廣西深度貧困地區脫貧農戶返貧風險防范機制研究

劉亞娟

摘要：廣西深度貧困地區自然條件惡劣、生態環境脆弱、扶貧成本極高，采用易地搬遷方式對貧困農戶進行幫扶的成效卓著。但從易地搬遷后續扶貧產業就業視角分析，存在著兩方面的突出風險：其一，被引進企業的政策幫扶性強，應對市場競爭的力度偏弱；其二，各利益相關方的群體期望和其面臨的客觀現實之間存在一定偏差，導致相當一部分易地搬遷后續扶貧產業處于進退兩難的尷尬處境。文章立足于對廣西深度貧困地區易地搬遷后續扶貧產業就業狀況的田野調查和深度訪談，提出從強化組織領導、厘清并壓實脫貧主體責任、健全脫貧工作相關制度、提升農戶反貧困能力、開展多種形式的督查評估、落實穩定脫貧目標等六個方面構建易地搬遷農戶返貧風險防范機制的基本思路。

關鍵詞：廣西；深度貧困地區；易地搬遷后續產業；返貧風險；防范機制

中圖分類號：F327.8文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2020）04-0067-06

“十三五”時期，廣西易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口71萬人，建設集中安置點503個，截至2019年11月底，全區實際搬遷入住率100%，提前一年完成搬遷規劃的目標任務[1]。這些成績相繼受到相關部門和領導的高度關注和充分肯定，國家發展改革委《“十三五”新時期易地扶貧搬遷工作政策指引》3次刊發廣西做法及經驗，廣西自治區黨委、政府主要領導在全區重大工作會議上多次對全區易地扶貧搬遷工作予以充分肯定。可以說，廣西易地扶貧搬遷工作成績卓著。然而，從易地扶貧搬遷農戶賴以生存發展的產業就業視角來看，搬遷農戶面臨的返貧風險不容忽視?；诖?，筆者就廣西深度貧困地區易地搬遷農戶的返貧風險進行分析，研究構建返貧風險防范機制，以期為廣西深度貧困地區易地扶貧搬遷農戶穩定脫貧提供參考借鑒。

一、廣西易地扶貧搬遷工作舉措及取得的輝煌成績

（一）編制廣西易地扶貧搬遷“十三五”規劃，完成全區易地搬遷工作總布局。2015年10月16日，習近平總書記在減貧與發展高層論壇上發表《攜手消除貧困促進共同發展》的主旨演講，明確提出扶貧工作“五個一批”新要求，即通過扶持生產和就業發展一批、通過易地搬遷安置一批、通過生態保護脫貧一批、通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批[2]。廣西壯族自治區黨委、政府認真貫徹落實總書記的講話精神，根據全區扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”主要是居住在高寒山區、大石山區、峽谷澇區、石漠化區等生存條件惡劣、生態環境脆弱、扶貧成本極高地區的實際，提出“十三五”時期扶貧生態移民搬遷110萬人（其中建檔立卡貧困人口100萬人，同步搬遷10萬人）的計劃[3]。2018年4月，國務院扶貧開發領導小組辦公室出臺《關于印發調整后“十三五”易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口分省規模的通知》（國開辦發〔2018〕31號），將廣西“十三五”時期計劃搬遷建檔立卡貧困人口由原來的100萬人調整為71萬人。隨后，自治區黨委、政府組織力量對2016年編制和實施的《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規劃》進行全面修訂，明確2016—2020年全區易地扶貧搬遷任務為72.3萬人，其中建檔立卡貧困人口71萬人，同步搬遷的其他農戶1.3萬人。自此，廣西全區易地扶貧搬遷工作完成整體布局。

