戰略性新興產業與傳統產業協同演進的理論框架與政策建議

宗 穎

（南京財經大學 國際經貿學院，江蘇 南京210023）

一、引言

2008 年金融危機之后，中國制造業面臨內外兩方面的壓力：首先，世界各國都把發展新興產業作為經濟復蘇和推動經濟增長的突破口。 其中，以美國為代表的發達國家努力通過重振制造業的產業政策，引導制造業回流，實現“再工業化”，新興發展中國家利用人力成本優勢大力吸引勞動密集型加工制造業入境投資。 其次，國內傳統制造業經過三十多年的快速增長之后，過去依賴投資驅動和規模擴張的模式難以持續， 資源環境承載能力接近極限，急需提高增長質量和效益，實現產業的轉型升級。 在此背景下，如何突破發展瓶頸、破解資源約束、促進產業結構優化升級是我國經濟發展面臨的重大挑戰。 為促進產業結構轉型升級、推動經濟高效發展，中國政府提出發展“戰略性新興產業”的計劃。 其后各地相繼制定了本地戰略性新興產業發展規劃和政策意見。 本文擬在分析已有文獻的基礎上，利用產業演進的基本理論，從戰略性新興產業與傳統產業互動視角， 探討產業政策的著力點，并提出相應的政策建議。

二、文獻回顧

（一）戰略性新興產業的內涵

2016 年，國務院發布《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》認為戰略性新興產業是具有導向性、全局性、動態性、可持續性特征的產業。 國外學者一般將主導產業和支柱產業看作戰略產業的范疇。 Porter(1980)認為新興產業是通過包括技術創新、相對成本變動、新消費需求的出現，或者其他經濟及社會演變導致某種新產品或新服務得以市場化，從而形成的產業。 有部分學者則從業務、就業增長以及范式轉變視角來界定，認為新興產業往往等同于“范式轉變”，是業務和就業方面全新以及快速增長的產業領域， 典型如20 世紀初的汽車產業以及20 世紀80 年代的電腦軟件產業（Blank，2008）。目前，對于戰略性產業，在內涵及其具體界定方面理論界還存在諸多分歧。 劉洪昌(2011)認為，從產業特征上看其具有戰略性、創新性、成長性、關聯性、導向性、風險性等。 孫國民（2013）從“戰略性”和“新興” 兩個方面對戰略性新興產業的內涵進行闡釋，認為戰略性體現的是該產業的戰略重要性或戰略地位，包括關系到國家安全、產業安全、關鍵技術突破，乃至國際競爭中該國競爭優勢獲取和國家戰略目標實現等，是具有全局性影響的產業。

（二）戰略性新興產業的選擇標準

赫希曼(1991)認為，考慮到資源的稀缺性，發展中國家在資本有限的情況下應該集中有限資本與資源，重點發展新興產業，以此帶動其他產業的發展，從而促進經濟整體發展。 對于這些新興的、有帶動作用的主導產業的選擇，筱原三代平(1990)提出了選擇標準，即以需求收入彈性和生產率增長較快這兩個指標作為標準，“筱原標準”也成為后來日本政府制定產業政策的基調。當然。也有人提出，還要考慮是否能夠實現社會就業效應等。 國內早期研究承襲了關于主導產業標準的討論，主要從持續發展基準、市場基準或需求基準、效率基準、技術進步基準、產業關聯基準和競爭優勢基準等方面進行探討（關愛萍等，2002）。 劉洪昌(2011)從戰略性新興產業的特征角度出發，認為戰略性新興產業的選擇應遵循國家意志、市場需求、技術創新、產業關聯原則、就業吸納能力和可持續發展等原則。

（三）戰略性新興產業特殊的發展規律與路徑

王新新(2012)認為技術進步、產業結構高級化、改造傳統行業是戰略性新興產業發展的動力。 岳中剛（2014）認為戰略性新興產業具有引入期、成長期、成熟期以及調整期等一系列遵循新興技術和新興產業發展的一般特征和規律。 馬靜洲等（2018）認為世界各主要發達國家都將發展戰略性新興產業作為走出金融危機、實現經濟復蘇的重要手段。

現有研究主要從戰略性新興產業的意義、選擇原則與標準、發展規律等角度進行了分析，推動了戰略性新興產業理論深化，及相關政策的實施。 但是現在的研究文獻較少涉及戰略性新興產業與傳統產業互動，也沒有能夠從產業政策角度為二者互動提供理論支持。 因此，有效實現兩者互動才能夠推動產業結構轉型升級，并進一步推動戰略性新興產業成為主導產業。

