論“限駕令”的正當性問題

羅天嬋

摘 要：針對“執行難”的司法困局，全國多地法院先后出臺“限駕令”，以求通過對失信被執行人限制駕駛的措施，達到避免失信被執行人惡意逃避執行的效果，迫使其主動履行義務。然而，自“限駕令”出臺以來，其成效并不顯著，原因在于“限駕令”不具有合法性及合理性，失信被執行人可通過各種替代性措施對其進行規避，如請司機開車等。故“限駕令”措施應當被取締且不再使用。為破解“限駕令”的局限性，有效提高我國法院實際執行率，或許可從以下措施中尋找突破口：一、長期：完善我國的社會信用體系;二、中期：設立個人破產制度;三、短期：統一“高消費”標準。最后，值得說明的是，嚴打“老賴”的同時，也不能忽略“老賴”的基本權利，對二者進行平衡十分重要。

關鍵詞：“限駕令”;失信被執行人;合法性;合理性

中圖分類號：DF72

從2016年全國首張“限駕令”發出至今，該措施在實施過程中，并沒有產生法院所預期的督促被執行人及時履行義務的效果，甚至導致了某些負面作用。其原因在于“限駕令”缺乏法律依據以及不具有合理性。故對“限駕令”在實踐中產生的問題、問題的原因、解決路徑作一深入分析有比較重要的現實意義。

本文主要通過事實論證、道理論證的方法，在對“限駕令”的基本理論進行闡釋的基礎上，發現“限駕令”在實踐中存在的問題，深入剖析問題產生的深層次原因，探尋解決途徑，力求使論述更為具體，更具有說服力。

一、“限駕令”的概述

隨著越來越多法院的采用，“限駕令”一詞慢慢進入公眾視野，成為一種為人不再陌生的督促被執行人履行義務的措施。

（一）“限駕令”的含義

“限駕令”是一種敦促執行的措施，即法院對于本院的執行案件，被執行人逾期未履行生效法律文書所確定的金錢給付義務或非金錢給付義務的，實施的禁止其駕駛非營運小型車輛的措施，以求達到督促被執行人盡快履行義務的效果[1]。若被執行人對“限駕令”的違反已屬拒不履行法院生效判決、裁定的行為，一經查證屬實，依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十一條之規定，輕則對其處以罰款、拘留;重則依法追究其刑事責任。

（二）“限駕令”的出臺背景

實踐中規避《限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》的行為層出不窮。近幾年來，如下舉報在法院的執行過程中時有發生，即申請執行人稱被執行人有駕車行為，請求法院依法處理被執行人所駕駛的車輛，以期實現債權[2]。通過法院的調查發現，被執行人所駕駛的汽車并未登記在其名下，法院無權處置。也即被執行人也許存在將車輛過戶到其親朋好友名下的行為，從而以汽車的使用權替代所有權，規避法院的執行[3]。鑒于此類現象頻發，為了填補這方面的空白，加大對失信被執行人的懲治力度，多地法院先后出臺“限駕令”，試圖對此行為予以有效打擊。

（三）“限駕令”的法律性質

在前述明晰了“限駕令”的內涵、實施背景之基礎上，可以進一步對“限駕令”的法律性質作一分析。

第一，“限駕令”具有強制性。“限駕令”可以看作法院對失信被執行人采取的一種強制執行措施。“限駕令”一經發出，沒有法定事由，被執行人即不能駕駛非營運小型車輛。如果其有違反“限駕令”之行為，便有遭到《民事訴訟法》第一百一十一條制裁的可能性，輕則被處以罰款、拘留，重則可能被依法追究刑事責任。

第二，“限駕令”具有間接性。法院對失信被執行人予以限駕，最終并非是為了限制其選擇出行方式的自由，從而達到給其生活帶來不便的效果，這僅僅是一種手段而已。法院的根本目的在于，通過限制駕駛的方式，形成一種推動力，促使失信被執行人為早日擺脫“限駕令”盡快履行其義務，以求在最短的時間內實現債權人之債權。

第三，“限駕令”具有可替代性。實踐中，針對被執行人不履行義務的情況，除了對其發布“限駕令”外，法院還有相當多可供選擇的督促執行措施。譬如，打擊失信被執行人的高消費行為，禁止其購置不動產以及新建、擴建、高檔裝修房屋;禁止其旅游、度假等。除此之外，還可對失信被執行人擔任國有企業法定代表人、董事、監事以及公務員或事業單位工作人員等資格作出限制。通常，法院會同時采取多項措施督促失信被執行人履行義務。