（二）領導掛帥實施責任包干，強力推進廣西易地扶貧搬遷“十三五”規劃落地。2017年11月，廣西研究出臺《關于印發全區易地扶貧搬遷安置點領導包點責任制工作實施方案的通知》（桂組通字〔2017〕18號），實行“市領導包縣、縣領導包點”為主要內容的領導包點工作責任制，全區所有集中安置點都落實了縣級領導掛帥，組建專門工作班子，實行包建設進度、工程質量、資金監管、搬遷入住、后續產業發展、就業創業、穩定脫貧、考核驗收的“八包”責任制。同時，配套制定了《廣西壯族自治區易地扶貧搬遷安置點包點縣級領導干部扶貧開發工作成效考核辦法（試行）》，對各包點領導進行年度考核。實行“市包縣、縣包點”為主要內容的縣級領導包點工作責任制，全面壓實縣級政府易地扶貧搬遷的主體責任，將后續產業發展納入“八包”責任制。全區所有集中安置點都落實了一名縣級領導掛帥，組建專門工作班子，制訂倒排工期實施方案，一包到底、全責落實。并按優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次評定，考核結果作為包點縣級領導干部年度考核、評先評優、干部責任追究的重要依據和干部選拔任用的重要參考。“十三五”時期，自治區黨委、政府通過以“八包”責任制為工作的總“抓手”，“包”出了廣西易地扶貧搬遷安置區（點）建設的換擋提速。比如，筆者在革命老區百色的調研發現就佐證了“八包”責任制的成效：田陽縣那滿鎮新立村在自治區黨委、政府的堅強領導和各級各有關部門的大力幫扶下，修建了27條道路，建設了節水灌溉工程，改種了經濟效益較高的農作物，通過土地流轉，引進6家農業公司發展了2200畝芒果、2100畝香蕉產業基地，火龍果、圣女果、秋冬菜種植形成規模。如今，全村家家戶戶摘掉了貧困帽。

（三）制定配套政策，營造政策實施氛圍，推動廣西易地扶貧搬遷“十三五”規劃成效持續擴散。在自治區黨委、政府的正確領導下，2017年，自治區印發了《關于加強易地扶貧搬遷后續產業發展和就業創業工作的指導意見》《關于加強易地扶貧搬遷安置點基層組織建設的指導意見》等政策性文件，重點推進特色產業、農林加工業、鄉村旅游業、轉移就業等方面扶持政策的落地。全區78個縣先后制定安置點后續產業發展實施方案，明確發展重點和實施路徑。2019年12月，自治區印發《關于進一步強化易地扶貧搬遷后續扶持工作的意見》（桂發〔2019〕36號），傾斜政策，落實措施，明確責任，從義務教育和醫療保障、營造便利的社區生活環境、加大產業和就業創業幫扶力度等方面狠抓落實。2020年4月1日，自治區黨委、政府召開全區易地扶貧搬遷后續扶持工作推進電視電話會議，全面部署推進易地扶貧搬遷后續扶持各項工作，重點宣傳全區各地各部門開展易地扶貧搬遷工作的新舉措、好辦法，宣傳基層扶貧干部典型事跡和搬遷群眾自力更生、光榮脫貧的感人故事，全面展現新時代廣西易地扶貧搬遷工作取得的偉大成就，為決戰決勝易地扶貧搬遷工作營造良好的輿論氛圍。

通過實施一系列具體工作舉措，截至2019年12月底，廣西有266家就業扶貧車間坐落于易地扶貧搬遷安置點。同時，在易地扶貧搬遷安置點建設23個農民工創業園，吸納搬遷勞動力0.37萬人就業，開發扶貧公益性崗位超過4.01萬個[4]，為易地扶貧搬遷農戶穩定脫貧打下了堅實的基礎。