三、傳統產業與戰略性新興產業協同演進的理論分析

從現代產業體系的演進歷程來看， 產業系統是一個動態演變的系統。 產業系統的演進包括兩個方面：一是從時間維度來看，表現為產業的歷史形成和演變過程，即產業隨時間推移所發生的演變，包括發育、成長、壯大和衰退過程，然后發生的更替。二是從空間維度來看，主要表現為在空間上的橫向擴張，使新產業以新技術與新活力持續改造傳統產業。

（一）戰略性新興產業發展演進規律

從時間角度看， 戰略性新興產業成長經歷了從萌芽、成長到成熟的階段，也是從幼稚產業成長為主導產業的過程。在成長過程中，與傳統產業的互動既有自然演進的規律，也有政府政策推動的影響，具體來看，圖1 動態地描繪了二者之間的互動關系。

第一，初始階段。 此階段隨著新科技成果在生產領域的應用，戰略性新興產業開始萌芽。 但是作為新產業，無論在企業數量、產品種類還是市場影響力方面都處于比較弱小的狀態，整個產業競爭力水平較低。 此時，處于產業主導地位的是傳統優勢產業，利用成熟的技術及產業鏈，傳統優勢產業處于明顯的優勢地位。 兩類產業此時地位和實力差距較大，彼此互動也不夠，呈現較為清晰的差異。

第二，融合階段。 戰略性新興產業呈現快速增長勢頭，而傳統產業步入衰退，二者市場競爭實力逐步平衡，協調融合也步入關鍵時期。 一方面，傳統產業主導地位逐步喪失，產品市場份額萎縮，生產要素流失，急需進行產業升級。 另一方面，戰略性新興產業的快速發展，需要技術、資金、市場等空間，二者在要素等方面進行強烈的交換。

第三，均衡階段。 通過上一階段的融合發展，戰略性新興產業逐步進入成熟期，成為區域經濟的主導產業，在技術、管理、市場、商業模式等方面都處于優勢地位，成為經濟增長的重要推動力。 通過“溢出效應”，對其他產業產生輻射和帶動作用。 而傳統產業此時也改造升級完成，部分傳統產業在吸收新技術、采用新商業模式之后，融合轉變為新興產業的組成部分，部分產業步入衰退期之后，逐漸被淘汰。 與此同時，技術革新在產業化推動下，新的戰略性新興產業開始萌芽，下一階段的產業循環演進在此時開始孕育。

圖1 戰略性新興產業的演進

（二）戰略性新興產業與傳統優勢產業互動

在兩者的發展過程中，必然產生互動，兩者關系并不是簡單的競爭、淘汰與替代關系，而是協同融合、互補互促關系（圖2）。

首先，傳統產業是戰略性新興產業的產生和發展基礎，這在圖中體現為支持融入。 任何一個新產業發展起來都需要資本、技術、勞動力以及市場，戰略性新興產業是知識、技術、資金密集型產業，發展同樣需要以上要素的支持。 在戰略性新興產業的萌芽時期，由于存在多種較大不確定，其自身發展水平及產業影響力低下，投資呈現高風險、低回報特征。 此時傳統產業與戰略性新興產業關聯互動程度較低，而戰略性新興產業發展需要的資金來源也較為分散，政策性資金與風險投資占主導地位。 當戰略性新興產業進入快速成長期之后，在產業要素支持、產業布局密度等方面逐步上升，無論在資金需求，還是技術支持等方面都出現快速擴張，此時分散的風險投資和政策資金無法滿足產業成長需要。同時，規模擴大，技術上需要相應成熟的體系，此時二者互動表現為戰略性新興產業對傳統優勢產業的依賴為主。 當戰略性新興產業步入成熟期之后，勞動力需求、市場空間都趨于最大，由于資源的有限性，兩者在要素資源的競爭、產品市場的占有等方面會出現相互排斥的現象。 在傳統產業走向衰落的情況下，新興產業可能會對傳統產業的市場和勞動力產生虹吸效應，導致后者規模上的萎縮。

