皖西南地區林長制改革研究

陳先吉 周慶華

摘 要：生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，林長制改革是當前生態文明建設的重點內容。系統深入地研究了以安慶市為代表的皖西南地區林長制改革工作，梳理了安慶市推出的一系列林長制改革重大舉措取得的成效，總結了改革取得階段性成功的重要啟示，指出了實際工作中存在的問題，并提出了相關建議。

關鍵詞：改革;林長制;綠色發展

文章編號：1004-7026（2020）17-0082-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：S513? ? ? ? 文獻標志碼：A

皖西南地區泛指安慶、池洲、銅陵等地，地形地貌多樣，包括中山、低山、丘陵、臺地（崗地）、湖泊和河流。地勢由大別山主峰向長江傾斜，形成了山區、丘陵和圩畈3個不同的區域類型，綠色植被較好，森林覆蓋率接近40%，活立木總蓄積量超過1 000萬m3。

1? 皖西南地區林長制改革

林長制改革實施以來，地處皖西南的安慶市在全國率先編制林長制規劃并開展林長制地方性立法，探索形成“六個一”機制，拿下國家農發行林業經營主體貸款試點“全國第一單”，多項改革措施走在全省乃至全國前列。當前安慶市正全力打造全國林長制改革示范先行區，推進林長制改革的重大舉措如下。

1.1? 出臺《安慶市林長制工作方案》

安慶市林長制改革的標志性事件是2017年6月27日召開的市委全面深化改革領導小組第二十一次會議，這次會議審議并通過《安慶市林長制工作方案》。按照該方案，安慶市在2017年12月底前基本完成了市、縣、鄉、村4級林長制工作體制改革。在各區（縣）內科學劃分不同的生態功能區，共設立林長6 967名，從包保到抓落實，形成責任閉環，涵蓋了全市森林（濕地）及建成綠化區域。

為推進林長制工作的實施，安慶市統籌列出推進國土綠化進程、加強森林濕地保護、開展森林分類經營、拓寬依林農民增收渠道和深化改革推進依法治林等5項工作任務。通過林長帶動、政策推動、資金撬動、技術牽動，進行森林培育改造，重點推進人工造林、低產低效林改、石質山地造林及青山白化治理、封山育林、森林撫育等工作。在桐城市、太湖縣、望江縣和宜秀區分別開展公路綠化、芭茅山改造、濕地保護與開發、青山白化等重點領域試點。

1.2? 編制《安慶市林長制實施規劃（2018—2020年）》

從2018年4月起，安慶市委、市政府與國家林業和草原局建立了信息共享與工作聯動機制，并邀請國家林業和草原局調查規劃設計院、經濟發展研究中心和中國林科院編制林長制規劃。2018年5月，由國家林業和草原局調查規劃設計院副院長唐小平帶隊，率15名專家赴安慶實地調研，啟動規劃編制工作。2018年7月《安慶市林長制實施規劃（2018—2020年）》通過國家林業和草原局評審。

該規劃聚焦“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”5項任務，搭建起了“1+2+3”基本框架體系，包括1個總規——《安慶市林長制實施規劃（2018—2020年）》，2個專項——林業產業發展規劃、深化集體林權制度改革意見，3個配套——評價指標、考核獎懲及智慧林業（林長制綜合信息管理平臺），被認為是推深做實林長制部署的重要改革創新舉措，對于落實屬地責任、健全長效機制、加快生態文明建設、促進綠色發展起到了重要作用。

1.3? 頒行《安慶市實施林長制條例》

2019年11月29日，經安慶市十七屆人大常委會第十六次會議通過，經安徽省第十三屆人大常委會第十三次會議批準，全國首部林長制地方性法規《安慶市實施林長制條例》誕生，并于2020年1月1日起施行。

該條例堅持貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持“生態優先、綠色發展、科學規劃、統籌推進、職責明確、協同高效”的原則，分為總則、設立與職責、組織與保障、監督與考核、法律責任、附則等六章二十七條。條例明確了各級林長的工作任務、林長會議成員單位和林長辦工作職責，并對實施林長制的組織、保障、監督、考核、獎懲與法律責任等作出具體規定。

該條例以地方性法規的形式，固化了林長制的改革成果，將行之有效的政策、制度和有益經驗上升到法制高度，將林長制納入法制軌道運行，實現了從“有章可循”到“有法可依”的重大轉變。至此，安慶市在試點先行林長制改革的探索實踐中，已構建形成較成熟穩定的“六個一”改革模式，全面提升了林業綜合治理體系以及治理能力現代化。