二、廣西深度貧困地區易地搬遷后續扶貧產業就業領域潛在風險分析

目前，廣西深度貧困地區易地扶貧搬遷已經順利完成“搬得出”工作任務，但是后續的“穩得住”、貧困地區逐步“能致富”任務依然繁重復雜。廣西壯族自治區黨委書記鹿心社在深入調研后指出，“交鑰匙”不等于“安居”，加強后續扶持最關鍵。土地、山林權益不變群眾才放心，配套服務齊全群眾才定心，因地制宜搞產業群眾才安心，家門口就業掙錢群眾才開心[5]。廣西易地扶貧搬遷工作要穩扎穩打，要讓貧困農戶真正擺脫貧困，“回頭看”、自我檢視工作中的潛在風險是必要且有意義的。審視目前廣西深度貧困地區易地搬遷農戶返貧風險，主要存在于以下方面：

（一）就扶貧產業企業而言，潛在風險主要在于被引進企業的政策幫扶性強，應對市場競爭的能力偏弱。調研發現，目前廣西深度貧困地區引進落地的多數扶貧車間和廠房都是政府主動聯系，通過讓利于企業引進的，是政策性支持產業。

1.扶貧產業基本都是勞動密集型產業，生產技術含量低。筆者在廣西各地基層調研發現，從發達地區引進的牛仔服、防護手套、電子元器件等制作車間，都屬于勞動密集、技術含量不高的產業。潛在風險在于：生產技術替代性強，農戶失業風險偏高。隨著科學技術發展，目前這種勞動密集型生產制作車間處于一種被逐漸淘汰的趨勢。就算是不失業，企業在享受完廉價的人力資源紅利和政策補貼以后，也是要退出的。就算企業不退出，實質上仍是變相的政府補貼。令人擔憂的是，這種變相的補貼在現實中造成了一種虛假的繁榮就業現象，并沒有解決根本問題。

2.扶貧項目存在同質性，給產業后續發展造成同業競爭壓力。比如，廣西具有獨特的地理氣候條件，適合種植熱帶、亞熱帶水果，幾十萬畝的熱帶水果種植成為貧困農戶脫貧的常規項目。規?；N植背后，潛在的項目風險在于：各類果品成熟期相近，上市時間相差無幾，當地鮮果貯藏設備欠缺，缺乏深加工的設備，鮮果極易腐爛變質。加之農戶的品牌維護意識不強，雖然廣西的熱帶水果知名度高，但美譽度低，產業后續發展路子亟待拓寬。

3.部分扶貧企業屬于“鄰避項目”，存在影響當地經濟社會發展和生態環境安全的潛在風險。調研發現，在廣西某市部分區縣引進落地的項目屬于在東部發達地區受到冷遇的業務板塊。這些項目因為在發達地區難以立足，轉而選擇在西部地區的貧困山區落地。因為這些項目大多數擁有大公司的背景，容易獲取公眾信任，加之其主營業務與其幫扶貧困地區的合同項目同時存在，也在一定程度上遮人耳目。但從長遠看，這些項目對于當地的生態環境以及群眾的身心健康存在危害性潛在風險?？梢哉f，企業賺取的是經濟利益，當地政府看中的是扶貧政績，最終受害的將是當地群眾。

4.部分扶貧產業缺乏群眾參與，政府熱情高，群眾看熱鬧，存在“爛尾工程”的潛在風險。調研發現，廣西一些深度貧困地區大張旗鼓搞起的鄉村旅游，市場前景堪憂。筆者曾兩次深入廣西某市一處鄉村旅游項目點調研，就項目點的自然風光而言在廣西境內屬于“平常姿色”，幾乎沒有亮點；就項目點的交通狀況而言，在熟悉路況的狀態下到縣城約需一小時車程；就項目點的餐飲而言，餐館數量少，飯菜質量有待提升；就民宿客房而言，房內設施質量尚未達到舒適標準。在訪談當中，村民表示這個鄉村旅游項目是怎么搞起來的不清楚。村民對于民宿和鄉村旅游的態度差異很大：家里能夠接待游客的表示項目點的鄉村旅游項目可以搞，未被授牌接待游客的農戶回答則相反。據筆者觀察，發現該項目點落地的民宿村里，就算是可以接待游客的房東家中，其精壯勞動力都在縣城或是到更遠的地方去務工，這也從側面反映出農戶對本村旅游產業并不看好。

