中小學教師減負問題的形成與破解路徑

遲明陽 李祥

摘要：探討中小學教師減負問題對政府出臺相關政策、優化教師工作環境具有重要意義。教師負擔過重主要表現在非教育專項事項的責任承擔、應試教育及所衍生事項的極力迎合、謀生壓力的被迫應對等方面，原因在于教師主體地位缺失、教師權力地位較低、教育部門管理不當以及生存壓力和利益追求。由此本文提出明確治理標準、明晰治理重點和建立治理機制是減負治理的基本邏輯，確立教師主體地位、提升教師權力地位、提高部門管理水平、促使教師群體主動作為是教師減負的治理路徑。

關鍵詞：中小學教師，負擔過重，減負

教育部部長陳寶生在2019年全國教育工作會議上提出“要下大力氣為教師減負”[1]，引起社會熱議。《教育部2019年工作要點》進一步指出要通過“出臺進一步優化中小學教師教育教學工作環境的政策文件，明確地方責任，全面清理和規范針對教師的各類檢查、考核、評比、填表及各類社會性事務，實行目錄清單制度，未列入清單或未經批準的不準開展”[2]，來為教師減負，營造一個靜心從教環境。這表示教師減負問題正式進入政府決策者視野。相比學生減負，教師負擔問題長期以來并沒受到管理部門重視。因此本文從管理方式不當、考試壓力、教育系統的權力結構以及教師自身因素等方面找尋教師負擔過重的成因，進而探討解決這一問題的基本邏輯，最后提出解決這一問題的實踐路徑。希望不僅豐富教師減負問題的理論研究，而且為政府出臺教師減負政策提供智力支持。

一、教師負擔過重的主要表現

現今中小學教師除了教書育人以外，還要應對各種繁雜事務。由此教師減負問題逐漸露出水面，需要學界、教育界和其他社會各界共同關注。

1.?? 非教育專項事項的責任承擔

一方面，非教學材料的過多上交占用教師大量工作時間。學校和教師是否具有“優秀特質”，都要經過“評比”，而“評比權”往往在教育行政部門和其他上級行政部門手里。當教育部門、衛生部門、文化部門以及各種委員會等將其要求訴諸同一個學校時，學校便為爭取“優秀特質”而組織教師撰寫和提交各項材料。在教學之余，教師不得不撰寫和提交各種材料，而這些恰恰擠占著教師大量的工作時間。

另一方面，教育行政部門和其他部門所開展的各項檢查、評比和諸多社會性活動也對教師造成不必要的負擔。一是多部門的開會、檢查、評比消耗著教師的精力和熱情。學校要面對教育部門、衛生部門、文明辦等上級各部門的要求和檢查，這迫使教師承載著繁多的非教學事務。這時教師已不僅僅是教師了，而是上級各部門的“科員”，并被要求努力完成上級各部門所布置的任務，這客觀造成教師身兼多職的狀況。二是社區和街道舉辦的活動加重了教師負擔。當傳統節日或某宣傳日來臨的時候，社區、街道等往往開展各項活動，將各種理念、精神、思想等在社會和家庭中進行宣傳。這時學校和教師往往要參與其中，學校和教師在“某日”和“某節”便成為“社會工作者”以及基層行政部門的工作人員。

2.?? 應試教育及所衍生事項的極力迎合

在教育系統中，教師要迎合應試教育環境，以及處理由此產生的各項事務，這些都加重了教師負擔。負擔之一是教師要迎合學校、家長和自身對于提高升學率的要求。隨著應試壓力逐漸加大，部分學校搞素質教育的同時，往往將升學率指標分解至各教師。而教師為完成指標，往往訴諸題海戰術，這促使其工作時間和工作量陡然劇增。家長往往要求學校或“請”教師為學生補課，或以其他形式增加教師工作量，也為教師增加負擔。教師出于自身發展或利益獲取考慮，常常主動獻身于提高學生成績，這增加了教師自身負擔。

負擔之二是教師要解決由應試教育帶來、發生在學生身上的問題。在應試教育的浪潮中，我們經常聽說某學生因不堪應試壓力而出現“反常問題”。于是教師出于育人職責，也為了排除不利于學生成績提高的因素，進而走出課堂與家長緊密聯系并關心學生，將其引導到提高成績的軌道中。其實教師關心學生成長，解決其在成長中出現的問題責無旁貸，但隨著應試教育不斷推進，學生問題逐漸增多，教師負擔也將加重。