“六個一”包括：一個責任體系，即市級總林長主抓，市委副書記、分管副市長具體抓，出臺林長制推進工作機制，實行月調度、季評價、年考核;一個規劃體系，即《安慶市林長制實施規劃（2018—2020年）》，當前在原有規劃基礎上又推出了《創建全國林長制改革示范區行動方案》，進一步拓展了規劃內涵;一個支持林業發展政策體系，即聚焦林業經營主體需求，支持林業經濟高質量發展“1+N”政策體系，通過市縣財政獎補資金吸引社會資本參與林長制改革實踐;一個林長制智慧平臺，即通過平臺進行在線分析、智能查詢、精準統計和考核調度，提高林長制管理的科學化和智能化水平;一部林長制地方性法規，即《安慶市實施林長制條例》;一個林業科技支撐體系，即建立全市科技服務平臺，圍繞木本油料等5大產業專項，與中國林科院亞林所、安徽農業大學和安慶師范大學等科研單位合作，建設林業科技創新研究院、林業產業試驗站和林業產業技術創新聯盟等，做實“一林一技”。

在“六個一”改革模式驅動下，安慶市林長制改革成效明顯。2017年全市累計人工造林2.4萬hm2，占全省1/5以上。芭茅山已改造1.73萬hm2，昔日“芭茅山”變成“茶山竹海”。3年新增省級以上林業專業示范合作社18個、省級示范家庭林場15個、省級現代林業示范區11個、省級以上林業龍頭企業174家，總量均居全省第1。全市建成高效林業基地8.87萬hm2，發展林下經濟12.33萬hm2，其中藍莓基地規模在長三角地區最大，油茶種植面積居全省第2。2019年全省林長制考核，安慶市位居第1名。

2? 皖西南地區探索推行林長制改革的成效與啟示

習近平總書記高度重視林業和生態文明建設，提出一系列新理念和新診斷，形成了科學系統的生態文明思想，為皖西南地區推進生態文明建設和林業改革發展提供了根本依據。

林長制改革的核心是落實黨政領導負責制。通過建立縱向到底的責任體系，壓實工作責任，協調各方力量，確保一山一坡、一園一林都有各自的林長。通俗地說，就是“山有頭、林有主，有問題、找干部”。林長制改革實施以來，安慶市按照省委、省政府部署要求，在“林”字上精準發力，在“長”字上履職盡責，在“制”字上探索創新，取得了明顯成效。一是解決了理念淡化問題，生態意識切實增強。二是解決了職責虛化問題，工作責任壓緊壓實。三是解決了權能碎化問題，部門聯動形成合力。四是解決了舉措泛化問題，精準施策更加到位。

林長制改革取得明顯成效，最根本的是習近平總書記生態文明思想的科學指引，最重要的是創新林業生態建設管理體制和工作機制，最關鍵的是各級黨委政府的科學謀劃和廣大干部群眾全力以赴。林長制改革的有效探索，帶來了以下3個方面的有益啟示。

2.1? 推行林長制改革，必須堅持把責任主體的明責、履責、追責作為改革的主線

習近平總書記強調，促進林業發展，必須穩妥、扎實地抓好兩個關鍵環節。一是完善林業責任制，二是健全林業經營機制[1]。推行林長制改革，只有堅決落實習總書記重要講話精神，嚴格用制度管權治吏、護綠增綠，有權必有責、有責必擔當、失責必追究，才能保證黨中央生態文明建設決策部署落地生根。林長制改革只有始終圍繞明責、履責、追責的主線，才能保證制度得到真正落實。只有不斷健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，讓各級干部知責明責、履責盡責，才能實現林有人管、事有人做、責有人擔。只有緊緊扭住責任清單這個“牛鼻子”，通過各級林長責任清單，以林長制會議制度、涉林事項辦理制度、林長制工作督察制度、信息共享制度、考核驗收辦法等一系列機制，形成分工清晰、環環相扣的“責任鏈”，把壓力層層傳導下去，構建齊抓共管、各負其責的大生態林業格局，才能確保各項改革任務的推進。

2.2? 推行林長制改革，必須堅持大林業系統思維構建制度，注重林長制改革的系統性和完整性

安慶市林長制改革的“六個一”模式，較好地體現了林業綜合治理體系的建立和治理能力現代化的提升，矯治了長期以來林業發展保護時強時弱和一撥人搞發展另外一撥人搞保護的不正確認識、行為方式及組織機制。長期以來，部門配置、機構職能劃分與生態系統完整性理念不盡相符，沒有形成山水林田湖草的生態管理方式[2]。林長制改革體現了系統性和完整性的思想，以地方性法規的形式，明確了“堅持生態優先、綠色發展、科學規劃、統籌推進、職責明確、協同高效”的原則，把森林資源、濕地、綠地等納入同一治理體系，實現了護綠、增綠、管綠、用綠、活綠的協調聯動貫通，做到保護與發展并重，治理與監督同向發力，真正落實了“月調度、季評價、年考核”的工作責任機制，形成了政府牽頭、部門聯動、社會關注、民眾參與的可持續發展長效機制。