（二）就扶貧產業相關參與方而言，潛在風險在于，由于各利益相關方的群體性期望和客觀現實之間存在一定偏差，相當一部分易地搬遷后續扶貧產業處于進退兩難的尷尬處境。以下就政府對口幫扶部門、簽約入駐企業、就業貧困農戶三類群體進行分析（見表1）。

1.對于政府對口幫扶部門來說，目標期望是完成國家脫貧攻堅戰略任務。然而，該項工作在壓力型行政體制下，經過多層次多角度宣傳和報道之后被推到了輿論的潮頭浪尖，亦成為老百姓茶余飯后談資的主題。在這樣的大環境下，多數幫扶部門都將所引進的扶貧企業作為一項政績考核指標去對待，甚至在有些地方形成一種各個幫扶部門暗中較勁打擂臺的態勢，種種情勢，迫使各幫扶部門不得不在規定的期限內為完成目標考核，不惜代價促使項目落地。調研發現，扶貧項目的誕生一般在形式上經歷以下流程：首先，扶貧項目點第一書記調研；接著，和部分群眾（干部）進行座談，形成調研報告向自己人事編制所在單位分管領導匯報情況；然后，分管領導赴擬實施扶貧項目點開展現場調研；最后，確定扶貧項目，政府幫扶部門的目標得以實現。然而后續發展中暴露出來的缺乏技術人才、農戶不能適應企業工作機制、產品銷路不暢、一次性消費現象讓幫扶機構很是氣餒，尤其是農戶不買賬更是讓幫扶機構難堪。

2.對于簽約入駐的扶貧企業來說，目標期望是在實現企業經濟收益的基礎上，履行社會責任。如前文述及的在廣西某市簽約引進的有“鄰避項目”嫌疑的知名企業，在調研和訪談中，項目負責人介紹其項目的綠色、環保以及解決貧困地區一時之難的說法都是實情，然而其主營業務高污染性質這一點也是事實。入駐企業和引進企業的政府部門也都期望用科技創新和制度約束等措施，盡最大努力將潛在的風險降到最低，但是“高污染”是該項目業務板塊的“基因”這一點難以改變。而且，隨著時間推移，項目的風險會由隱性轉變為顯性，直接影響到企業的生命周期。

3.對于就業貧困農戶來說，目標期望是能夠應聘到適配的工作崗位，通過自己力所能及的勞動獲得可以養活自己和家人的穩定勞動報酬。據統計，截止2020年4月，廣西全區易地扶貧搬遷建檔立卡貧困戶中，13737戶614142名有勞動能力且有就業意愿的貧困戶，已實現一戶至少一人就業，就業率94.21%[6]。宏觀數據表明，易地搬遷農戶的就業夢想基本實現。但是對微觀個體調研發現，搬遷農戶就業潛在風險呈現出短期性就業、間歇性就業的總體特點。具體分為兩種情況：一種是就業人員被企業辭退，其中主要緣由是就業人員技術難以達到企業要求，不按公司規定流程開展生產。另一種是就業人員主動離職，其中主要緣由是農戶難以接受企業的約束。調研中發現如下一則案例，廣西某縣政府曾經專門組織過300人到縣城集中安置點附近的工業園區工作，一個月后只剩下30人留在園區?？h政府派人了解到的情況是，因為作息時間的不適應，貧困群眾和現代企業管理者發生碰撞，直接導致就業失敗。為幫助貧困人口實現身份和角色的轉換，該縣政府專門帶領貧困戶家庭中有就業意向的人員去對口援建的地區考察學習，切身體會現代企業工作模式，才使局面得以扭轉。