負擔之三是教師要應對各種“人際事項”。在應試教育環境下，學生成績往往訴諸教師，尤其是“骨干教師”。許多家長通過各種方式或手段，叨擾教師。這些本不屬于教學事務的，而又不得不面對的“人際事項”，消耗著教師的精力和時間，長此以往，不免心力交瘁。

3.?? 謀生壓力的被迫應對

教師雖然在社會上有一定地位，被視為“鐵飯碗”，而且被視為真理的化身、民族的希望，但教師待遇一直有待提高。因此，許多教師為彌補家用而常“搞副業”，這迫使其在工作時間之外，承擔“額外負擔”。

農村教師因忙于農活或經營個體而加重負擔。一些農村教師是家庭農活的主要勞動力，在教學之余，還要辛苦耕作或者經營個體。農村教師本就辛勞，尤其在結構性缺編的學校，常常是身負多科，甚至是全科教師，卻在工作時間之外還得不到充分休息，負擔很重。城市教師因“兼職”而負擔過重。許多城市教師有家庭日常開支、房貸等等很多負擔。這些都在一定程度上迫使許多教師去某些課外輔導機構兼職，甚至私開輔導班，即便在教育部發布禁止教師有償補課時期，有的教師也“頂風作案”。所以教師因謀生壓力，在緊張繁忙的工作之后仍然辛苦地賺錢養家，負擔很重。

二、教師負擔過重的主要原因

學界大多認為升學考試及其帶來的社會評價、非教學事務是教師負擔過重的原因。近幾年學界也逐漸認識到上級部門或學校的管理方式不當，也導致了教師負擔過重。因此，應當全面而深入思考教師負擔過重形成的主要原因。

1.?? 教師主體地位的缺失

在市場經濟的沖擊下，人們只有獲取文憑和能力才能在社會中追求美好生活，而人們對“文化資本”的獲取往往通過教師的努力來實現，于是教師成為教育系統和社會訴求的對象。

教育系統和社會對教師的訴求逐漸形成一種壓力。一方面學校的等級化給予教師壓力。政府的“教育運動”將大學和高中劃分出不同等級，而升學考試將學生的競爭壓力傳遞給教師，促使教師負擔過重。另一方面社會期望予以教師壓力。社會往往賦予教師各種崇高意義，也將社會發展壓力強加在教師身上。在這兩種力量的作用下，教師成為壓力的承載者，并且是道德意義上的被迫承載，否則教師會面臨“師德”的拷問。教師的主體性被剝奪，仿佛成為承載社會、家長和學生期望的“壓力容器”。這時教師僅僅是市場中普通的服務者，是“他者”為滿足自身利益的工具，其主體地位被社會和教育系統遺忘了。

2.?? 教師權力地位較低

教育系統往往以科層制管理教師，這種管理結構促使權力在等級式的結構中自上而下單向傳遞。而教師往往在這種權力結構中處于較低位置，是被權力主體操縱的對象。

權力往往通過“評比”操縱教師。評比不僅指制度層面的評優評獎、職稱評定以及任務考核等，而且指別人對教師個人的看法。從抽象意義上講，評比連通著社會和教育系統（升學率和教育運動）對教師的要求，將其轉化為教師評比的指標;評比為諸多政府部門所用，保證教師在權力結構中的“被指向性”。從現實性上，權力結構以評比為技術手段，不僅促使教師服從上級，而且將教師相互隔離。一方面，評比將權力的行使、資源的分配以及教師的生存狀態三者緊緊聯系在一起，從而引導教師遵從評價指標和上級意志;另一方面，學校一般對教師實行績效考核，這表現在任務考核以及評優評獎、職稱評定等方面，教師之間存在著利益競爭，難以聯合。教師在這種單向的權力結構中，失去了反抗和改造自身處境的力量，成為權力主體操縱的對象。

3.?? 教育部門管理不當

壓力環境和科層制的權力結構只是教師負擔過重的形成條件，而造成教師負擔過重的關鍵在于管理水平有限。管理水平方面存在的問題可以概括為“三個作風”“兩個合謀”和“一個模糊”。

