新加坡生育政策的變遷、成效及啟示

劉瑋瑋

(江蘇師范大學 商學院，江蘇 徐州 221116)

一、研究背景

1945年“二戰”后新加坡出生人口快速增長，1947—1959年間總和生育率一直保持在6以上，1960—1963年間總和生育率為5以上，而1964—1966年間總和生育率為4以上，遠超人口替代水平。1965年新加坡獨立后，面臨著一系列社會和經濟問題，尤其是糧食短缺問題。新加坡政府于1966年推出限制生育政策，結果在限制生育政策推行十年后的1977年，新加坡總和生育率迅速降到1.82，首次低于人口替代水平。1985年新加坡總和生育率為1.61，而1986年僅為1.43(當年為虎年，新加坡人不喜歡生肖虎)。此時，新加坡政府才意識到需要調整生育政策，于1987年制定第一輪鼓勵生育政策，暫時穩定住了新加坡生育率下降的趨勢。新加坡政府于2000年再一次推出結婚生育配套政策，并在2004年、2008年、2013年和2015年不斷加強獎勵力度。但這些鼓勵生育政策并沒有改變新加坡生育率下降的趨勢，2018年新加坡總和生育率降為1.14。

新加坡生育率快速下降導致人口老齡化速度加快，2018年50歲以下人口占比比2000、2010年都要小，但55歲以上人口數量明顯高于1980年以來的任何一年(見圖1)。從年齡中位數來看，1980年年齡中位數是24.4歲，但2018年年齡中位數為40.8歲，且已經屬于老年型人口國家(見表1)。新加坡老齡化速度加快歸因于新加坡生育率的下降和人口預期壽命的提高。年齡中位數的上升反映了育齡女性的總體年齡也在上升，而一般認為20～35歲的育齡婦女是生育的主力軍。隨著育齡婦女規模的大幅度下降，一般生育率也會出現大幅度降低，形成負反饋。

表1 新加坡人口年齡中位數

目前，新加坡鼓勵生育的政策涉及鼓勵結婚、生育與養育、平衡工作與家庭及鼓勵性別平等等多層面的支持，且政府支持力度很大。據有關方面統計，以育有兩名子女的家庭來計算，政府各種獎勵措施加在一起可獲得總額超過14萬新元的補貼[1]。但新加坡政府鼓勵生育政策并沒有起到預期的效果，其深層次的原因是什么？其鼓勵生育的經驗對我國制定促進女性生育和勞動力市場供給的政策有何啟示？本文回顧了新加坡生育政策的變遷，從不同方面分析歷次生育政策對新加坡生育率和女性勞動參與率的影響，并探討了新加坡生育政策未能有效提升生育率的原因，最后提出有利于提高我國生育率的對策建議。

二、文獻回顧

鼓勵生育的政策主要有現金補貼和稅收減免、產假制度、托兒服務、平衡工作與家庭等方面，目前已有大量學者分析了不同政策對生育率產生的影響。

(一)現金補貼和稅收減免

現金補貼能夠減輕養育孩子的經濟壓力，因此，學者們普遍認為現金補貼有助于提高女性生育率[2-4]?，F金補貼對提高受教育程度低[5]和家庭收入低[6]的女性生育率更有效果。

稅收減免政策因為減免父母的稅收，從而降低了養育子女的成本，對生育率的提升有著積極作用[7-9]。稅收減免政策對提高受過高等教育[10]和家庭收入高[11]的女性的生育率效果更明顯。

(二)產假制度

產假制度保護女性就業權利，有助于提高女性勞動力市場供給[12]，從而提高女性生育率。Lalive和Zweimuller，Bassford和Fisher利用澳大利亞的生育數據，研究發現產假制度有利于提高女性生育率[13-14]。Duvander和Andersson認為父母雙方都保留育兒假，有利于推行性別平等的育兒方式，促進女性就業和生育[15]。