其次，戰略性新興產業的技術創新為傳統產業的升級改造提供了必要的推動力。 這在圖中體現為改造升級。 萌芽時間，傳統產業在要素占用、市場開拓方面都處于絕對優勢，戰略性新興產業影響能力有限。 傳統優勢產業步入成熟期之后，產業規模失去擴張力并逐步萎縮，收益轉向下降，從而在產業結構中的作用和影響力日趨下降。 與此同時，戰略性新興產業不斷成長壯大， 技術上的優勢逐步體現，并為傳統產業提供技術上的支持，提高傳統產業產品的質量， 從而實現傳統產業的產業結構升級，新舊兩類產業的關系逐步演變為相互依賴。

再次，戰略性新興產業與傳統優勢產業的競爭與排斥。 產業發展理論表明，任何產業的發展都必然經歷初創期、成長期、成熟期以及衰退期等階段。在戰略性新興產業處于快速成長階段，傳統優勢產業也進入從成熟期向衰退期的轉換關鍵階段。 由于資源的有限性，二者在要素資源、產品市場、產業政策的支持等方面會出現競爭， 進而導致相互排斥。在這種情況下，市場環境與制度、產業政策就顯得至關重要， 從以美國為代表的發達國家的經驗看，“市場選擇，政府推動”是基本特色，創造健康公平的市場競爭環境是制度前提， 加大科研支持力度，增加科研投入條件，政府引導，鼓勵風險投資機構對創新性中小企業進行扶持是保障，最終實現促進創新產品的產業化是根本目的。 通過相應的環境創造和政策扶持，在產業演進轉換期內，實現戰略性新興產業與傳統優勢產業的平穩過渡，形成新的有序產業系統結構。

圖2 戰略性新興產業與傳統產業的互動

四、傳統產業與戰略性新興產業協同發展的產業政策建議

從產業演進視角看， 中國政府提出大力發展戰略性新興產業，是希望利用戰略性新興產業的優勢，將其培育成為新興主導產業， 推動產業結構升級轉型，實現經濟從高速增長向高質量增長轉變。但是戰略性新興產業的培育與發展， 需要處理好與傳統優勢產業之間關系，通過合理的制度與政策，實現二者之間的協同融合、 互補互促， 避免簡單的競爭和替代，才可以順利有效地實現產業的升級換代。

（一）遵循產業發展規律，建立協同發展機制

產業發展規律和經濟發展水平決定了中國戰略性新興產業發展必須處理好與傳統優勢產業的關系。作為發展中國家，目前中國的戰略性新興產業是在工業化尚未成熟的情況下培育起來的，傳統產業作為現行國民經濟的支柱，是經濟穩定發展的基礎，戰略性新興產業發展離不開穩定的外部經濟條件，也離不開傳統產業的支持。同時，作為新科技的代表，戰略性新興產業可以通過新知識、新技術、新成果對傳統產業進行滲透，有效實現傳統產業的轉型升級。

作為戰略性新興產業，在發展中還存在諸多不確定因素，充分發揮市場的作用，通過企業的良性競爭，才能發現市場機會并深層挖掘產業未來的創新點。 相反，如果由政府選擇，可能出現重復建設等問題。 因此，“市場競爭為主，政府引導為輔”的政策選擇是建立戰略性新興產業和傳統優勢產業協調發展必須遵循的原則。 政府在產業發展過程中的作用在于，遵循產業發展規律，重點解決產業布局，消除地方經濟壁壘，構建符合地方產業實際的重點產業發展領域。 加強規劃、協調和引導，統籌規劃戰略性新興產業與傳統產業發展的銜接和配套，創造良好的競爭環境，通過相應的政策調動企業自主創新的積極性， 引導戰略性新興產業與傳統產業在資金、技術、市場等方面進行有效互動，鼓勵有創新意識的企業積極參與到企業創新活動中去，從而推動二者的融合發展。

（二）健全產業創新制度，完善政策支持體系

目前， 我國部分技術如5G 等已經處于世界領先水平，但是總體看，大部分關鍵技術與發達國家相比仍然較為落后，核心技術的研發與成果轉化成為戰略性新興產業發展的障礙，也是傳統產業升級的瓶頸。 考慮到戰略性新興產業成長過程中在技術創新方面面臨高風險、高投入，單個企業基于成本收益原因，往往缺少創新動力和能力，因此健全創業創新制度，完善政策支持體系顯得尤為重要。 首先，打造激勵企業技術創新的良好社會環境。 以體制機制改革為突破，為戰略性新興產業發展提供較為全面的制度保障，制定合理的產業規劃，深化技術創新的全球競爭與合作，推動以重大技術突破為基礎的產融結合發展模式，完善激勵企業技術創新的引導性政策，加速企業提升技術創新能力。 其次，完善產業政策配套實施細則。 通過制定與完善產業配套政策實施細則，針對國內七大戰略性新興產業現階段多數細分產業尚處于產業發展初期的狀況，降低中小企業進入市場壁壘， 搭建企業合作聯盟，確保戰略性新興產業與傳統產業的順利融合。