“三個作風”是指管理簡單化、管理形式化、管理官僚化[3]。管理簡單化是以“簡單粗暴”方式管理教師;管理形式化是只注重管理形式，而不關注以實質內容取得實效;管理官僚化是指武斷式的管理作風。這些都較為直接地促使教師有諸多非教學事務，進而負擔過重。

“兩個合謀”一方面指教育管理部門和管理者與家長、學生的合謀。一些教育管理部門“死抓分數”[4]，這迎合了家長和學生對“升學率”的期望，并將升學壓力傳遞給教師，增加教師負擔。另一方面指教育管理部門和管理者與“教育專家”的合謀。教育管理部門常參照“教育專家”的教育主張，發起各項“教育運動”，并將其轉化為對教師的考核指標，教師疲于應付，徒增負擔。

“一個模糊”是教師工作邊界模糊，表現為“工作時間”“工作內容”“責任”“權利”和“職業道德”等邊界的模糊，這促使教師難以分清何為分內和分外負擔，加之管理者水平有限，便使得教師負擔過重[5]。這源于政府部門與學校之間關系的模糊，學校只能聽命于上級部門的諸多與教學無關的要求，教師當然負擔過重。

4.?? 生存壓力和利益追求

學界一般將教師負擔過重的責任置于以教育部門為首的各行政部門身上，認為其不當管理直接導致了教師負擔過重。但是如果沒有教師在某種程度上的“配合”，那么教師負擔過重是難以造成的。

教師對利益和理想的追求促使教師迎合外部驅動力。這種迎合一方面來自于教師面對現實的生存壓力。為了從權力結構中謀取足夠的生存資源，教師必然努力迎合評比指標和領導意志，表現為“工作努力”“成績優秀”“領導欣賞”，而當管理不當時，必然導致負擔過重。另一方面來自于對利益的追求。人們追求美好生活，往往要尋找發展資源;在消費社會背景下，教師常常被利益和欲望支配。在這兩種因素作用下，教師要努力迎合評比指標或領導想法，最終負擔過重。

三、中小學教師減負治理的基本邏輯

教師減負從根本上要謀求教師主體性回歸，要在教育系統中建立一種維穩的教育秩序，要求教育管理部門提高管理效率，要求教師堅守本職工作。

1.?? 明確減負治理的標準

第一，回歸的教師主體性。王坤慶先生將主體性理解為“人作為社會實踐活動的主體的質的規定性”，并包含能動性、自主性和自為性等三個基本特征[6]。教師曾位居“天地君親”之列，地位甚高。而今教師卻成為承載家長、管理者期望或要求的容器，其本質上是教師主體性的缺失。因此教師減負首先指向教師主體性回歸，讓教師在社會和教育系統中能動地、自主地和自為地“發聲做事”。

第二，維穩的教育秩序。僅強調教師主體性，將促使教師都成為“孤島”，逐漸被客體化，而維穩的教育秩序則意味著教師之間存有主體間性，它不是教師的屬性，而是教師主體性在群體意義上的延伸，存在于教師之間的關系當中。維穩的教育秩序指向兩點：一是教師之間是平等的，二是教師之間利益的相對平衡。

第三，較高的管理效率。教育管理要服務于教師的主體性，激發教師的能動性、自主性和自為性。較高的管理效率意味著解放教師，教育管理部門和其他上級部門要著力于為教師松綁，而不是如何便捷管理。由此教育管理部門和其他部門要緊緊抓住“必要性”，這一方面指向教育管理程序的簡化，另一方面指向教育管理內容的精簡。

第四，教師的教育堅守。在市場經濟中，“許多消費需求不再是自發的，出于基本的生存需要，而是變為被動的，由社會或他人所生產;消費需求不再指向物品本身的使用價值，而是被引誘到物品的符號價值”[7]。教師不僅被視為“消費品”，而且自身也被欲望所牽制，這促使教師負擔過重。因此教師需要堅守，即抵制外在消費誘惑，將主要精力和時間放到促進學生成長中來，堅守民族的未來。

2.?? 明晰減負治理的重點

第一，扭轉教師的不利地位。雖然近些年一直強調教師的重要性，但在市場經濟的沖擊下，教師卻成為消費的客體。要重新確立其主體性定位，就要營造尊師重教的社會氛圍，提高教師市場價值，而市場價值的提高又在于教師能力的提高。因此教師減負在深層次上，要求教師的知識、技能、素養等達到較高水平。