但也有學者認為產假制度與生育率的關系比較弱。Thyrian等利用德國2007年新產假制度前后2005—2008年的生育數據，發現新的產假政策對生育率的影響很小[16]。Barbos和Milovanska-Farrington發現瑞士強制帶薪產假的執行對生育率影響不大[17]，而且太長的產假不利于女性的職業發展[18]。

(三)托兒服務

Presser和Baldwin認為由于兒童缺乏照料而無法工作的女性，其生育意愿也相對較低[19]。增加兒童照料的支持有助于提高女性的勞動力市場供給[20-22]，從而有效提高女性生育率[23-24]。Del Boca和張海峰的研究發現兒童照料支持的增加有助于提高女性勞動力供給和生育率[25-26]。此外，嬰幼兒照顧費用越高，越不利于女性返回勞動力市場[22，27]。

(四)平衡工作與家庭

雖然女性的經濟地位有所提高，但并沒有改變家務勞動和照料孩子主要由女性承擔的傳統家庭觀念[28]。McDonald認為缺乏性別公平視角的家庭友好政策，導致女性工作和家庭產生沖突，不利于提高女性生育率[29]。周培勤通過分析北歐育兒假政策的變化發現加入性別公平的產假制度更有利于女性就業和生育[30]。Brinton和Lee通過對OECD國家生育率的研究發現，家庭模式以傳統性別觀念為主導的國家，其生育率要比其他國家低[31]。Rindfuss等研究發現，平衡女性工作和家庭的家庭友好政策使北歐、西歐、北美和大洋洲這些國家的生育率接近更替水平[32]。Anderson和Kohler認為，推動社會性別平等的家庭友好政策是低生育率社會中能夠兼顧經濟發展和生育率提高的有效方式[33]。計迎春和鄭真真也認為制定強調性別平等的公共政策有助于平衡女性工作和家庭沖突[34]。

三、新加坡生育政策的變遷

新加坡生育政策經歷了抑制生育政策、鼓勵優生政策和鼓勵生育政策三個階段。其中最初的鼓勵生育政策于1987—1989年間提出，只是制定了一些有限的鼓勵生育政策。新加坡主要的鼓勵生育政策是從2000年開始的，對生育進行獎勵，并在2004年、2008年、2013年和2015年不斷加強獎勵力度，目前已經涵蓋了生育退稅減稅、幼兒津貼、帶薪產假、托兒服務、住房計劃、醫療保健、平衡工作與家庭和保護女性就業權利等多方面(見表2)。

表2 新加坡生育政策的變遷及主要內容

續表2

續表2

四、新加坡生育政策的效果

(一)對新加坡生育率的影響

雖然從1960年開始新加坡的生育率一直在下降，但每年下降的幅度大多不超過6%(僅1964年為6.7%)。在1966年新加坡實行個人家庭計劃后，1967—1969年生育率下降幅度均超過10%，而在1973年實行限制生育政策后，1974年、1975年和1977年三年生育率下降幅度均超過12%(1976年為龍年，生育率小幅上升)，此后較為平穩。到1983年新加坡總和生育率為1.61，嚴重低于更替水平2.1(見圖2)。

圖2 新加坡總和生育率

1984年實行的優生政策因為只是針對高學歷女性，因此對整體生育率的提高效果并不明顯。1987年新加坡開始實行鼓勵生育政策，從1988年之后新加坡十年總和生育率都維持在1.6之上，特別是1988年總和生育率一度達到1.96。但從1998年開始生育率顯著下降，1998—1999兩年的總和生育率降到1.4左右。

新加坡政府在2000年后繼續推出結婚生育配套政策，開始大力獎勵生育。但這些政策并沒有顯著提升新加坡生育率，只是在一定程度上緩解了生育率下降的幅度，新加坡總和生育率從2003年開始一直維持在1.2左右。