三、廣西深度貧困地區易地扶貧搬遷農戶返貧風險防范機制的構建思路

廣西深度貧困地區自然條件惡劣、生態環境脆弱、扶貧成本極高，采用易地搬遷方式對貧困農戶進行幫扶已取得階段性勝利，后續的工作側重點轉向防止搬遷農戶返貧，實現穩定脫貧。為此，提出廣西深度貧困地區易地扶貧搬遷農戶返貧風險防范機制的構建思路（見圖1）。

（一）強化組織領導力量。梳理廣西深度貧困地區易地扶貧搬遷工作實施過程，不難發現，廣西易地扶貧搬遷工作能夠取得輝煌成績，首先得益于堅持自治區黨委對全區扶貧工作的統一領導和統籌謀劃?！稄V西易地扶貧搬遷“十三五”規劃》確定后，在自治區范圍內建立自治區統籌、市級推動、縣負總責、鄉鎮抓落實的全區反貧困長效工作機制，成立易地扶貧搬遷工作領導小組，全面實施跨部門、跨行業的扶貧工作聯席協調機制，向貧困縣派駐扶貧工作隊、向貧困村派駐扶貧工作第一書記，全面強化貧困地區農村基層黨組織的領導核心和政治地位，全面提升基層黨組織在扶貧工作中的戰斗堡壘作用。基于此，今后應重點在駐村干部的選拔機制、激勵機制上持續完善。其一，在駐村干部的選拔機制上，擔當精神和能力素質要同時考慮，二者缺一不可。只有擔當精神，缺乏農村工作經驗的干部難以承擔帶領貧困農戶脫貧的重任。同樣，工作能力突出，但是缺乏擔當精神的干部也不會全身心地撲下身子干好脫貧攻堅工作。其二，在駐村干部的激勵機制上，既要重視以激勵因素帶給駐村干部滿意感，也要考慮用保健因素消除駐村干部對不能照顧妻兒老小而產生的不滿意感。

（二）厘清并壓實脫貧主體責任。脫貧攻堅作為國家層面的戰略任務，關系著廣大貧困群眾的基本生活生存狀況，是民生大事。在“以人民為中心”的執政理念下，自治區政府實行五級書記抓扶貧，第一書記扎進村，幫扶干部瞄準人的做法。這是在中國特色社會主義制度體系之下的一種工作機制，即通過行政手段將體制內的領導干部從上至下動員起來，以目標考核促使領導干部積極引領建檔立卡農戶脫離貧困。比如，廣西堅持大規模精準選派干部駐村幫扶，在全區選派5379名貧困村第一書記、3萬多名駐村工作隊員奔赴一線，實現對貧困村的全覆蓋，同時統一選聘近3000名貧困村科技特派員，按產業組團到村里提供技術幫扶。這些幫扶干部以高度的責任感使命感投入脫貧攻堅，為脫貧攻堅付出了大量心血和汗水，有的甚至付出了生命。僅2015年以來，廣西就有63名干部倒在了脫貧攻堅第一線[5]。相比幫扶干部的奉獻和犧牲，幫扶的對象是否承擔起脫貧的主體責任了呢？取材于南寧市青秀區的真實事例創作的小品《懶漢脫貧》反映出貧困群眾缺乏內生動力的“等靠要”情形，具有一定的典型性，該劇在央視參賽并獲獎，小品選取的題材和內容引起了社會共鳴。由此也提醒我們，防范返貧風險，厘清并壓實易地搬遷農戶的脫貧主體責任不容忽視。比如，以規章制度的形式強制要求深度貧困地區農戶搬遷到安置點后必須制定自身提升計劃，并根據計劃實施情況對其進行精準幫扶。同時對于在執行自身提升計劃過程中面臨的困難要在限定時間內主動向幫扶干部反映問題并自己提出需要哪些方面的支持。通過這些具體的措施引導貧困戶轉變“等靠要”思想。

