)周邊居民的人身和財(cái)產(chǎn)也產(chǎn)生一定的影響。在這種極端局面下一些政府出面動(dòng)用公共資金來修復(fù)企業(yè)造成的環(huán)境損害，雖然環(huán)境得到了一定的修復(fù)，但企業(yè)卻并未承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使得這些企業(yè)的產(chǎn)品在市場(chǎng)上的價(jià)格難以反映其真實(shí)成本，大大增加了企業(yè)在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。這種補(bǔ)貼政策不僅引起國(guó)內(nèi)民眾的不滿，認(rèn)為政府“花著納稅人的錢來補(bǔ)企業(yè)的窟窿”，同時(shí)也不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，引起其他貿(mào)易主體的憤懣。因此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1972年通過書面形式對(duì)成員國(guó)政府的補(bǔ)貼做出了規(guī)定：“成員國(guó)的企業(yè)在國(guó)際投資和貿(mào)易中的貨物成本應(yīng)當(dāng)包含企業(yè)治污的成本，不得損害公平競(jìng)爭(zhēng)原則”。1974年更是通過《關(guān)于實(shí)施污染者負(fù)擔(dān)原則的建議》確立了污染者負(fù)擔(dān)原則的指導(dǎo)地位。自此，損害擔(dān)責(zé)的雛形被廣泛應(yīng)用到貿(mào)易當(dāng)中。

雖然該原則體現(xiàn)了一定的環(huán)保理念，但究其根本仍然是一項(xiàng)貿(mào)易政策。隨著該項(xiàng)規(guī)定在貿(mào)易領(lǐng)域的成熟應(yīng)用，各國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到通過污染者負(fù)擔(dān)原則能夠籌集到穩(wěn)定的資金用于環(huán)保修復(fù)和周邊居民的侵權(quán)賠償，也能夠使污染者對(duì)排污行為更加慎重，這種雙贏局面讓政府開始將污染者負(fù)擔(dān)原則應(yīng)用到環(huán)境治理當(dāng)中，以期保持良好的生態(tài)環(huán)境，貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。

2.損害擔(dān)責(zé)原則在我國(guó)的發(fā)展歷程

隨著上世紀(jì)70年代我們國(guó)家頻繁參與國(guó)際活動(dòng)以來，可持續(xù)發(fā)展成為我國(guó)制定政策的指導(dǎo)思想，也是在這一時(shí)期污染者負(fù)擔(dān)原則的理念內(nèi)涵傳入中國(guó)，逐漸體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的一系列法律法規(guī)當(dāng)中，并在2014年新《環(huán)保法》中以“損害擔(dān)責(zé)原則”的表述被正式確立下來。

（1）誰污染誰治理

1979年《環(huán)保法（試行）》第六條第2款對(duì)“誰污染誰治理”進(jìn)行了具體的描述，除了規(guī)定污染者要對(duì)造成的污染進(jìn)行治理外，《環(huán)保法（試行）》還要求污染者對(duì)造成嚴(yán)重后果的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。該原則的制定表明了國(guó)家對(duì)環(huán)境治理方式由政府一手承辦到污染者自己承擔(dān)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境治理理念的進(jìn)步，但這種治理偏向于先污染后治理的末端控制，加之當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)先行的大背景下，環(huán)境污染并未得到有效控制。

（2）污染者付費(fèi)

上世紀(jì)八十年代隨著環(huán)境立法實(shí)踐的不斷發(fā)展，立法部門看到了“誰污染誰治理”的不足之處并做出了污染者付費(fèi)的規(guī)定。《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中均規(guī)定了污染者在排放污染物時(shí)需要繳納排污費(fèi)并且引入了污染者的民事侵權(quán)責(zé)任。1989年《環(huán)境保護(hù)法》（舊環(huán)保法）中為了落實(shí)這一原則的實(shí)效性，增加了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。繳納排污費(fèi)體現(xiàn)了這一時(shí)期政策制定者開始意識(shí)到末端治理的弊端，并開始積極探索環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的預(yù)防功能，同時(shí)引入的民事侵權(quán)責(zé)任也彌補(bǔ)了“誰污染誰治理”中對(duì)于承擔(dān)個(gè)人人身和財(cái)產(chǎn)損失責(zé)任的空白。雖然“污染者付費(fèi)”有一定的進(jìn)步之處，但也存在缺陷。首先，“污染者付費(fèi)”著重強(qiáng)調(diào)污染者對(duì)污染的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，容易使污染者陷入只要繳納一定的費(fèi)用就可以進(jìn)行排污的誤區(qū)。其次，該項(xiàng)原則只要求污染者必須有治污的行為，至于治污的能力和效果則沒有太多關(guān)注，容易導(dǎo)致排污者的治污行為流于表面。