二、“限駕令”的實施與效果

截至目前，全國已有多地法院采用“限駕令”這一措施。然而，在各法院推進“限駕令”的過程中不難發現，“限駕令”的實施效果或許遠達不到法院預期。

（一）“限駕令”的適用情況

全國范圍內首張“限駕令”，是由浙江省麗水市云和法院于2016年3月率先發出的。此后，麗水市中級人民法院于2018年1月出臺規定，將“限制被執行人駕駛非營運性小型車輛”添加至“限高”措施中以供法院選擇，同時發布了相關配套措施，如“限駕令”執行公告、《關于“限制被執行人駕駛小型汽車”的實施意見》等，對“限駕令”的適用原則、適用范圍、發出“限駕令”的流程、具體措施、舉報獎勵等作出了規定。

按照公告的規定，針對失信被執行人，可對其施以“限駕”的督促執行措施。在運用“限駕令”的過程中，法院也并非一成不變地適用。依照具體情形，若被執行人由于生活所困必須駕駛非營運小型車輛的，按照法定程序提交申請，同時提供相應的擔保或取得申請執行人的書面同意，法院也會暫時解除其“限駕令”。

麗水中院對失信被執行人發布“限駕令”，是出于盡可能減少其必要生活消費以外的奢侈消費之目的，督促失信被執行人早日償還債務。一旦被執行人完全償還了所負擔的債務，禁錮其的“限駕令”措施將被依法解除[4]。

與此同時，繼出臺了“失信彩鈴”“懸賞執行保險”等多種懲戒“老賴”的措施后，四川省眉山市洪雅縣法院發出該省首張“限駕令”：23名失信被執行人在沒有償還應盡債務以前，除特殊情況外，不能駕駛汽車。收到“限駕令”的23名失信被執行人，未償還欠款從1萬余元到10余萬元不等，總欠款額共計130余萬元[5]。

從2016年至今，隨著各地法院先后發布“限駕令”，“限駕令”措施逐步被全國多地法院采用，成為針對失信被執行人的一種越來越普遍的措施[6]。

（二）“限駕令”的實施效果

“限駕令”在實施過程中，起到的效果相當有限。因為“老賴”為了規避“限駕令”，有許多替代性措施可采用，例如雇司機代駕。除此之外，怎樣發現駕駛汽車的“老賴”，同樣是個相當棘手的問題。法院稱其將加強與交警的合作，在交警信息系統中添加“老賴”的信息，從而通過比照駕車人員的身份證或駕駛證來達到辨認“老賴”的目的。例如，浙江省云和人民法院推出了“限駕令”手機軟件。該軟件的作用在于，交警只需采用掃描駕車人員證件的方式，便可立刻辨別其是否屬于限駕人員[7]。但值得思考的是，交警會頻頻攔截車輛，比對信息尋找“老賴”嗎？

大多數法院之所以采用“限駕令”措施，緣于有些“老賴”轉移車輛所有權以逃避執行，但實際上仍享有汽車的使用權。實踐中或許也常發生被執行人故意將房屋轉移至他人名下的情況，如果依照這種思路，還可出臺“限住令”，禁止失信被執行人居住任何房屋，這實屬荒謬。關鍵之處在于“老賴”故意轉移財產，應溯源防止非法轉移行為。法院有權對非法轉移的財產按照法定程序進行處置，但無權禁止失信被執行人駕駛車輛。

此外，倘若“限駕令”被全面采用，可能對商業環境造成不良影響。“老賴”惡意逃債不值得同情，但現實生活中也存在依法經營的個人，因經營不善或生活遭遇巨變，最終無力償債的情形。要是“限駕令”的適用不分情況，可能會影響人們經商的積極性，因為喪失償債能力者，就連最普通的駕駛自由都難以得到保障。

再者，“限駕令”等某些強制執行措施的實行，不但存在著實施效果不佳的問題，在某種程度上還帶有一定程度的危害性。

對被執行人來說，一方面，“限駕令”無疑影響到那些誠信的，但確無履行能力的債務人自由駕駛機動車，對其生活帶來不便。另一方面，對于有財產可供執行而拒不履行義務的“老賴”而言，為了躲避履行，其會采用雇人駕車等手段規避“限駕令”，此舉成本或將更高，讓其履行義務變得越發遙遙無期;對債權人來說，由于“限駕令”難以達到預期效果，其債權不能得到有效實現，會加劇債權人的失落感，引發其對法院的不信任;對執行法院來說，雖然采取了“限駕令”措施但效果不佳，難以提高法院的實際執行率，這不僅浪費了司法資源，還在一定程度上進一步減損了司法公信力。

三、“限駕令”存在問題的原因

“限駕令”作為法院采取的一種創新的強制執行措施，卻難以達到其預期的提高實際執行率之效果，究其原因，主要在于以下兩點：

（一）“限駕令”不具有合法性

地方法院沒有制定“限駕令”規定的權限，理由在于地方法院出臺“限駕令”這種新舉措是為了限制失信被執行人高消費，但最高人民法院的司法解釋中不包含該舉措。地方法院在執行法律法規時可以汲取經驗教訓，因地制宜地改進執行方式，但無權發布司法解釋，其所有規定不能與司法解釋相悖，對社會主體的權利作出更進一步的限制。地方法院在最高人民法院同意試點或發布新司法解釋之前，無權制定相關規定，任意地擴大限制失信被執行人權利的禁令范圍。

