居民參與城市社區(qū)治理的組織化問(wèn)題初探

張若寒

摘要：從1949年至今，我國(guó)城市基層社會(huì)的組織形式走過(guò)了幾個(gè)階段。從單位制與街居制并存，到單位制逐漸讓位于街居制，再到社區(qū)制的興起，居民在其中扮演的角色也有所不同。在社區(qū)制的背景下，居民是否應(yīng)該以組織的形式參與社區(qū)治理，應(yīng)該以什么形式的組織參與社區(qū)治理，成為當(dāng)下亟需討論的話(huà)題。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;居民參與;組織化

在社區(qū)治理中，原子化的居民個(gè)體往往可能存在利益表達(dá)低組織化或無(wú)組織化的問(wèn)題，使他們的利益訴求得不到有效回應(yīng)和解決。其惡果將會(huì)在兩個(gè)方向體現(xiàn)出來(lái)：一是因訴求失敗導(dǎo)致居民懶于進(jìn)行利益表達(dá)，使其參與社區(qū)治理的積極性受到打擊;二是無(wú)有效回應(yīng)的訴求逐步積累，形成民怨，居民再采用不合理的表達(dá)方式表達(dá)意愿，致使社區(qū)氛圍失去和諧。通過(guò)組織化的方式建構(gòu)以共同目標(biāo)和分工協(xié)作為基礎(chǔ)的居民參與的社區(qū)治理模式是我國(guó)當(dāng)下城市基層治理必須研究的重要話(huà)題。

一、社區(qū)居民的組織化

關(guān)于什么是“社區(qū)居民的組織化”，學(xué)界從不同角度進(jìn)行了研究，含義大致相近，但具體闡述不盡相同。

從過(guò)程的角度，有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)的組織化是一個(gè)社會(huì)中的不同群體基于特定目標(biāo)組織起來(lái)，共同解決社會(huì)問(wèn)題或創(chuàng)造社會(huì)福利的持續(xù)性過(guò)程_[1]。社區(qū)組織化過(guò)程是利益相關(guān)者基于各自的動(dòng)機(jī)選擇行動(dòng)策略，通過(guò)協(xié)商討論實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的治理，達(dá)致社區(qū)發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中，利益相關(guān)者自組織或被組織起來(lái)_[2]。基于過(guò)程的組織化是一個(gè)在自組織和他組織互相作用下，把成員的社會(huì)活動(dòng)囊括進(jìn)一定的組織體系中，按一定的社會(huì)秩序加以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程_[3]。

從功能的角度，有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)組織化就是要將分散的成員個(gè)體通過(guò)社區(qū)內(nèi)的正式組織或非正式組織進(jìn)行吸納整合，進(jìn)行公共需求的表達(dá)，實(shí)現(xiàn)公共利益_[4]。新社會(huì)階層的再組織化就是通過(guò)各種社會(huì)組織搭建交流平臺(tái)，從而將“原子化”狀態(tài)的新社會(huì)階層群體有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在平臺(tái)上滿(mǎn)足他們社會(huì)參與的需要_[5]。

綜合以上兩種角度的研究，本文認(rèn)為社區(qū)居民組織化的含義是社區(qū)居民基于特定的目標(biāo)和利益，主動(dòng)或被動(dòng)地組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)，表達(dá)公共需求，參與治理社區(qū)公共事務(wù)。

二、我國(guó)城市基層管理中的居民組織形式變化

新中國(guó)建立之后，在國(guó)家的城市基層社會(huì)管理制度中，按居民組織形式經(jīng)歷了前后相繼又各不相同的發(fā)展階段。

（一）單位制與街居制并存時(shí)期（1949年—1978年）

1949年新中國(guó)成立后，國(guó)家采取了高度集中的社會(huì)資源和權(quán)力管理制度。在城市居民的組織上，這種制度體現(xiàn)為單位制和街居制_[6]。

單位制作為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度相匹配的社會(huì)管理制度和居民組織形式，其最大特點(diǎn)就是生活空間和生產(chǎn)空間的重疊_[4]。職工在單位中從事穩(wěn)定的工作，職工及其家屬通過(guò)單位進(jìn)行社會(huì)交往、建立聯(lián)系。單位制將職工及家屬組織集合起來(lái)，提供全面的福利和保障，包括住房、醫(yī)療、教育、治安等生活的各個(gè)方面。