在林長制改革中，各區（縣）立足自身資源稟賦，各有側重做好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草的統籌，促進自然生態系統整體提升[3]。同時，把林長制改革與脫貧攻堅、鄉村振興、全域旅游有機結合起來，同謀劃、同推進、同落實，達到了同頻共振、事半功倍的效果。在設計實施方案上，堅持生態保護優先，推動科學規劃布局，各地規劃有總規、有分項、有配套，既注重產業發展規劃的設計，更敢于攻堅集體林權制度改革，同時細化了評價指標和考核獎懲辦法，使之相輔相成，形成綜合效應。

2.3? 推行林長制改革，必須堅定不移地深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，大力推進綠色發展，努力實現綠色富民、綠色惠民

習近平總書記指出，改革是為了增進人民福祉，要激發動力，讓人民群眾有獲得感[4]。在林長制改革中，各地始終堅持良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持建設美麗中國全民行動，系統推進林業“三變”改革和國有林場改革等，帶動林業加快轉型，實現山更青、權更活、民更富，讓林業改革成果更廣泛、更公平地惠及廣大人民。

在林長制改革中，安慶市集體林權確權發證面積52.51萬hm2，確權發證率99%，并將林地經營權證改革納入林長制“活綠”的重點工作內容。目前，已有108個村落實“三權分置”和“三變”改革。為進一步規范集體林地的規模經營、流轉和交易，采取政府引導、市場化動作等方式，依托安慶市公共資源交易平臺和各地林權管理服務中心，加強林權管理服務，依法引導林農采取轉包、出租及入股等方式有序流轉林權。目前，全市集體林地流轉面積11.99萬hm2，林地流轉率22.6%。

太湖縣結合芭茅山改造發展油茶和毛竹，引進或培育超過100家林業經營主體投資，油茶和毛竹面積分別達到1.47萬hm2和1萬hm2。潛山市“安徽省金天柱油茶產業聯合體”，統籌11家林業公司和合作社發展油茶產業，帶動農戶超過1 600戶，經營面積超過0.33萬hm2。截至2019年底，安慶市林業企業、專業合作社1 345家，林業重點龍頭企業國家級4家、省級170家、市級98家，林業專業合作示范社國家級7家、省級53家，省級現代林業示范區7個、省級示范家庭林場15個。省級林業龍頭企業和現代林業示范區個數均為全省第1。

各級政府結合林業工程項目實施，以落實林業產業扶貧、安排生態護林員等形式參與護林造林，重點發展油茶、毛竹、林果、藥材、高山蔬菜等產業，推動林下種養業、森林旅游業的健康有序發展，帶動了近百萬群眾就業增收。綠水青山真的變成了“金山銀山”，成了老百姓真正的“綠色銀行”。在改革實踐中，從地方政府到基層群眾，真正實現了從“賣山林”到“賣風景”、從無盡索取到全力整治、從“要我干”到“我要干”的巨大轉變，自覺大力推進綠色發展，既創造了自然財富，還創造了經濟財富和社會財富。2019年安慶市林業總產值451.4億元，同比增長12.8%。

由此可見，推行林長制改革，光靠宣傳發動是不夠的，必須讓群眾在改革中得到看得見、摸得著的實惠，以此激發他們支持改革、參與改革的積極性。

3? 存在的問題與建議

推行林長制改革，既是一項長期的戰略任務，又是一項復雜的系統工程，需要在不斷發現問題與解決問題中探索前進。當前存在的問題主要集中在以下3個方面。

3.1? 基層林業部門技術力量薄弱

鄉鎮以下基層林業站專業技術人員短缺，業務素質參差不齊的問題較為嚴重。基層鄉鎮林技人員均為事業編制，主要成員為2002年前分配的省內林校畢業生，約占60%;新增來源于2020年之后鄉鎮招聘的事業編人員和退役安置軍人，約占40%。一方面，基層林業站條件艱苦，留住人才比較困難;另一方面，新增人員的專業培訓難以達到實際要求，因此造成基層林業技術人才短缺。