第二，明確教師的工作邊界。教師負擔過重的部分原因在于，教師處在權力結構較低位置，其職責不明確，進而在權力的指向下教師成為“全能教師”。因此不但要明確教師權利、義務和職責，而且要提高其在權力結構中的位置，不被他者權力所過度制約。這意味著要優化領導和教師之間、管理部門和學校之間的權力關系，形成權力的雙向關系。

第三，變革組織和制度。善治意味著正義、民主、協商等，這都與強調主體間性的教育秩序相適應，所以教育管理部門相對于教師要達到一種“善治”。而善治的核心是善制，“善制是善治實現的制度安排”[8]，所以教育管理部門和學校領導要通過組織和制度變革，為教師教育教學做好服務。在制度設計中，要就哪些部門能夠領導學校和教師？領導和管理的內容？領導和管理到何種程度？以何種方式管理？等等加以考慮，從而減輕教師負擔。

第四，提高教師待遇。人們要求教師抵制誘惑，帶領下一代追求光明和真理。而教師作為一個人，總是在滿足生理、安全和尊嚴的需要之后才能追求自我實現。只有提高教師待遇，要求教師專心教育教學才具有充分的合理性。因此政府要采取各種措施，提高教師待遇，這是解決教師減負問題的先行之策。

3.?? 建立減負治理的機制

第一，健全教師專業發展機制。一方面要建立健全教師準入機制，國家制定統一的教師資格標準，各地方根據實際情況制定教師準入程序，將合格教師輸送到教育系統。另一方面要將中小學、高校、學生和家長、政府等緊密地聯合起來，促進教師專業水平在教育系統中不斷提升。

第二，建立健全教師權利保障機制。教師工作邊界要由權利、義務和職責等來明確，而與此相配套的是建立管理者和教師之間的雙向權力關系。建立雙向權力關系的關鍵在于建立二者之間雙向的評比機制，從而制約管理部門肆意增加教師負擔。而這種雙向評比機制的合法性來源于權威與民主之間的關系，因為管理者要獲得權威，就必須民主地對待教師，即“真正的權威建立在民主之上”[9]，領導是由群眾定義的。

第三，建立“決策——反饋”機制。實踐中不當決策和執行會導致教師負擔過重，因此要在決策與執行過程中建立“決策——反饋”機制。一方面教師要民主地參與教育決策，另一方面當教師發現決策與實際情況相沖突時，及時反饋到決策層，從而保證決策的民主性和科學性。這將減輕教師負擔。第四，完善財政資金的撥付機制。教師待遇很大程度上依賴于政府支付的工資，因此提高教師待遇要完善財政資金的撥付機制。一是要“同工同酬”，不因教師是編外人員而支付低薪;二是要完善法規政策，明確教師工資支付水平;三是要精簡機構，簡化流程，保障政府及時支付教師工資。

四、中小學教師減負的治理路徑

教師負擔過重問題的治理路徑是確立教師主體地位的過程，但這僅靠宣傳是不夠的，還要在教育系統中提升教師權力地位以及教育管理部門和管理者管理水平，還要通過教師群體自身的努力。

1.?? 確立教師主體地位

教師負擔過重本質上是教師主體地位的缺失，是教師成為家長、學生和管理者“要求”承載器的結果，因此減輕教師過重負擔須要真正確立教師主體地位。

第一，促進教師專業發展。在市場經濟的邏輯中，提高教師的使用價值是一條切實可行的路徑，即教師對社會和教育系統越“有用”，其主體地位越可被確立。而提高教師的使用價值從根本上要促進教師專業發展，這需要反思包括“國培計劃”在內的各項目促進教師專業發展的有效性，并進一步加以完善;通過制度設計激發教師提高教學和科研能力的積極性等。

第二，縮小教師與管理者的地位差異。促使教師負擔過重的部分原因在于諸多非教育專業人士占據領導位置，教育官員相對于教師有較大的權力，可以“操縱”教師。因此教育系統需要提高教師與“官位”的流通性，通過制度設計將教育專業人士輸送到領導崗位，形成教師與領導之間制衡的局面。

第三，大力宣傳教師的重要價值。對個體來說，教師不僅是其階層向上流動的助推者，更是促使人們追尋自身生存價值的引領者;對國家來說，教師不僅是提升綜合國力的重要動力，而且代表著國家追求的價值方向。這就需要以媒體宣傳等方式營造尊師重道的氛圍，促進教師與社會大眾相互理解。