(二)對新加坡不同族群生育率的影響

新加坡常住居民主要有華人、馬來人和印度人。從1960年以來，這三大族群的人口比例基本上保持不變，華人占75%左右，馬來人占14%左右，印度人占8%左右。

占新加坡常住人口75%的華人在新加坡政府實行限制生育政策后，總和生育率明顯下降，從1966年的4.08降到1986年的1.25(見圖3)。在1987年政府實行鼓勵生育政策后總和生育率小幅上漲，維持在1.5以上，而在1997年后又明顯下跌。但在2000年的鼓勵生育政策實施后，2002—2016年間的總和生育率一直穩定在1.1左右。這說明鼓勵生育政策雖然沒有顯著提升華人生育率，但也起到了減緩華人生育率過快下降的作用。

馬來人在新加坡政府實行限制生育政策后，生育率快速下降，總和生育率從1966年的6.14降到1978年的1.83，之后出現小幅反彈(見圖3)。在1987年政府實行鼓勵生育政策后總和生育率明顯上升，之后一直維持在2.5左右。但從2000年開始緩慢下跌，而在2013年政府實行鼓勵生育政策后又呈現緩慢上升趨勢。這說明新的鼓勵生育政策對提高新加坡馬來人的生育率還是有效果的。

圖3 新加坡不同族群的生育率

印度人在新加坡實行限制生育政策后，總和生育率也快速下降，從1966年的6.61降到1977年的1.7，出現小幅反彈后又降至1986年的1.73(見圖3)。在1987年實行鼓勵生育政策后生育率緩慢上升，而從1995年開始又緩慢下跌，但在2008年實行鼓勵生育政策后，2008—2015年間的總和生育率一直維持在1.1之上。這說明鼓勵生育政策對新加坡印度人的生育率也同樣起到了抑制其快速下降的作用。

(三)對新加坡不同胎次占比的影響

1966年新加坡實施限制生育政策后，第一胎胎次占比大幅上揚。而在1987實施鼓勵生育政策后，第一胎胎次占比出現小幅下降，之后趨于穩定。在2000年實施更大力度的鼓勵生育政策后，又出現緩慢上升，但從2012年開始進入緩慢下降階段。第二胎胎次占比隨著限制生育政策的實行也大幅上升，但在1980年后趨于穩定，在35%上下波動。第三胎胎次占比隨著限制生育政策的實施，先緩慢上升后緩慢下降，在1987年實施鼓勵生育政策后出現小幅上漲現象，之后緩慢下降，但在2008年實行更大力度的鼓勵生育政策后，一直維持在12%左右。第四胎及以上胎次占比在限制生育政策出臺后快速下降，在1987年政府實行鼓勵生育政策后緩慢上漲，但在2002年后又緩慢下跌，之后一直維持在4%之上；而在2013年實施新的鼓勵生育政策后，出現緩慢上升現象(見圖4)。由此可見，新加坡的鼓勵生育政策確實起到了穩定第三胎占比及減緩第四胎及以上占比快速下降的作用。

圖4 新加坡不同胎次占比

(四)對新加坡不同學歷女性生育率的影響

在1984年鼓勵優生政策以及1987年鼓勵生育政策(針對高學歷女性的退稅政策)實施以后，受教育程度為中學以下的女性生育率大幅下降，其他學歷女性生育率也出現了不同程度的下跌現象。而在2000年實行鼓勵生育政策后，大專以下學歷女性生育率緩慢上升，大專及以上學歷女性生育率基本保持平穩(見圖5)。雖然后期不同學歷女性生育率均出現了下跌現象，但下跌速度都非常緩慢，到2018年大專以下學歷女性總和生育率維持在1.9以上，大專及以上學歷女性總和生育率維持在1.7以上。這表明鼓勵生育政策雖然沒有明顯提高不同學歷女性生育率，但起到了穩定不同學歷女性生育率的作用。

