城市公園供給社會公平研究
——以廣州市中心城區為例

劉艷艷

王澤宏

城市公園可為城市提供生態系統服務，是保障城市生態安全、提升居民生活質量不可或缺的城市空間類別，具有良好的經濟、生態和社會效益[1]。作為重要的公共服務設施，政府在建設城市公園時既要考慮公共服務設施配置效率，也要注重公平，使人人都能享受到基本的服務和保障。

隨著西方國家城市公共服務設施供給模式由公共物品理論到新公共管理理論，再到新公共服務理論的轉變[2-3]，公共服務公平性的研究經歷了地域均等、空間公平和社會公平3個發展階段[2]，且城市公園綠地的社會分異研究也從21世紀前作為“綠籬”和“綠磁”的討論，演變為21世紀之后對供給和消費的社會差異及形成因素機制的分析[4]。對西方國家城市的實證研究表明，城市公園可獲得性的高低與居民的社會經濟特征具有相關關系，受教育程度和家庭收入高的居民在城市公園可獲得性上具有優勢[5]；同時部分研究認為城市公園的可獲得性存在種族差異[6]，白人群體相對于少數族裔群體來說擁有更高的城市公園可獲得性[7]；也有研究發現有兒童的家庭的城市公園可獲得性更高[8]。

在中國，可達性作為城市公園供給評價的指標之一得到了大量關注，俞孔堅等將可達性引入城市綠地系統評價，認為可達性的引入可以完善綠地或其他服務設施的實際效用評價體系[9]。當前常見的城市公園可達性算法包括最小鄰近距離法[10]、GIS網絡分析法[11]、兩步移動搜索法[12]和基于網格的阻力模型[13]等。基于景觀生態學的研究多探討城市公園的景觀格局[14-15]，其他相關領域則多圍繞城市公園系統規劃[16]、公園更新改造[17]，以及公園內部節點的規劃設計[18]等內容展開研究。

綜上所述，盡管國內有大量針對城市公園的研究，并且在可達性、景觀格局和規劃建設等方面較為成熟，但是對于城市公園供給社會公平的探討較少。因此，以廣州市中心城區為例，通過構建城市公園供給評價指標分析街道尺度城市公園供給的空間分異特征，同時構建社會經濟特征指標，采用Pearson簡單相關系數研究城市公園供給的社會分異并分析其影響因素，以此探討城市公園供給的社會公平性。

1 研究區域、數據來源和研究方法

選取2014年廣州市行政區劃調整之后的中心城區作為研究區域，包括越秀區、荔灣區、天河區、海珠區、白云區和黃埔區6個市轄區，共計116個街道。公園名單與分類信息來源于廣州市林業和園林局公布的《廣州市公園名錄(第一批)》和《廣州市公園建設與保護專項規劃(2017—2035年)》，在ArcMap中進行矢量化處理并建立城市公園數據庫。社會經濟特征數據來源于廣州市2010年第六次人口普查數據。在研究方法上，采用GIS空間分析法、分層聚類法和空間自相關分析城市公園供給的空間分異特征；通過Pearson簡單相關系數研究城市公園供給的社會分異狀況。

圖1 中心城區人均公園面積分布

圖2 中心城區被覆蓋建設用地面積占比分布

圖3 中心城區單位面積公園服務人數分布

圖4 中心城區城市公園可達性分布

2 城市公園供給的空間格局分析

2.1 城市公園供給指標構建

現有研究多通過可達性的差異或特定閾值內可獲得的城市公園數量來表示城市公園供給狀況[11-12]，也有研究采用服務面積、服務人口、服務面積比、服務人口比[19]，以及建設用地見園比和社區見園比[20]等指標。對城市公園供給的評價不僅要考慮數量，還應將質量等方面納入考量?；谝延醒芯縖21-23]，從數量、質量和可達性3個方面構建城市公園供給評價指標體系(表1)。其中，數量包括人均公園面積和被覆蓋建設用地面積占比2項；質量以單位面積公園服務人數表示[24]，依據住房和城鄉建設部印發的《關于進一步加強公園建設管理的意見的通知》(建城〔2013〕73號)，城區人均公園綠地面積應不低于5m2，因此每5m2公園服務的人數越多，公園就越擁擠，公園質量越低；可達性通過ArcMap軟件的near工具計算建筑物到城市公園的最小鄰近距離表示到達城市公園所需克服的物理距離。