在這個(gè)階段，是政府通過(guò)對(duì)單位組織進(jìn)行指揮、傳達(dá)和分配資源等方式管理社會(huì)_[7]。國(guó)家并不直接管理社會(huì)成員，而是管理作為城市細(xì)分組織的單位。而單位作為“政府責(zé)任代理”，不再是單純的經(jīng)濟(jì)組織，它同時(shí)扮演著社會(huì)組織和政治組織的角色，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)控制、福利保障、政治動(dòng)員和行政管理_[8]等多重功能。

在政府、單位和個(gè)人這一鏈條中，作為職工的個(gè)人通過(guò)單位組織起來(lái)，依附于單位的資源，各個(gè)單位又依附于政府的資源分配，形成自下而上的雙重依附。同時(shí)，通過(guò)對(duì)資源的分配和控制，國(guó)家對(duì)單位、單位對(duì)個(gè)人又形成從上而下的雙重控制_[7]。

單位制將單位職工及其家屬組織起來(lái)，街居制則將那些不屬于任何單位的社會(huì)閑散人員、社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象、民政救濟(jì)對(duì)象等組織起來(lái)，由街道辦事處和居委會(huì)進(jìn)行“準(zhǔn)單位化”的管理和服務(wù)_[9]。

（二）單位制讓位于街居制（1978年—2000年）

單位制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期發(fā)揮其動(dòng)員和控制的作用的同時(shí)，也帶來(lái)一些后果，有學(xué)者將其總結(jié)為“總體性社會(huì)”和“依賴(lài)性人格”。

“總體性社會(huì)”是指社會(huì)呈現(xiàn)的高度組織化但結(jié)構(gòu)分化程度很低的狀態(tài)。在總體性社會(huì)中，國(guó)家的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心和意識(shí)形態(tài)中心高度重疊，國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行全方位控制_[10]，導(dǎo)致國(guó)家功能不斷膨脹，社會(huì)功能不斷萎縮，社會(huì)生活具有明顯的政治化和行政化傾向。在經(jīng)濟(jì)層面，單位制又存在平均主義的傾向，社會(huì)生產(chǎn)和生活缺乏活力_[11]。同時(shí)，在單位制從上而下的雙重控制和自下而上的雙重依附的鏈條中，由于同一單位的職工集中生活和工作，社會(huì)化過(guò)程相似度高，國(guó)家意志能通過(guò)單位組織的管理控制得到很好的體現(xiàn)。但自下而上的利益表達(dá)過(guò)程卻很難實(shí)現(xiàn)，個(gè)人特質(zhì)和需求也不被考慮，整體呈現(xiàn)為去個(gè)人的組織化_[12]。

“依賴(lài)性人格”是指單位制通過(guò)壟斷資源和封閉空間，使得單位成員高度依附于單位，塑造了單位成員依賴(lài)性的人格_[13]，缺乏自主性和自治意識(shí)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位是單位成員獲取經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會(huì)資源的唯一來(lái)源，離開(kāi)單位就幾乎等于失去一切。因此當(dāng)單位成員遇到難以解決的困難，他們的第一想法就是求助于單位。同時(shí)，單位成員的社會(huì)流動(dòng)被嚴(yán)格控制，社會(huì)空間的封閉性也導(dǎo)致了單位成員只能依附于單位，缺乏自主性。

1978年12月十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行改革開(kāi)放。在這一階段，出于解放生產(chǎn)力的需要，國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的思路發(fā)生了變化，逐漸放松了對(duì)個(gè)體的控制，轉(zhuǎn)為維穩(wěn)和服務(wù)_[14]。

隨著企業(yè)改革、農(nóng)村改革、戶(hù)籍制度改革等的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)加劇，城市中出現(xiàn)了大量的下崗工人，大量農(nóng)民涌入城市，對(duì)社會(huì)管理提出了挑戰(zhàn)。住房私有化進(jìn)程的開(kāi)始意味著曾經(jīng)在單位中緊密聯(lián)系、同質(zhì)化程度很高的社會(huì)成員如今分散在不同的住房單元。屬于同一街道和居委會(huì)下的成員呈現(xiàn)多元化、異質(zhì)性、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，成員之間的緊密聯(lián)系大打折扣，個(gè)人與公共世界也漸行漸遠(yuǎn)。