3.2? 前期財政政策扶持存在一定盲區

按現有政策，森林防火道建設資金只有當年人工新造林13.33 hm2以上才享受財政補助，標準為市級財政1.5萬元/km，縣級財政補貼1.5萬元/km，而基層較為普遍的13.33 hm2以下的造林就落了空。目前，林道建設的財政補助只考慮到建成的問題，僅靠財政補助只夠修建便道，對林道硬化與后期維護來說遠遠不夠。芭茅山整治需達到0.33 hm2以上才能享受項目資金，零星芭茅山整治沒有獎補政策。但就森林防火來說，0.033 hm2、0.33 hm2和333.33 hm2是沒有區別的，在實際中反而是實施零星整治的芭茅山更容易引發火災。

3.3? 林權制度改革法律糾紛時有發生

因流轉合同文本不規范、產權界定不明晰等產生的林權過戶不及時、不徹底等問題在基層時有發生，而且容易產生矛盾，急需專業法律人士幫助解決。此類問題在各區（縣）、鄉鎮交界處尤其易發。主要有以下5點建議。

3.3.1? 更加注重精準施策

實施林長制的最終落腳點是“用綠”“活綠”，發揮林業經濟效益。推進林長制改革，尤其是“增綠”“護綠”，需要長期的高額投入，而且不可能產生立桿見影的經濟效益。發展林業企業，最終要靠企業自己和市場。政府做好支持引導和服務保障，不能大包大攬。政府要集中有限的財力和物力，重點對符合生態林業發展定位、市場前景看好的企業。在政策扶持上做到精準服務、保障有力，使有限的政府資源發揮更大的效益。

3.3.2? 進一步細化完善財政政策

林業建設投資大、周期長、見效慢，多元參與是保障林業健康發展的關鍵。一方面，政府加大財政資金整合力度。協調促進農業綜合開發、水土保持、交運、扶貧等項目資金，從林區道路、排灌設施、電力通訊建設、科技成果推廣、合作共建共創等方面加大扶持力度，培育壯大林業經營主體，以點帶面，輻射推廣。另一方面，要通過招商引資、引導回鄉創業，著力在投融資方式上尋突破，帶動社會資本投入造林[5]。在加大財政支持力度、提高林業工程配套資金到位率的同時，盡快出臺獎補后續監管細則，對享受獎補政策的林業大戶，要加強監管、督查，進行生態審計。防止套取資金、單純“跑項目”，以免“產業獎補結束之時，就是產業荒蕪之日”的現象發生。

3.3.3? 著力把綠色優勢轉變為發展優勢

一要堅持因地制宜，堅持走內涵式林業發展之路。因地制宜調整林業產業結構，例如對于山頂峰沒有經濟價值的小老樹采取封山育林進行保護，在山腰大力種植茶樹、藍莓、楊梅等經濟林，在山腳則種植紫薇、紅楓、銀杏等名貴苗木，以此解決林業品種單一化的問題。二要注重林業一二三產業融合，拉長產業鏈，加快品牌創建。堅持以市場為導向，以科技為先導，以基地為基礎，以龍頭企業為重點，以提供更多優質生態產品為目標，推進林業由增產導向轉向提質導向，加快先進實用技術創新與推廣應用，推進新品種、新技術示范推廣，不斷提高林產品創新力、競爭力和全要素生產率，進一步激活林業要素市場。

3.3.4? 進一步強化科技支撐

加大林長制智慧平臺建設投入，不斷健全林業災害預測預報網絡，及時發布有害生物和森林火災預警預報，通過飛機防治、地面噴藥等防治手段，在防火重點區域安裝野外高清監控視頻，加強火源管控。實現大數據采集查詢、病蟲害動態監管、防護應急分隊調度、護林員考核等功能，既能在線查詢森林資源分布狀況，又能隨時掌握責任區域、任務完成及護林員巡護軌跡等，做到實時監管、在線調度。拓展與高校合作，加快科技攻關和科技成果轉化應用，同時重視林業科技人才的培養和引入，建立安心留人機制。

3.3.5? 繼續創新改革機制體制思路

探索建立“林長+檢察長”協同機制，全面加強檢察機關對林長制實施的法律監督，推動建立管林、治林長效機制。積極與大型企業對接，探索推進林業碳匯項目，積極推動國家林業碳匯有關法律、法規、規章的出臺。在融資引資方面，要敢于突破條條框框，根據林業投資收益周期長的特點，探索建立相應的融資、引資辦法。

參考文獻：

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[2]李干杰.推進生態文明建設美麗中國[M].人民出版社，黨建讀物出版社：2019.

[3]習近平.讓人民群眾有更多獲得感.習近平談治國理政（第二卷）[M].外文出版社，2017.

[4]陳雅如.林長制改革存在的問題與建議[J].林業經濟，2019（2）：26-30.

[5]胡繼平，賈剛.試論安慶市林長制的實踐與探索[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2019，13（5）：12-17.

（編輯：李唯哲）