2.2 城市公園供給空間分異特征

人均公園面積指標存在3個明顯的高值集聚區(圖1)。人均公園面積高的街道主要位于越秀區和白云區交界鄰近白云山的區域、天河區和黃埔區的交界，以及海珠區的東南部，這3個區域自然條件優越，濱水臨山，有利于城市公園的建設，人口密度也相對較低。人均公園面積較高的街道還有天河區的獵德街道、荔灣區的沙面街道，以及海珠區的琶洲街道。沙面街道是廣州市重要的旅游景點，獵德街道和琶洲街道是所在市轄區的核心街道，規劃建設起點高，城市公園建設完善。被覆蓋建設用地面積占比高的街道主要集中在老城區、珠江沿岸和中心城區的東部(圖2)。城市公園建設具有歷史積累性[25]，老城區開發建設早，街道內被覆蓋建設用地面積占比較高；而“東貴西富”的歷史格局使老城區中部街道的城市公園供給不足，形成被覆蓋建設用地面積占比高的街道的“環狀”格局。21世紀以來，廣州提出“東進”的城市發展戰略和“一江兩岸三帶”的空間格局，東部地區和珠江沿岸成為開發建設重點，大量城市公園在此布局建設，該區域內的城市公園服務水平也得到極大提升，由此使珠江沿岸和東部地區街道的被覆蓋建設用地面積占比較高。單位面積公園服務人數多的街道主要集中在老城區和白云區(圖3)，在單個城市公園面積較小的情況下，由于城市公園多建設在人口集中的地區，導致單位面積公園服務的人數更多。城市公園可達性呈現出“南北對立”的態勢(圖4)，老城區和珠江沿岸街道的高可達性與北部外圍街道的低可達性形成鮮明對比。外圍街道的城市公園數量少、街道面積較大，導致到達最鄰近城市公園需要克服的距離更遠。

2.3 分層聚類與空間自相關分析

采用SPSS軟件對城市公園供給指標進行聚類分析，確定了3個重要的聚類(表2)。聚類1的各項指標均優于總體平均值，占比41.38%；聚類2的各項指標均較差，占比53.45%，是占比最多的聚類；聚類3由6個處在城市公園服務盲區的街道組成，因此占比最少。聚類1集中分布在中心城區的南部(圖5)，主要分布于越秀區與周邊市轄區相鄰的街道，以及海珠區、黃埔區的多個街道；聚類2大多位于新城區，總體上圍繞聚類1分布；聚類3的街道則散落分布在中心城區中。總體而言，不同聚類在分布特征及指標值上的差異證實了整個中心城區的城市公園供給不均衡，其中老城區和新城區的核心街道在城市公園供給上具備優勢。

利用GeoDa軟件進行全局空間自相關分析，除了單位面積公園服務人數外，其他3項指標均通過1%的顯著性水平檢驗?？蛇_性、被覆蓋建設用地面積占比和人均公園面積的全局Moran's I指數值分別為0.388、0.281、0.220，z值分別為4.431、4.665、7.338，說明在街道尺度下，這3項城市公園供給指標的空間分布存在正相關關系，表現出空間集聚特征。

利用GeoDa軟件進行局部空間自相關分析，在通過5%的顯著性水平檢驗下，人均公園面積、被覆蓋建設用地面積占比和可達性3項指標的集聚分布特征如下。

人均公園面積方面(圖6)：1)高值集聚(HH)區域集中分布在越秀區和白云區鄰近白云山的交界處，自然環境和發展歷史的優勢使得該區域擁有多個大面積的城市公園，因此人均享有的公園面積更大；2)低值集聚(LL)區域主要集中在白云區和荔灣區，天河區和海珠區各有一個街道為低值集聚，由于城市公園面積較小，導致該區域可獲得的人均公園面積較小。

被覆蓋建設用地面積占比方面(圖7)：1)高值集聚(HH)區域主要分布在越秀區、海珠區和荔灣區，分布較為分散，高值集聚(HH)的街道面積不大，同時街道內或街道周圍鄰近區域建有城市公園，因而街道內有更多的建設用地能被城市公園所服務；2)低值集聚(LL)區域分布在白云區的北部、天河區中部，以及荔灣區的東沙街道和海龍街道，該區域的城市公園數量少、面積小，導致建設用地的被覆蓋率低。