（三）健全脫貧工作相關制度。廣西是民族自治地區，集老、少、邊、山、庫、窮于一身，從自治區成立開始，就受到黨和政府的高度關注和大力扶持，優惠政策多，扶持力度大。目前亟需做好各級各類制度的細化、銜接、補充和完善，體現民族特色政策建設，將各項政策紅利用好用活，搶抓機遇，穩定脫貧。比如《自治區扶貧開發領導小組關于印發2019年全區扶貧開發工作要點的通知》（桂扶領發〔2019〕1號），明確指出持續打好易地扶貧搬遷硬仗的具體目標任務，要求加快推進易地扶貧搬遷舊房拆除工作?！堆芯恐醒氲诙惨暯M專項巡視反饋易地扶貧搬遷有關問題整改工作的會議紀要》明確提出拆舊復墾推進緩慢問題整改措施，要求制定出臺不同地類舊房拆除復墾或恢復生態差異化政策措施，分類施策，確保拆舊復墾取得重大突破，切實提高拆除舊房的比例。之前出臺的《關于做好易地扶貧搬遷拆除舊房有關工作的通知》（桂政辦發〔2017〕118號）、《關于加強易地扶貧搬遷安置點基層組織建設的指導意見》的通知》（桂組通字〔2018〕49號）、《關于加強易地扶貧搬遷戶在遷出地耕地林地管理利用工作的指導意見》（桂政辦發〔2018〕115號）、《廣西壯族自治區易地扶貧搬遷拆舊后土地復墾工作方案》（桂自然發〔2019〕26號）精神中都有關于拆舊復墾的相關內容。針對如此情況，要減少各相關部門在執行政策過程中的沖突，就需要通過工作會商，進行諸多政策法規、工作條例、會議紀要之間的細化、補充、完善以及銜接工作，促使政策效益得到最大化發揮。

（四）提升反貧困能力。針對易地搬遷農戶可持續脫貧，構建返貧風險防范機制，提升領導干部和搬遷農戶的反貧困能力是關鍵。一方面領導干部應遵照十九屆四中全會的要求，著力夯實學習本領、政治領導本領、改革創新本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領、斗爭精神和斗爭本領，防止本領恐慌；另一方面搬遷農戶需要在領導干部的幫扶下，實現從“接受輸血”向“自我造血”的轉變，最終實現搬遷農戶可持續脫貧能力不斷得到提升。

（五）嚴格開展多種形式的督查評估。一方面要開展客觀測量評估，包括對農戶生計資本涵蓋的自然資本、人力資本、物化資本、金融資本、社會資本的測評，同時也包括對農戶生計方式涵蓋的創收方式、安居成本、生活成本和社會關系的測評。另一方面要開展各項主觀評價，包括和易地搬遷農戶、易地搬遷幫扶干部、扶貧企業干部職工訪談交流，聽取他們對易地扶貧搬遷農戶返貧風險的主觀評價和意見建議，重視搬遷農戶的滿意度調查，以便為持續深入開展返貧風險防范工作做好準備。

（六）落實穩定脫貧目標。防止易地扶貧搬遷農戶返貧，就是要實現穩定脫貧。工作推進要按照“搬得出、穩得住、能致富”的步驟梯次推進，尤其要重視從物質層面的“扶貧”向精神層面的“扶志”推進，只有實現物質溫飽、精神充實，才能有力推動廣西深度貧困地區易地扶貧搬遷農戶實現穩定脫貧，進而和全國人民一道邁入小康社會。

參考文獻：

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[4]廣西“十三五”易地扶貧搬遷工作成效紀實（3）[EB/OL].http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/ 20200430/newgx5eaabfc7-19497912-2.shtml.

[5]鹿心社.精準脫貧調研手記[J].當代廣西，2019（9）：11-14.

[6]廣西攻城拔寨打好脫貧攻堅收官之戰：不獲全勝決不收兵[EB/OL].http：//www.gxnews.com.cn/ staticpages / 20200609 / newgx5edebfd3 -19601988. shtml.

責任編輯莫仲寧