（3）誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補(bǔ)償

隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境的不斷了解，人們開始意識(shí)到造成環(huán)境問題的產(chǎn)生不僅包括企業(yè)的排污行為，更有在資源開發(fā)利用環(huán)節(jié)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。因此在1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中首次提出了“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補(bǔ)償”的原則，拓展了環(huán)境保護(hù)的廣度和深度。隨后在一系列國(guó)家政策中實(shí)行的清潔生產(chǎn)制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境友好型消費(fèi)方式均有體現(xiàn)對(duì)這一原則的細(xì)化。這一時(shí)期的環(huán)境原則將目光關(guān)注到環(huán)境治理的中上游，開始規(guī)制資源開發(fā)利用中對(duì)環(huán)境造成的問題，豐富了污染者負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵，使得我們國(guó)家環(huán)境治理的范圍越來越全面。

（4）損害擔(dān)責(zé)原則

2014年號(hào)稱“史上最嚴(yán)格環(huán)境法”出臺(tái)，新《環(huán)保法》在第五條就公開宣示了“損害擔(dān)責(zé)”原則，同時(shí)為了不讓損害擔(dān)責(zé)原則流于形式，環(huán)保法在隨后的分章中對(duì)這一原則進(jìn)行了鞏固，例如第二十條規(guī)定的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度、第三十一條重點(diǎn)污染物排放總量控制制度、第六十五條連帶責(zé)任制度等。在環(huán)保法的指導(dǎo)下，《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》均在細(xì)則中規(guī)定了有關(guān)損害擔(dān)責(zé)原則的內(nèi)容。新環(huán)保法規(guī)定的損害擔(dān)責(zé)原則不僅體現(xiàn)了我國(guó)政策制定的與時(shí)俱進(jìn)性，同時(shí)還彌補(bǔ)了以往相關(guān)原則的不足，對(duì)其主體范圍和責(zé)任形式進(jìn)行了擴(kuò)充，更符合當(dāng)下我國(guó)環(huán)境保護(hù)的要求。