作為國(guó)家管控個(gè)人、個(gè)人依附國(guó)家這兩條單向鏈條的中介的單位組織由于改革發(fā)生巨大變化，國(guó)家與個(gè)人之間的聯(lián)系隨之近乎斷裂。過(guò)去行之有效進(jìn)行社會(huì)管理的單位制失去了其存在的組織基礎(chǔ)，也就逐漸解體。大量社會(huì)管理和公共服務(wù)的功能就從單位轉(zhuǎn)移到了作為城市基層的街道和居委會(huì)以及市場(chǎng)。但市場(chǎng)只能提供部分公共服務(wù)，卻無(wú)法起到組織管理社會(huì)成員的作用，只能由街道辦事處和居委會(huì)將社會(huì)成員組織起來(lái)。

1979年通過(guò)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》 重新確認(rèn)了街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)的地位。1980年，重新被確認(rèn)有效的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會(huì)組織條例》也意味著在文革中被破壞的街居制得到了恢復(fù)。

（三）社區(qū)制逐漸興起（2000年至今）

從街道辦事處和居委會(huì)被規(guī)定的功能來(lái)看，二者本應(yīng)是基層政府和基層社會(huì)進(jìn)行溝通和協(xié)作的平臺(tái)，但在實(shí)際操作中，由于單位職能的外移、城市非單位人口的增加，街居體系要承擔(dān)的職能已經(jīng)超過(guò)了原本規(guī)定的任務(wù)范圍。但街道辦事處和居委會(huì)的權(quán)力卻十分有限，街道辦事處沒(méi)有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，往往扮演行政職能傳遞者的角色。街道辦事處反應(yīng)居民意見(jiàn)和要求的職能得不到體現(xiàn)，居民委員會(huì)也實(shí)際上變成執(zhí)行各級(jí)政府工作的工具，自治的特點(diǎn)得不到體現(xiàn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育出的社會(huì)成員具有更強(qiáng)的自主性和獨(dú)立意志，利益、需求出現(xiàn)分化。而街道和居委會(huì)之間基層政府和基層社會(huì)的溝通協(xié)作異化為了指揮管理，個(gè)體利益得不到充分表達(dá)，居委會(huì)作為單純的居民自治組織也難以滿(mǎn)足個(gè)體的多元需求。傳統(tǒng)街居制實(shí)際上已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的有效組織。

在此背景下，2000年，中共中央國(guó)務(wù)院、辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，標(biāo)志著社區(qū)制將正式在全國(guó)進(jìn)行全面推廣_[15]。

三、社區(qū)制模式下的居民再組織化

（一）明確再組織化的必要性

1.需通過(guò)再組織解決居民不愿參與和無(wú)法參與的問(wèn)題

目前，在實(shí)際的社區(qū)治理中，常常出現(xiàn)“看得見(jiàn)的管不了”的問(wèn)題。比如由于停車(chē)位的短缺，社區(qū)內(nèi)的街道邊通常停滿(mǎn)了私家車(chē)，影響居民正常出行。但是街道社區(qū)沒(méi)有權(quán)力開(kāi)違章罰單，只能通知交警部門(mén)，交警部門(mén)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處罰后，違章停車(chē)現(xiàn)象會(huì)暫時(shí)減少。但當(dāng)交警離開(kāi)，路邊又停滿(mǎn)了車(chē)。社區(qū)權(quán)力的部分缺失導(dǎo)致有的社區(qū)問(wèn)題長(zhǎng)期懸而未決。

由于單位制的長(zhǎng)期影響，居民還不習(xí)慣于通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)滿(mǎn)足自身需求，一遇到問(wèn)題首先想到的還是找政府解決，社區(qū)層面的利益表達(dá)呈現(xiàn)出低組織化或無(wú)組織化的狀態(tài)。而零散的利益表達(dá)在高度組織化的行政組織面前往往難以引起注意，會(huì)被強(qiáng)大的組織力量壓制或忽視，居民的需求也就得不到滿(mǎn)足，問(wèn)題得不到解決。

同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育出的社會(huì)成員具有越來(lái)越高的個(gè)人理性。或出于即使我不做也會(huì)有其他人做、我可以不付出成本就享有成果的“搭便車(chē)”心理，或出于對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的恐懼和回避，居民往往缺乏參加社區(qū)自治組織或社會(huì)組織的積極性，也懶于進(jìn)行利益表達(dá)。

2.需通過(guò)居民的再組織化建設(shè)解決治理能力失衡的問(wèn)題

目前，在社區(qū)治理主體中，行政組織力量明顯強(qiáng)于其他主體，社區(qū)自治組織行政化情況嚴(yán)重，社區(qū)社會(huì)組織力量薄弱，三者之間力量不平衡，沒(méi)有起到相互制約的作用。