（三）制定合理金融政策，提供必要的金融服務

在戰略性新興產業發展過程中，資金支持是基礎。 制定合理的金融政策，是戰略性新興產業發展不可或缺的一環。 金融體系能夠提供集結資源并向企業分配資源的機制，而決定這種機制運行效率的因素中，金融政策的作用首當其沖。 戰略性新興產業代表的先進科技成果要想有效進入市場，需要金融杠桿的支持。 但是作為新興產業，所特有的技術密集、 資金密集特點以及未來盈利的不確定性，導致傳統金融不可能作為主要資金供應者，創業投資由于自身特點，是戰略性新興產業較為合適的資金支持者。 首先，完善創業投資發展的制度和環境建設。 制定合理的政策法規，修訂和完善合伙企業法、私募基金投資法，出臺相關實施細則。 要加快社會信用體系建設，制定和完善創業投資規章制度等有關文件的規范性指引，保護投資者權益。 其次，針對不同產業發展對象，優化投資結構，鼓勵大規模產業基金進入生物醫藥、高端裝備制造等產業，利用自身傳統產業優勢與經驗，實現與新產業的技術資金融合。 對于數字創意、互聯網等產業，鼓勵各類具有風險承受力與投資經驗的機構和個人進入創業投資市場，擴大資金來源。 第三，加強監管，規避風險。 創業投資屬于金融范疇，基于金融行業的特殊性，加強監管是金融行業發展的前提，通過完善相應的監管法規，加強窗口指導，才能有效防范風險，同時推動行業的健康發展。

（四）完善財政稅收政策，積極扶持新興產業成長

我國的新興產業無論從規模、產值還是產業內部結構來看，與發達國家相比都有較大差距，根據產業發展理論， 對幼稚產業的扶持具有相對合理性。 首先，從基礎研發方面給予財政支持，發揮財政支出的杠桿作用，對產業發展前沿性、關鍵性和共性基礎研究提供支持。 特別是在企業戰略性新興產業技術研發或科技成果轉化方面，鼓勵戰略新興產業突破關鍵技術，搶占科技制高點。 其次，完善稅收激勵政策。 在企業研發過程中，允許企業提高研發費用的扣除比例，鼓勵企業加大對新技術的研發投入力度。 在科技成果轉化環節，允許采用固定資產加速折舊法，以降低企業負擔。 再次，完善政府采購政策，刺激需求，培育市場。 借鑒國外經驗，可以對特定領域和產品的政府采購實行配額管理，出臺國家標準， 規定戰略性新興產業產品采購比例額度，通過政府引領來拉動社會消費，擴大戰略性新興產業的市場份額，從而推動企業快速擴張。

（五）“政用產學研”一體化，搭建開放創新平臺

隨著信息技術的發展和創新形態的演變，政府在開放創新平臺搭建和政策引導中的作用以及用戶在創新進程中的主體地位進一步凸顯。 “政用產學研”是對產學研結合的深化，也是戰略性新興產業發展所強調的生產、學習、科學研究、實踐運用系統的有效合作途徑。 首先，由政府牽頭推動開放創新平臺搭建并出臺相關政策來推動一體化發展，通過政策保障，促進產學研合作向戰略性新興產業發展應用方向轉化，政府可以通過先期投入財政引導資金，吸引傳統優勢企業和社會資金設立專項合作基金，以產學研合作機制培育戰略性新興產業。 其次，鼓勵企業作為主導，建立以科技項目為龍頭的項目聯盟，邀請科研機構與高校共同參與，以實現重大科技成果的產業化為目標， 共同進行技術攻關，同時也為技術轉移提供便利。 第三，吸引高校參與創新平臺建設，根據產業發展需求培養創新型人才，以適應社會經濟發展的需求；支持高等院校建立自己的研發基地或大學科技園，為戰略性新興產業的企業發展提供技術支撐等。