二、損害擔(dān)責(zé)原則與強(qiáng)制垃圾分類的關(guān)系

目前我國(guó)城市生活垃圾處理方式主要是衛(wèi)生填埋和集中焚燒，衛(wèi)生填埋技術(shù)處理的是不再有發(fā)熱、堆肥等利用價(jià)值的垃圾。垃圾焚燒技術(shù)主要是利用具有發(fā)熱價(jià)值的垃圾焚燒發(fā)電來支持資源能耗類工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)下城市生活垃圾混裝現(xiàn)象嚴(yán)重，其中54%為含水量較大的廚余垃圾，如果不將其分揀進(jìn)行堆肥處理無論是填埋還是焚燒都不能將其剩余價(jià)值最大利用化，因此垃圾分類的強(qiáng)制化勢(shì)在必行。2019年1月31日，上海市通過了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，對(duì)城市居民、企業(yè)以及公共場(chǎng)所生產(chǎn)、生活以及其他活動(dòng)造成的垃圾進(jìn)行分別類處理。隨著上海垃圾治理的順利推進(jìn)，全國(guó)的垃圾分類進(jìn)程也在如火如荼的開展。目前國(guó)內(nèi)的垃圾分類主要是采用了“四分法”，例如西安就將生活垃圾分為可回收垃圾、不可回收垃圾、廚余垃圾和有害垃圾。垃圾回收利用率的提升離不開合理的分類以及有效的執(zhí)行力，而究其根本要使得民眾將垃圾分類重要性的理念上升到與環(huán)境保護(hù)相同的高度還需要探究其法律基礎(chǔ)。通過上述對(duì)損害擔(dān)責(zé)原則演進(jìn)歷程來看，損害擔(dān)責(zé)原則是指對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害或者有造成損害危險(xiǎn)的公民、法人或其他組織通過治理污染、修復(fù)生態(tài)以及支付相關(guān)費(fèi)用等途徑盡可能恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的環(huán)境法原則。而垃圾分類正是將環(huán)境保護(hù)的工作落實(shí)到污染產(chǎn)生的源頭階段，居民在享受各種優(yōu)質(zhì)環(huán)境利益的同時(shí)還需承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境義務(wù)，即居民要想獲得沒有被污染的土壤和新鮮的空氣，從自身角度來看就應(yīng)當(dāng)履行起垃圾分類的義務(wù)，如果該部分義務(wù)缺失，就要承擔(dān)造成各種環(huán)境要素?fù)p害的責(zé)任。目前各個(gè)城市主要采取警告、罰款的行政責(zé)任。損害擔(dān)責(zé)原則作為新環(huán)保法的五大原則之一，足以凸顯出其對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)作用，即任何與環(huán)境保護(hù)相違背的行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，居民無序的垃圾投放更是如此，雖然目前我國(guó)沒有專門針對(duì)垃圾分類處罰的法律法規(guī)，但如若制定相應(yīng)的條款其依據(jù)應(yīng)當(dāng)是損害擔(dān)責(zé)原則。

據(jù)此，垃圾分類與損害擔(dān)責(zé)原則的關(guān)系可以表述為“環(huán)境義務(wù)——強(qiáng)制垃圾分類——無序分類——損害擔(dān)責(zé)”。

三、通過損害擔(dān)責(zé)原則構(gòu)建垃圾分類強(qiáng)制化

我國(guó)早在2000年左右就先后在幾個(gè)發(fā)達(dá)城市進(jìn)行了城市居民生活垃圾分類回收試點(diǎn)，但當(dāng)時(shí)都沒有取得太大的實(shí)際效果。“垃圾強(qiáng)制分類”一詞在我國(guó)首次以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)是在2016年發(fā)改委聯(lián)合其他部門印發(fā)的《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見稿）》，其后習(xí)近平總書記更是在多次談話中對(duì)垃圾分類作出指示，垃圾分類的強(qiáng)制性受到越來越多的重視。但由于起步較晚，我國(guó)在強(qiáng)制性分類方面害還存在不足。主要表現(xiàn)為：

（一）分類標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)致

要想取得較好的成果，從源頭上來說離不開法律政策的制定，無論是執(zhí)法環(huán)節(jié)還是守法環(huán)節(jié)只有出臺(tái)明確細(xì)致的法律政策才能保證執(zhí)法的嚴(yán)格性和守法的有效性。目前我國(guó)對(duì)城市垃圾分類做出的規(guī)定多是一些部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，這些法律文件由于層級(jí)較低在實(shí)效方面還存在一定的局限性。近年來由于國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，諸如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染防治法》等法律中已經(jīng)有涉及到垃圾強(qiáng)制分類的條款，但綜合來看仍沒有一部國(guó)家層面的專門就垃圾分類而制定的法律。因此從國(guó)家層面出臺(tái)就城市居民垃圾分類的權(quán)利義務(wù)、種類標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)機(jī)制以及后果責(zé)任的專門性法律成為亟需。

（二）居民配合度不高

不僅政府需要重視垃圾分類，作為受益者的公民同樣需要積極參與其中，否則垃圾分類很難取得效果。然而目前我國(guó)居民垃圾分類意識(shí)較弱，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是“高大上”的東西，不太能理解垃圾分類和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)聯(lián)性。很多居民為了方便混裝所有生活垃圾，并未承擔(dān)起垃圾分類的責(zé)任。通過一些走訪調(diào)查能夠發(fā)現(xiàn)，隨著環(huán)境保護(hù)宣傳的深入，一些居民雖有分類的意識(shí)但垃圾分類如何進(jìn)行具體操作、如何正確投放仍然一知半解。此外，在促使居民積極進(jìn)行垃圾分類的前期一些激勵(lì)手段以及強(qiáng)制性的懲罰措施并不到位，有些地方雖然規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任，但并未得到良好的落實(shí)。