（1）行政化問(wèn)題的困擾與居民自治組織的變異

在實(shí)際操作中，居民委員會(huì)很難體現(xiàn)出自身的獨(dú)立性。從人員角度看，社區(qū)兩委成員雖然是選舉產(chǎn)生，但選舉過(guò)程也受街道辦的影響，并且受街道的管理、監(jiān)督和考核。從經(jīng)費(fèi)角度看，社區(qū)居委會(huì)沒(méi)有獨(dú)立支配財(cái)務(wù)的權(quán)力，工作經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自財(cái)政撥款，工作人員收入也來(lái)自政府補(bǔ)貼。社區(qū)居委會(huì)在人員、經(jīng)費(fèi)、資源都被上級(jí)政府所領(lǐng)導(dǎo)和控制的情況下，自然也就難以保證自身工作時(shí)的獨(dú)立性和自主性。

同時(shí)，在管理重心下移的背景下，很多行政任務(wù)往往也被安排到社區(qū)來(lái)執(zhí)行，社區(qū)居委會(huì)的工作重心轉(zhuǎn)移成完成街道辦事處分配的任務(wù)。而居委會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中為了保持任務(wù)的完成和政策的執(zhí)行，往往又簡(jiǎn)單粗暴以行政管理的方式布置任務(wù)_[15]，缺乏民主程序，可能侵犯居民權(quán)益。這樣的居民自治組織自然也得不到居民的認(rèn)可和積極參與。

原本是自我服務(wù)、自我管理、自我教育、表達(dá)利益訴求的居民自治組織，被上級(jí)行政組織吸納，異化成為延伸到社區(qū)的執(zhí)行上級(jí)政府命令的行政機(jī)構(gòu)的“觸角”，具有“準(zhǔn)政府”的性質(zhì)。

（2）社區(qū)社會(huì)組織的能力缺失與結(jié)構(gòu)失衡

目前社區(qū)治理的實(shí)際操作中，多元主體參與并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，社區(qū)社會(huì)組織參與不足。

我國(guó)社會(huì)組織興起時(shí)間較晚，但在國(guó)家政策鼓勵(lì)下，近年來(lái)社會(huì)組織的數(shù)量出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。根據(jù)民政部在2018年全國(guó)社區(qū)社會(huì)組織改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流暨工作推進(jìn)會(huì)上對(duì)25個(gè)省份書(shū)面材料的不完全統(tǒng)計(jì)，社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量已達(dá)39.3萬(wàn)個(gè)，其中在民政部門(mén)依法登記注冊(cè)的社區(qū)社會(huì)組織有6.6萬(wàn)個(gè)，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)備案管理的社區(qū)社會(huì)組織32.7萬(wàn)個(gè)，同時(shí)還存在7000余家以社區(qū)居民為主要服務(wù)對(duì)象的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)_[16]。但社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量的大幅增長(zhǎng)并沒(méi)有明顯提高其在社區(qū)治理中的有效參與。

社區(qū)社會(huì)組織根據(jù)組織目標(biāo)可分為三類(lèi)_[17]：具有娛樂(lè)性質(zhì)的文體活動(dòng)類(lèi)組織，如舞蹈隊(duì)、合唱隊(duì);基于公益精神的志愿服務(wù)類(lèi)組織，如治安巡邏隊(duì);和維護(hù)居民權(quán)益的利益代表型組織，如老年人協(xié)會(huì)等。在這些組織中，文體活動(dòng)類(lèi)組織數(shù)量最多，發(fā)展繁榮，而志愿服務(wù)類(lèi)組織和利益代表型組織則相對(duì)薄弱。