可達性方面：空間集聚特征差異明顯(圖8)，高值集聚(HH)街道和低值集聚(LL)街道的分布區域有所不同。白云區東北部、黃埔區和天河區北部等處在中心城區邊緣的街道是明顯的低值集聚(LL)區域；而老城區的街道具有更高的可達性，是高值集聚(HH)區域集中分布的地區。

3 城市公園供給的社會分異情況及影響因素

3.1 社會經濟特征指標構建

居民的職業、收入水平和受教育程度等可用于度量其社會經濟地位[19]。中國城市的弱勢群體包括缺乏教育資源和技能的下崗工人及農村移民兩大類[26]，而在廣州的城鎮化進程中，流動人口扮演著重要的角色，因此將流動人口納入指標體系。基于已有研究[27-28]及數據獲取的可行性，從需求、就業與收入、教育、流動人口和住房5個層面構建各街道的社會經濟特征指標體系(表3)。需求指標包括街道人口密度、65歲及以上老年人口占比和14歲及以下青少年人口占比，其中，人口密度表示街道的綜合需求，老年人口和青少年是城市公園使用頻率較高的特殊群體；就業與收入指標包括以失業保險和最低生活保障金為主要來源的人口占比、失業率，以及街道平均房租3項，房租水平可以用來代表居民的消費承受能力，因此在一定程度上可用于表示居民收入水平；教育指標包括文盲率和初中及以下學歷人口占比；住房指標則包括沒有固定住房家庭占比，以及沒有廚房和廁所的家庭占比2項。

表1 廣州市城市公園供給評價指標

表2 廣州市城市公園供給聚類

3.2 城市公園供給的社會分異分析

采用Pearson簡單相關系數進行相關性分析，由表4可知，在街道人均公園面積方面，僅有街道平均房租通過顯著性檢驗，系數為0.201，表明街道的平均房租越高，街道居民收入越高，居民可獲得的人均公園面積越大。被覆蓋建設用地面積占比與街道60歲及以上老年人口占比、失業率、沒有廚房和廁所的家庭占比、文盲率和街道人口密度呈正相關，與街道流動人口占比呈負相關。廣州市人口社會經濟特征具有歷史繼承性[25]，老城區作為廣州市發展歷史最悠久的地區，有大量的“老街坊”居住在20世紀90年代建造的舊式住宅和單位的公有住宅中，住房設施較差，且嚴重的老齡化使老城區多數街道的人口失業率較高，但老城區的公園建設較為完善，數量多、面積大，街道有更多的建設用地能夠被覆蓋。外來人口多集聚在城中村，城鄉二元化使城中村與城市的規劃和管理脫節，城市公園等公共服務設施建設落后，數量少、面積小。單位面積公園服務人數與街道人口密度、65歲及以上老年人口占比、文盲率、沒有廚房和廁所的家庭占比、以失業保險和最低生活保障金為主要來源的人口占比和失業率呈正相關，與流動人口占比呈負相關。老城區被覆蓋建設用地面積占比大且人口密集，因此城市公園單位面積服務人數更多，公園更加擁擠?？蛇_性與流動人口占比、初中及以下學歷人口占比和沒有固定住房的家庭占比呈正相關，與人口密度、65歲及以上老年人口占比、沒有廚房和廁所的家庭占比、平均房租、以失業保險和最低生活保障金為主要來源的人口占比和失業率呈負相關，說明人口密集且老齡化嚴重的老城區和平均房租更高的街道擁有更高的可達性，而以租住房屋為主的外來人口占比高的街道則城市公園的可達性低。

3.3 影響因素

3.3.1 城市發展的歷史慣性與累積

城市的功能空間和社會空間受城市發展歷史的影響[25]。老城區悠久的發展歷史與良好的山水格局，使城市公園的規劃建設較為系統和完善。在社會經濟特征方面，大量的“老街坊”居住在舊式住宅中，加上城市商業中心的變遷造成原有舊中心逐漸衰落，使舊中心的社會經濟狀況下降。城市發展的歷史慣性與積累機制，使老城區形成了典型的高度老齡化、住房狀況差、高失業率，以及高城市公園供給的街道特征。