如前文所述，生活垃圾分類是居民應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，那么我們不僅需要梳理垃圾分類中存在的問題，同時(shí)還需要為這些問題的解決提出建議措施，只有這樣我們的垃圾分類才不會(huì)只是紙上談兵。

（三）在國(guó)家層面制定相應(yīng)法律

由于層級(jí)較低的法律文件對(duì)垃圾分類的影響有限，因此制定一部國(guó)家層面的細(xì)致的垃圾分類法律合理且迫切。在法律的制定過程中要讓相關(guān)法律主體充分認(rèn)識(shí)到“有行為就有后果”建立指導(dǎo)原則模型，其次應(yīng)當(dāng)明確積極應(yīng)對(duì)垃圾分類既是權(quán)利又是義務(wù)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)賦予公民對(duì)垃圾分類投放不規(guī)范的舉報(bào)義務(wù)，接著要實(shí)踐中對(duì)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分細(xì)化。在此方面我們可以向日本學(xué)習(xí)，日本的城市垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)十幾種，涵蓋了生活中遇到的各種垃圾，除了標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化我們還需對(duì)垃圾受容器的顏色大小、垃圾袋的制造標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行細(xì)化，盡量使居民在翻閱法條時(shí)明了不同垃圾使用垃圾袋和投放垃圾桶的不同。在對(duì)垃圾分類的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化之后，還需制定一些激勵(lì)和懲罰措施。激勵(lì)措施包括口頭嘉獎(jiǎng)、綠色積分、少量金錢鼓勵(lì)等，懲罰措施則是公民在不遵守垃圾分類義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，例如：警告、罰款等，同時(shí)如果該行為對(duì)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的后果還應(yīng)該承當(dāng)一定的刑事責(zé)任。

（四）提高居民的配合度

任何法律的出臺(tái)都不只是為了制定而制定，因此在詳細(xì)的法律出臺(tái)后還需要關(guān)注關(guān)注居民的接受程度以及實(shí)施效果。由于目前居民垃圾分類意識(shí)較差或者雖有意識(shí)但不知如何操作，就需要借助社區(qū)或者環(huán)保團(tuán)體對(duì)該垃圾分類的專門性法律通過講座、演講、實(shí)際操作等形式進(jìn)行普及，同時(shí)還需要向居民強(qiáng)調(diào)做好垃圾分類能夠得到的獎(jiǎng)勵(lì)，并視情況首先對(duì)一批垃圾分類合格的家庭組織頒獎(jiǎng)儀式，以促進(jìn)更多家庭的加入。另外懲罰措施也必不可少，必須讓居民了解到垃圾分類是一項(xiàng)應(yīng)盡的義務(wù)，另外還需理解損害擔(dān)責(zé)原則的內(nèi)涵，如果居民垃圾分類不到位或者沒有進(jìn)行垃圾分類勢(shì)必會(huì)對(duì)環(huán)境造成損害，那么就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)警告、罰款或者其他一些法律責(zé)任。此外還可以借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的環(huán)保團(tuán)體對(duì)城區(qū)居民垃圾分類的進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督，使居民充分認(rèn)識(shí)到垃圾分類已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)，提高其配合度。

結(jié)語(yǔ)

通過梳理?yè)p害擔(dān)責(zé)原則的法律演進(jìn)，能夠看出該原則在發(fā)展過程中存在的問題被后續(xù)的新原則不斷改進(jìn)最終趨于完善，正是這樣較為完善的法律原則才能夠更好指導(dǎo)垃圾分類行動(dòng)，為其提供法律依據(jù)，并在分類標(biāo)準(zhǔn)和提高居民積極性方面提出相應(yīng)的法律建議，不斷促進(jìn)垃圾分類制度的成熟和落實(shí)。

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