圖5 新加坡不同學歷女性生育率

(五)對新加坡不同年齡女性勞動參與率的影響

從圖6可以看出，2000年、2010年和2018年15～24歲女性勞動參與率要低于1990年的女性勞動參與率，這與女性受教育程度提高，參加工作年齡推遲有關。除此之外，其他年份不同年齡女性勞動參與率基本都高于1990年，這與女性受教育年限延長，其勞動參與率明顯提高有關。2000年、2010年和2018年的女性勞動參與率在女性30歲之后逐年下降(1990年是在女性25歲之后逐年下降)，這主要是受新加坡華人社會性別觀念的影響，女性一旦結婚生孩子，因為要照顧家庭不得不退出勞動力市場。雖然所有年份女性結婚后，其勞動參與率都在下降，但隨著時間的推移，不同年齡女性勞動參與率下降的幅度明顯得到改善，這除了與新加坡女性生育率下降有關以外，很大程度上是因為政府采取了緩解女性工作與家庭沖突的生育政策。比如：新加坡的托幼服務非常完善，其托幼比例高達90%；政府給予男性帶薪產假，鼓勵更多男性參與家庭照料；政府鼓勵企業采取靈活就業方式，用來平衡父母工作與家庭之間的沖突；政府還提出“20-2020”計劃來促進女性職業升遷，以降低女性的生育成本。

五、新加坡生育政策未能有效提升生育率的原因

(一)女性受教育程度提高，初婚年齡推遲

隨著新加坡女性受教育程度的提高，女性進入婚姻的時間也相應推后。新加坡25歲以上女性在學校平均受教育年限由1980年的3.1年上升到2018年的10.6年，因而各年齡段女性單身的比例都有所提高(見圖7)。尤其是20～29歲女性單身的比例迅速上升，20～24歲女性單身比例從1980年的73.7%上升到2018年的95.6%，25～29歲女性單身比例從1980年的33.6%上升到2018年的66%。不斷推遲的初婚年齡會導致生育年齡上升，受大齡生育和不育率上升等多種因素的影響，女性的生育意愿和生育率都會下降。

(二)女性勞動參與率提高，工作與家庭沖突嚴重

隨著新加坡女性受教育程度的大幅度上升，女性也擁有了更多的就業機會，新加坡女性的勞動參與率從1990年的48.8%上升到2018年的60.2%。雖然新加坡女性的受教育程度和勞動參與率都有所提高，但由于受傳統性別觀念的影響，家務勞動和照料孩子主要由女性承擔，因此女性面臨更嚴重的工作與家庭沖突。從圖8可以看出，女性勞動參與率在25～29歲達到頂峰，但隨著女性結婚生育，其勞動參與率明顯下降，特別是在30～40歲之間下降的速度較快；等孩子長大以后，有些女性會選擇重新進入勞動力市場，在40～45歲會有一個緩沖期，在50歲之后會繼續快速下降。而男性從進入勞動力市場直到退休，其勞動參與率并沒有發生太大的變化。

圖8 新加坡不同性別不同年齡勞動參與率

國內外學者也普遍認為子女數量的增加不利于已婚工作女性的勞動供給[35-37]。女性要想獲得事業上更高的成就通常會付出更多，因此更多的女性會選擇不結婚、推遲結婚或者結婚少生孩子。雖然新加坡為女性生育提供了16周的帶薪產假，但很多女性通常只選擇8周的產假，因為過長的產假會影響職業發展。因此，如何解決女性工作與家庭沖突是提高女性生育率和勞動力市場供給的關鍵。

(三)傳統性別觀念延續，存在女性就業歧視

新加坡延續下來的傳統性別觀念不僅會影響家庭模式，還會廣泛影響社會制度和市場制度。因為女性角色的定位，經營者普遍認為女性生育會影響企業的經營績效。Netemeyer等認為工作-家庭沖突往往會影響女性的工作滿意度、工作表現和提高離職率[38]。石瑩和黃鎮國認為根深蒂固的傳統觀念和不完善的制度使女性就業歧視得以產生并鞏固[39]。因此，女性在就業機會、薪酬和晉升機會等方面明顯弱于男性。