因?yàn)槲捏w活動(dòng)類(lèi)組織從單位制時(shí)期就普遍存在，有著廣泛的社會(huì)認(rèn)同度，這種單純基于興趣、不涉及居民核心利益的組織也更容易獲得居民的信任和參與。文體活動(dòng)的確可以增加居民之間的接觸和聯(lián)系，但有興趣和有時(shí)間參與這類(lèi)組織的人員以老年人為主，居民互動(dòng)也是基于活動(dòng)本身，活動(dòng)結(jié)束居民之間的聯(lián)系又恢復(fù)疏遠(yuǎn)。文體活動(dòng)類(lèi)組織對(duì)居民的組織范圍和組織作用十分有限和松散。而組織范圍更大的志愿服務(wù)類(lèi)組織和利益代表型組織又因?yàn)閱挝恢埔詠?lái)居民長(zhǎng)久養(yǎng)成了依賴(lài)性人格而缺乏居民的廣泛參與。而且與文體活動(dòng)類(lèi)組織相比，利益代表型組織和志愿服務(wù)類(lèi)組織還不具備成熟穩(wěn)定可供廣泛借鑒的運(yùn)作模式，組織的運(yùn)作的合法化機(jī)制也還不完善_[17]。最終形成了社區(qū)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)失衡的局面，社區(qū)居民的組織化呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)松散、浮于表面、娛樂(lè)化的情況，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)居民的多層次、全方位有效組織。

要解決以上問(wèn)題，達(dá)到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目的，真正實(shí)現(xiàn)多元主體參與管理社區(qū)公共事務(wù)、集中利益表達(dá)、重塑公共精神，可以通過(guò)對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行新一輪的再組織化實(shí)現(xiàn)。

（二）再組織的優(yōu)化路徑

1.減輕居民自治組織的行政化傾向

政府在社區(qū)治理多元主體中必然占有一席之地，為社區(qū)治理提供必要的資源、服務(wù)、指導(dǎo)和制度支持。但政府組織伸向社區(qū)的觸角必須收回，為其他組織的生存發(fā)展預(yù)留空間，居民自治組織應(yīng)當(dāng)保持自主性，減輕行政化傾向。

賦予社區(qū)更多自主空間，減輕居民對(duì)政府的依賴(lài)，政府應(yīng)重新認(rèn)識(shí)居民自治組織和社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理中扮演的角色和功能。不應(yīng)把居民自治組織和社區(qū)社會(huì)組織看作行政組織的附庸，是承接政府工作的下級(jí)，而應(yīng)看作具有獨(dú)立性的組織。不應(yīng)對(duì)利益表達(dá)行為進(jìn)行壓制和回避，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到組織化的利益表達(dá)有助于社會(huì)矛盾以程序化、和緩的方式得到解決，有的社區(qū)矛盾在社區(qū)層面得到調(diào)解和解決也會(huì)減輕政府的負(fù)擔(dān)。

2.鼓勵(lì)居民進(jìn)行自我組織

針對(duì)目前處于原子化的、利益分散的、參與社區(qū)治理意愿低的社區(qū)居民，應(yīng)鼓勵(lì)他們基于與個(gè)體化并存的共同利益和需求進(jìn)行自組織。

政府應(yīng)通過(guò)制定政策和完善制度，鼓勵(lì)社區(qū)中不同利益群體基于自身需求建立組織并參與到社區(qū)治理中，同時(shí)對(duì)社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行過(guò)程、管理體制進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但不要越俎代庖，變指導(dǎo)為控制。

在居民自組織過(guò)程中，基于實(shí)際的共同利益和行動(dòng)的需要的自組織，比由政府引導(dǎo)、過(guò)度依賴(lài)政府資源的社會(huì)組織或僅限于娛樂(lè)層面的社會(huì)組織，更能吸引原子化的個(gè)體參與。

社區(qū)社會(huì)組織之間的結(jié)構(gòu)失衡也需要進(jìn)行矯正，要針對(duì)不同社區(qū)社會(huì)組織的特點(diǎn)采取有針對(duì)性的激勵(lì)措施。比如文體活動(dòng)類(lèi)組織的需求主要集中在器材和場(chǎng)地上，利益代表型組織需要寬松的政策和制度環(huán)境，志愿服務(wù)類(lèi)組織的需求則主要是針對(duì)積極分子的榮譽(yù)和表彰，政府應(yīng)根據(jù)各類(lèi)組織不同的需求進(jìn)行不一樣的激勵(lì)_[17]。

結(jié)論

目前的社區(qū)制仍然存在著作為居民自治組織的居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重和社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不良、結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，仍有大量居民在社區(qū)處于無(wú)組織的原子化狀態(tài)，公共精神缺失，個(gè)體化的利益表達(dá)得不到重視，社區(qū)內(nèi)部存在一些難以自我調(diào)解的矛盾。通過(guò)對(duì)居民進(jìn)行重新再組織可以改善現(xiàn)狀，但再組織化的方式和程度還需進(jìn)一步討論和研究。

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