2.?? 提升教師權力地位

第一，賦予教師更多權力。雙向的權力結構是教育管理部門和管理者對教師有權力，教師對教育部門和管理者也有權力，即形成微觀意義上的權力關系，進而形成行政部門和教師群相互依賴、相互制約的局面。這需要教育的制度設計注意以下方面：一要保障教師權利;二要劃清教育部門，以及其他行政部門和教師群體間的權力邊界;三要保證教師群體有能力反饋政策錯誤，充分民主地參與政策的決策、執行和監督等過程;四要在諸多行政部門和教師群體之間建立雙向評比機制。

第二，將資源更多向教師和學校分配。當教師對資源有需求時，掌握資源的教育行政部門和其他部門與教師之間的權力關系也就形成了，所以教育系統權力結構的調整實際上是生存和教育資源的分配。這要求教育管理部門做好以下工作：一是完善制度設計，將人、財、物、信息等更多賦予學校和教師群體，包括提高教師待遇和緩解住房醫療壓力;二是改革自身機構，適當削減自身掌握的資源。實際上，教育行政部門掌握資源較多，權力過大，自身負擔也很重，如適當將資源和權力撥付給學校和教師，也能與其達成雙贏局面。

3.?? 提高部門管理水平

第一，促進教育系統的民主化。一要促進溝通。教育管理部門和管理者要深入了解教育實踐和教師在教學、科研、專業發展等方面的需求以及對管理制度措施的實施意見。二要保障、增強和提高教師在決策、執行等方面參與的權利、意識和能力。

第二，促進教育系統的科學化。教師的工作在于“教書育人”。一要明確教師應當負擔的內容，包括義務、職責、工作內容、工作時間等等;二要在制度設計上明確教育行政部門在內的諸多政府部門，甚至社區和街道等與學校和教師之間的各項邊界，以免教師成為“科員”或者“社會工作者”;三要教育管理部門通過包括大數據和人工智能在內的技術或裝備，精確把握并緩解教師負擔過重的具體方面，進而做到“精準施治”。

第三，促進教育系統的法治化。一要促使教育管理者和教師按照法治方式辦事，即按照各項制度規范和程序設定約束自身行為、管理教育系統;二要促使教育管理者和教師按照法治思維思考問題，即要從合法性、權利義務、公平正義、責任與后果以及治官治權等角度思考教育問題，而不是忽視教師工作邊界和正當權利;三要促進教育系統形成法治文化，這要求教育系統按照法治理念、制度規范來架構組織結構和實踐模式。

4.?? 促使教師群體主動作為

減輕教師負擔最終還需要教師群體的努力，教師要意識到自身在教育系統的主體地位并形成聯合，從而在謀求主體地位的同時減輕自身負擔。

第一，教師要意識到自身在教育系統的主體地位和價值存在。一要認識到自身對個人和國家的重要價值，認識到自身在權力結構中所處的不利狀況;二要捍衛自身的權利和利益，拒絕外部施加的額外負擔;三要主動尋求自身在教育系統的權力地位，這意味著教師和學校要爭取更多自主權。

第二，發揮教師工會作用，組織教師謀求聯合并改造所處環境。教師工會不應當只是分發福利的機構，而是教師群體的代言人和利益捍衛者。一要代表教師主動與教育管理部門劃定教師工作邊界;二要監督學校管理者的不恰當管理，減輕教師工作負擔;三要聽取并反映教師實際訴求，并與教育部門和學校領導及時溝通，切實減輕因制度設計和管理規章造成的過重負擔。

參考文獻：

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[2]? 中華人民共和國教育部.教育部2019年工作要點[EB/OL].（2019-02-22）[2019-03-04].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201902/t20190222_370722.html

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[9]? 劉士文.權威善治的可能性與實現路徑———現代西方權威理論及其借鑒價值[J].探索，2018（05）.

[作者：遲明陽（1994-），男，遼寧大連人，貴州師范大學教育學院，碩士研究生;李祥（1981-），男，貴州遵義人，貴州師范大學教育學院，教授，碩士生導師，博士。]

【責任編輯 郭振玲】

該文為貴州師范大學資助2016年博士科研啟動項目“教育治理法治化問題研究”（2015社科博6號）的階段性成果