《2018年全球性別差距報告》顯示新加坡性別差距程度比2017年時下降兩名，位列世界第67位，其中女性和男性的同工薪資比約為82%。新加坡人力資本領導能力研究院2017年對本地企業中的性別差距進行了調查，在新加坡上市企業的董事會中女性的比例僅為10.3%，而美國這一比例達到了20%，英國與德國也有超過27%的女性董事代表。女性不僅在職業發展方面受到更多的限制，而且在董事會的任職時間也通常比男性短。新加坡平均董事任期男性為9.4年，女性僅為7.4年[40]。因此，新加坡女性生育成本的提高和職業發展壓力的增大也成為抑制女性生育的主要因素。

(四)精英教育競爭激烈，孩子質量偏好更強

精英教育是新加坡教育的重要特征。新加坡教育根據學生的智力水平、個性特點和興趣愛好，充分采用分流制度、分層發展等措施，一方面使教育效益最大化，為社會培養和選拔精英；另一方面因材施教，充分發揮每個學生的潛能，為社會培養不同層次的人才。新加坡從小學、中學到大學，層層分流，優勝劣汰，而公立大學的毛入學率僅為25%左右[41]，競爭非常激烈，尤其是新加坡華人家庭在子女培養上不遺余力，養育一個孩子的主要花費都在培訓班和補習班上。相比較之下，新加坡人更加偏好的是孩子的質量而不是數量。

六、新加坡鼓勵生育政策的經驗及對我國的啟示

新加坡生育政策的制定既借鑒了經濟合作與發展組織(OECD)國家的鼓勵生育政策，又考慮了新加坡華人社會的傳統觀念。

第一，降低養育成本方面，政府推出了生育特別退稅、在職母親子女退稅減免、降低女傭稅和設立祖父母育孫稅款減免、幼兒津貼和為新生兒建立保健儲蓄賬戶等，不僅稅收減免的種類多，而且減免稅收及現金補貼的額度都非常高，這些為家庭養育子女提供了強有力的經濟支持。

第二，托幼服務方面，新加坡托幼機構類型全面，扣除政府補貼后托幼成本也非常低，可以有效提高生育女性的勞動參與率。

第三，帶薪產假方面，在職女性帶薪產假長達16周，男性可享有2周產假，而且父親也可以享受母親的公共產假，以便更多參與家庭照料和養育孩子。

考慮到新加坡華人社會夫妻結婚有購房的傳統，新加坡政府推出一攬子住房計劃，目的是降低夫妻的結婚成本，提高結婚率。由于新加坡家庭傳統性別分工的延續，女性在勞動力市場中往往被歧視，因此政府除了制定傳統的女性就業保護政策外，在性別平等和平衡女性工作與家庭沖突等方面也做了一定的探索，比如靈活就業方式和促進女性職業升遷等。新加坡生育政策雖然沒有大幅度提升生育率，但在一定程度上遏制了新加坡生育率的進一步下降。新加坡政府鼓勵生育的經驗對我國制定生育政策有著重要的啟示作用。

(一)加強女性就業權利保護

《2018年全球性別差距報告》顯示中國性別差距程度世界排名為103名，比2017年時下降3名。2018年女性勞動參與率為68.8%，低于男性的82.8%，而女性和男性的同工薪資比約為64%；女性日均工作時長遠超男性，她們從事無償勞動的比例約為男性的2.36倍。2018年立法者、高級官員、管理人員中女性占比僅為16.8%，世界排名為122名，比2017年下降了17名，其中女性在上市公司董事會中的比例僅為9.4%。我國女性無論在就業、薪酬還是升遷方面都明顯弱于男性。我國傳統的性別文化觀念及其衍生出來的社會制度、市場制度，廣泛存在于職場中，造成對女性的性別歧視。雖然隨著經濟社會的發展，性別歧視逐步得到改善，但這種性別差異的文化、觀念和制度很難在短時間內消失。因此，政府應通過經濟補貼或稅收優惠的方式給予保障生育女性就業權利的企業一定的激勵，從而降低企業的生育成本，消除市場上對女性就業的歧視。同時設立相應的鼓勵政策推動女性職業升遷，減輕生育對女性職業發展的不利影響。