地方法院無權超越相關法律規定的緣由如下：其一，具有司法解釋性質的規范性文件只能由最高法或最高檢發布;其二，“限駕令”缺乏上位法之依據;其三，“限駕令”與法理相悖，“限高”規定的理論依據在于對“老賴”處分財產的權利進行限縮，但“限駕令”卻是對“老賴”行為自由的不合理限制。

具體來看，“限駕令”違反了下述司法解釋：

首先，“限駕令”違反了《關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》。2015年7月，最高人民法院發布了《關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》（其是對2010年發布的《最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定》的修改），為懲治失信被執行人提供明確的法律依據。該規定第三條指出，當失信被執行人為自然人時，被采取“限高”措施后，禁止其做出如下高消費行為：（五）購置非經營所需汽車。從中可看出，“限高”規定中禁止“老賴”購置非經營所需汽車，但并沒有禁止其駕駛。“限駕令”對“限高”規定進行了不合理的擴大解釋。司法解釋限制失信被執行人權利的目的在于，遏制其非生活必需的額外支出，促使其盡快履行債務。但隨著汽車駕駛率的迅速提升，借車及租車出行也時有發生，倘若租借車輛僅屬普通汽車，則談不上高消費，一律對其禁止，同時違背了合法性與合理性。

其次，“限駕令”違反了《關于印發對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄的通知》。2016年1月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國人民銀行等44家單位，共同簽署了《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》。《備忘錄》中包含55項懲戒措施，例如懲戒措施第十九條指出，禁止失信被執行人有搭乘飛機、列車軟臥等其他非生活和工作必需的消費行為，然而相關條款中沒有禁止失信被執行人駕駛機動車輛。

再次，“限駕令”違反了《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》。最高人民法院現已發布的規定以及2016年9月25日出臺的《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》中均未限制失信被執行人駕駛汽車。《意見》的“限制高消費及有關消費”中未提及購車及駕車相關事宜。同時，以上規定也并未設置兜底條款允許地方法院在執行過程中創新限制高消費的種類。此外，《意見》明文指出，必須貫徹合法性原則，針對“老賴”采取的一系列信用監督、警示和懲戒行為都應當切實做到依法進行[6]。

（二）“限駕令”不具有合理性

首先，如前所述，“限駕令”措施不具有各地法院所設想的實施效果，不能有效推動執行。其次，駕車雖非個人基本的生活權利，但可歸屬于人的行為自由。法律法規、司法解釋并未授權各地法院可通過限制“老賴”行為自由的手段，以達到迫使其償還所負債務的效果。

例如，在《關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》中，一旦失信被執行人被施以“限高”措施，則不能購買非經營必需車輛;不得因旅游、度假的目的出行;乘坐交通工具時，不能選擇飛機、列車軟臥、輪船二等以上艙位等。需要明確的是，“限高”規定是為了限制失信被執行人的高消費及有關消費，以達到督促履行的效果，目的并不在于給失信被執行人的行為自由帶來影響。而“限駕令”直接導致了對其行為自由的限制，因此是不合理的。

四、破解“限駕令”局限性之方法

針對“執行難”的司法現狀，最高人民法院和各地方法院紛紛出臺相關規定和采取有關措施，以求在最大程度上破解“執行難”的困局。然而，近年來我國的實際執行率雖然有所上升，但總體上仍處于相當低的比率，執行情況不容樂觀。

以此為背景，法院創設“限駕令”主要是為了避免下述情形，即執行人可能實施的，轉移汽車所有權至其親戚朋友名下，但仍享有車輛的實際使用權，從而規避法院執行的行為。然而，在觀察多地法院出臺“限駕令”以來成效的基礎上，通過本文的法理分析，可以明確的是，“限駕令”并未取得各地法院所期待的效果，甚至在某些方面產生了一定程度上的反作用。故“限駕令”措施具有不可避免的局限性，其應當被取締且不再使用。在汲取“限駕令”等執行措施的經驗教訓之基礎上，擬提出以下幾點關于執行的建議。

（一）長期：完善我國的社會信用體系

“限高”規定整體來說并無問題，相關司法解釋中關于限制失信被執行人高消費及有關消費的列舉也十分詳盡，使任意擴大解釋難有存在的空間。然而，“限高”規定的落實確有著相當大的問題，原因在于相關配套制度的滯后與不完善，以及失信被執行人缺乏對法律的敬畏之心。