3.3.2 城鄉二元分化的限制

改革開放以來，為尋求經濟條件的改善，大量農民進入廣州打工，由于收入較低，城中村成為外來務工人員的主要居住場所。在傳統的城鄉二元體制下，城市與城中村二者的規劃和管理分化，形成各自的發展模式，導致城中村城市公園供給缺乏，使租住在城中村的外來務工人員無法平等地享受到城市公園服務。

圖5 中心城區城市公園供給聚類分布

圖6 中心城區人均公園面積LISA圖

圖7 中心城區被覆蓋建設用地面積占比LISA圖

圖8 中心城區城市公園可達性LISA圖

3.3.3 市場機制改革的推動

20世紀90年代末，我國確立住宅市場化制度，房地產商成為城市住房供應的主體[29]。一方面，在土地極差地租的作用下，臨近城市公園的土地價格高，開發商將其建設為高檔住宅小區，為高收入人群服務。另一方面，由于市中心的高地價和豐富的公共資源，使得改造后的舊城被高檔住宅與寫字樓等項目占據，有部分低收入居民的回遷房被安置在公共資源缺乏的邊緣地區[25]。中低收入和低收入群體由于經濟能力的限制，只能選擇在城市公園供給缺乏的地區居住，由此造成不同收入人群的城市公園供給狀況存在較大差異。

3.3.4 城市規劃價值觀的轉變

城市規劃的效果和城市規劃的價值觀有重要聯系。價值觀轉變中，城市規劃實踐與政府、市場、社會等多元城市發展主體的互動模式不斷轉變，城市規劃實踐經歷了公平-效率-公平的螺旋式發展過程，在此過程中城市規劃實踐的社會價值與實效有所差異[30]。市場體制改革后，城市規劃逐漸轉變成促進城市發展的“工具”，原本追求公平的觀念轉變為追求效益的最大化。為了發揮公共資源的最大效益，城市的核心街道被分配到更多的公共資源，而邊緣街道則資源較少，由此導致城市基礎設施和公共服務設施的建設水平在城市內不同區域間呈現非均衡的分布狀態。

3.3.5 居民公共決策參與的影響

伴隨著公民意識的增強和城市規劃理論與實踐的深入發展，越來越多的居民開始參與到政府決策和城市規劃中，中青年和受教育程度高的居民對于參與城市綠地的規劃、管理和設計有著積極的態度和強烈的意愿[31]。中高收入群體往往有著更高的社會地位和受教育水平，可以發揮其自身的社會影響力，通過參與公共決策，影響政府城市規劃等相關政策措施的出臺與實施，從而維護自己的權益，甚至向對自己有利的方向傾斜。相對而言，農民工或其他低收入群體受教育水平低、社會地位不高，同時缺乏有秩序的團體組織，無法充分表達自身的述求，從而導致如城市公園等的公共資源分配不均的局面。

4 結語

廣州市中心城區城市公園供給區域差異顯著，自然條件好的街道和核心街道的人均公園面積更大；受城市歷史格局和發展戰略的影響，被覆蓋建設用地面積占比高的街道主要集中在老城區、珠江沿岸和中心城區的東部；老城區街道的單位面積公園服務人數多，城市公園較為擁擠；城市公園可達性呈現“南北對立”的態勢，老城區和珠江兩岸街道的可達性更高。城市公園供給的空間分布存在顯著的正相關關系，表現出空間集聚特征，優勢聚類的分布集中。

城市公園供給存在社會分異，收入水平越高可獲得的人均公園面積越大，以租住房屋為主的流動人口在城市公園供給中處于不利地位，相對而言，居住在老城區的老齡人口能夠享受到更多的城市公園服務。城市公園供給的社會差異是主客觀因素共同影響的結果，從客觀上來說，城市發展的歷史慣性和積累，以及自然環境的優勢促進了城市公園供給地區差異基礎格局的形成；城鄉二元化、城市規劃和市場機制等則在城市的發展過程中不斷改變著資源的分配情況。

注：文中圖片均由作者繪制。

表3 街道社會經濟特征指標

表4 城市公園供給與街道社會經濟特征的Pearson簡單相關系數值