(二)增加托幼服務數量，提高服務質量

2016年國家衛計委研究報告《城市嬰幼兒托育現狀研究》中顯示，我國0～3歲嬰幼兒入托率僅為4.1%，與發達國家相比，差距非常明顯。2014年在經濟合作與發展組織(OECD)35個成員國中，0～3歲嬰幼兒平均入托率為34.2%，其中新加坡高達90%。由此可見，在我國托幼服務十分短缺。有60.7%的一孩母親由于兒童缺乏照料而選擇不生育二胎；有近1/3的母親因兒童缺乏照料而中斷就業；有超過3/4的母親因無人照料孩子而無法重新就業；有近80%的嬰幼兒都依賴祖輩隔代照料。大量文獻也表明嬰幼兒的托幼比例越高，女性生育率和就業率也越高。因此，政府應該大力鼓勵和支持社區、企業、公益組織等各種社會力量成立不同類型的托幼機構，以滿足不同類型父母工作和照顧孩子的需求。政府應該從行業標準的制定、執行和監督等方面制定相關法律和政策，來有效提高托幼服務的質量[42]。

(三)加大鼓勵生育的財政投入

我國于2018年出臺了新個稅改革，如果家庭中有3歲及以上子女，其教育費用可以抵扣個人所得稅，額度為稅前每個子女1 000元/月，但該政策實際稅后抵扣額度并不高，而且沒有給出鼓勵生育二胎的優惠政策；同時該個稅抵扣政策也只是針對3歲以后的孩子，實際上3歲以前的孩子無論是養育成本還是托幼成本都比較高。雖然二孩政策已經實行多年，很多地區的生育政策還停滯在獨生子女時期，對生育二胎沒有任何經濟補貼或者補貼力度很小。目前我國孩子的養育、教育、醫療及結婚成本都非常高，這些都是生育孩子的直接成本，限制了家庭生育。因此，政府應該加大對家庭生育的財政投入，探索建立全面鼓勵生育體系，涵蓋生育補助、托育津貼、教育津貼、在職父母子女個稅抵扣及低收入家庭的現金補貼等鼓勵生育措施。

(四)平衡女性工作與家庭沖突

我國根深蒂固的傳統性別觀念導致在全面二孩政策施行以后，女性面臨著更嚴重的工作-家庭沖突，只有具有社會性別視角的生育政策才能緩解女性工作-家庭沖突，逐步消除傳統性別觀念，提高女性生育率和勞動力市場供給。

第一，在保障生育女性帶薪產假和就業權利等的同時，設立父親帶薪產假，鼓勵父親更多照料孩子和家庭。第二，鼓勵和支持企業為雇員制定靈活的工作時間，以方便更多的男女雇員積極參與家庭照顧活動。第三，將性別公平視角納入家庭友好的公共生育配套政策，針對不同職業類型女性設立側重點不同的激勵政策。第四，加大性別平等方面的學校教育和社會宣傳，摒棄傳統儒家父權思想，消除傳統性別觀念，緩解女性工作-家庭沖突。

(五)穩定房價，加大醫療教育等方面的投入

生育的直接成本高也是父母不愿生育二胎的原因之一。隨著物價上漲，醫療費用的提升，父母養育孩子的成本變高。相較孩子數量，目前父母更加看重孩子的教育質量，各種補習班和培訓班等教育費用水漲船高。此外，我國傳統的婚嫁觀念是男方買房，隨著各地房價的上升，孩子的結婚成本也快速上漲。這些都是阻礙更多家庭生育二胎的原因。因此，我國政府應該加大教育的財政投入，特別是學前教育的投入，降低教育成本；加大醫療的投入，繼續推行醫療體制改革，降低醫療費用；保持房價的長期穩定，可以借鑒新加坡的組屋管理機制，實現住有所居，采取多種措施比如優先配屋、更加靈活的首付比例等鼓勵年輕人結婚買房，降低結婚成本。