當前我國信用體系不夠健全，致使“老賴”能較為容易地轉移其財產、逃避債務的履行，這是限制失信被執行人高消費的相關背景。若信用體系健全，被執行人難以轉移財產，其任何財產流動情況（包括房屋、車輛轉移過戶等）均在執行法院的掌握之下，“老賴”也就難以生存了。同樣，這也是根治“老賴”的唯一辦法[8]。

《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》的發布，有利于推動相關制度的健全。然而，只有投入更多的努力，才能真正實現社會信用體系的完善。具體而言，應著力采取以下措施：

征信。要加快健全我國的征信系統，促進各征信部門認真履職。這需要盡可能地完善個人和企業的信用數據庫，在注重維護社會主體隱私的前提下，全力征集各類信用數據。當務之急是實現各行各業、各部門之間一系列信用數據的互聯互通，建立信用數據全國聯網機制。

用信。征信是用信的前提，用信是征信的目的。以正確的目的和手段使用信用信息，有利于對守信行為的激勵，對失信行為的懲治。擴大信用信息的使用范圍，完善信用信息的使用方式，對個人和企業的激勵越大、懲治越嚴，信用信息發揮的作用就越突出。要著力建立健全提供信用信息查詢業務的服務平臺。完善集信用信息查詢、發布、共享于一體的機制，推動信用信息的正確使用和傳播，在全社會形成查信用、用信用、守信用的良好氛圍。

守信。用信是為了促成守信，懲治失信也是為了鼓勵守信。恪守誠信需要全社會的共同努力，除了個人養成自我守信的良好習慣外，還要重視社會的約束作用;除了積極傳播誠信文化，強調道德潛移默化的作用以外，還要重視相關法律的良性影響，通過建立和完善與信用有關的法律法規來推動。

（二）中期：設立個人破產制度

社會信用體系的完善尚需要全社會的共同努力和大量的時間投入。當前，針對“老賴”的各類“限高”措施的弊端之一，是將措施誤用于誠信但確無履行能力的被執行人身上，從而對其造成不可估量的傷害。鑒于此，應設立個人破產制度，以求達到保護這類被執行人的效果。

個人一旦陷入嚴重的財務困境，將會極大地影響其生活和生產活動。建立個人破產制度，可為資不抵債的個人提供法定的破產渠道，通過該渠道可依法免除部分債務，使其獲得重新通過努力過上正常生活的機會。從這個角度來看，保護深陷財務困境的個人及其家庭，是個人破產制度的一大作用。

在個人破產制度存在的前提下，每當出現債務人逃避債務的情形，債權人即可依法申請啟動債務人破產程序。同樣，一旦資不抵債，債務人自己也有權依照法定流程申請破產，當其生活嚴重困難、聲譽明顯下降時，債務可獲得一定程度上的免除，并有了重獲新生的機遇，避免屢屢發生債務人債臺高筑后四處逃債甚至自殺的現象。

（三）短期：統一“高消費”標準

完善社會信用體系以及建立個人破產制度是日后努力的方向，不能一蹴而就，而當務之急是對“高消費”的標準進行統一。

我國各地經濟發展水平差異很大。如何確定“高消費”的標準成為法院在執行過程中面臨的難題。最高法進一步完善有關“老賴”高消費的規定，在很大程度上有賴于地方法院在執行中找出問題，汲取經驗教訓，對地方相關情況進行上報。在執行過程中運用“限高”措施具有積極意義，有利于督促“老賴”盡早履行應盡義務。需要強調的是，制定眾所周知的統一規則十分必要，各地法院應保持相同的執法尺度，只有這樣才能得到社會的認可，從而最大限度地提高司法公信力。

五、結語

為守信者開辟道路，為失信者設置障礙的確是必要的。不過，在嚴打“老賴”之時，也要保障“老賴”的基本權利，二者要尋求一種平衡。論其原因，在于隨著汽車數量激增，駕車逐漸成為人們日常出行的普遍選擇，駕駛一般車輛、租借車輛出行，難以歸屬到高消費的范疇。然而“限駕令”的發布，卻同時抹殺了“老賴”出行選擇駕駛一般車輛、租借車輛的可能。實踐中對禁止“老賴”買車的法令進行變通，暴露了有關政策的紕漏，堵漏是當務之急，從而最大限度地防范利用各種變通手段轉移財產的行為，而不應該越過法律法規及司法解釋規定的限度，任意擴大限制“老賴”的禁令。

因而，若“限駕令”超出法律規定的范圍，該執行措施就不能產生法律效力。有關被執行人可以提出執行異議，申請法院撤銷。相關依據為《民事訴訟法》第二百二十五條，即若認為執行行為不合法，有權以書面形式向執行法院提出異議，法院應依法做出裁定。如果不服裁定結果，可依照法律規定請求復議。

參考文獻：

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