工程建設項目審批制度改革要求下的信息化建設研究

袁書俊

一、改革出世——政策背景及要求

長久以來，我國對于建設工程的行政審批存在著職權界定不清、審批流程復雜、辦理時間冗長、部門意見不一等問題，導致企業和群眾在辦理工程建設項目相關許可證書時，需要在多個部門內頻繁往復，重復報送材料，且在短時間內無法獲取相關批復，通常需要數百個工作日方可完成辦理，部分項目甚至需要長達數年的時間方能被批準開工。

世界銀行組織每年都會對全球所有國家和地區進行營商環境評價，根據《2018年營商環境報告》數據顯示，我國營商環境綜合排名在全球190余個經濟體中位列第78位。回顧過去幾年的世行報告，中國的營商環境世界排名，雖然在逐年上升，但幅度始終不大。而與我國同為發展中國家的鄰國印度，僅2018年一年時間內即向前躍升了30位，并被世界銀行列為改革營商環境力度最大的10個經濟體之一。

聚焦于與工程建設項目審批制度改革直接相關的建筑許可排名，我國在全球190個經濟體中，位列第172位。作為世界第二大經濟體，在我國社會經濟快速穩定發展的背景下，亟需優化的營商環境質量極大地制約了社會經濟的發展，與我國經濟發展水平嚴重不匹配。數字經濟在經濟發展中地位的重要性在增加，特別是結合新型智慧城市建設，這對關鍵技術、制度標準、管理辦法和業務研究突破都提出更多要求。為進一步優化營商環境，助力社會經濟良性發展，工程建設項目審批制度改革這一全新舉措應運而生。

工程建設項目審批制度改革是黨中央國務院深化“放管服”改革的重要舉措，對我國營商環境水平的優化和提升具有重要意義，同時也是政府部門面向數字化轉型的“自我革新”，對新形勢下激發市場主體活力、提高工程項目投資產出效益、實現地方經濟社會高質水平科學發展具有重要意義。在《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號）文件中，提出 “ 統一審批流程 ” 、“統一信息數據平臺 ” 、“ 統一審批管理體系 ” 、“統一監管方式 ” 等 “ 四統一 ” 的改革要求，力爭將全國工程建設項目審批時間壓縮至120個工作日內。

引人注意的是，本次改革要求除了對審批業務體系、管理體系、監管體系作出了相應要求以外，著重強調建立統一的信息數據平臺，按照“ 橫向到邊 、縱向到底”的原則，以及 “ 三級建設、四級應用”的聯動模式，建設具備 “ 多規合一 ” 業務協同、線上并聯審批、統計分析、監督管理等功能的線上審批平臺——工程建設項目審批管理系統。

當前，網絡安全和信息化已經上升為國家戰略，通過信息化賦能工程建設項目審批已然是本次改革落實推進的重點。我們我們需要以“互聯網+政務服務”的信息化手段建立起工程建設項目審批改革信息平臺，從審批管理業務實際出發，以標準規范為準繩，貫徹落實各級政策要求，優化政務服務機制，強化政府管控能力和治理能力，促進政務服務提質增效。

二、承載落地——潛江市落實措施

潛江市工程建設項目審批制度改革各項工作啟動較早。在2018年《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33號）下發之后，潛江市即對標試點地區，先行開展改革工作探索，提前謀劃部署，對全市工程建設項目審批業務現狀、各部門空間數據情況進行調研摸底，形成了初版業務流程圖及數據資源目錄，為改革的全面開展打下了良好的基礎。

2019年3月28日，全國工程建設項目審批制度改革工作電視電話會召開。在潛江市分會場，龔定榮市長作出改革部署，強調切實按照改革工作的要求和部署，對標先進，立足潛江發展實際，認真梳理全市工程建設項目審批中的痛點、堵點，對癥下藥，科學設計審批流程，確保保質保量完成各項改革任務，切實優化潛江營商環境，助推潛江經濟高質量發展。

潛江市自然資源和規劃局作為潛江市工程建設項目審批制度改革的主要牽頭部門之一，高度重視改革工作，認真貫徹各項任務要求。按照國務院、湖北省及潛江市的要求，組織開展了潛江市工程建設項目審批管理系統建設。系統以信息化平臺作為媒介，賦能項目審批提質增效，按照“全流程、全覆蓋、全過程”為原則，以“共享、協作、監管”為理念，通過“互聯網+”的手段，構建起深度應用、上下聯動、綜合協同的審批協同大平臺，搭建起一條工程建設項目審批信息高速公路，助力打造審批最快、材料最少、流程最優、效率最高的工程建設項目審批環境，讓部門從獨立辦事轉向協同治理，從“環節多、層次多、制約多”轉向“環節少、扁平化、便捷化”。

項目于2018年末正式啟動，開展了包括工程建設項目審批系統、“多規合一”業務協同平臺、總規信息平臺、規劃管理審批系統四方面建設，在核心落實工程建設項目審批制度改革要求的同時，進一步提升自然資源部門內部信息化能力和水平，蓄力國土空間規劃。

系統架構方面，采用了當下較為成熟、穩定的SOA架構（Service-Oriented Architecture），即面向服務的架構，作為一種用來構建基于服務的分布式整合系統的方法，SOA架構可以實現將應用程序的不同功能單元抽象為服務，并能夠將這些服務通過定義良好的接口和契約聯系起來，從而實現松耦合集成，增進系統的適用性，靈活性。由于SOA架構的使用，在很大程度上也保證了工程建設項目審批管理系統的先進性，為實現“橫向到邊、縱向到底”的系統建設提供了基礎。

在系統應用上，項目最終形成了“1+4+N”的應用體系，即：1個統一信息門戶+4項基本服務+N個應用系統。本文著重介紹“多規合一”業務協同平臺及工程建設項目審批系統。

（一）“多規合一”業務協同平臺

“多規合一”業務協同平臺按照“‘一張藍圖統籌項目實施”的要求開展建設，面向自然資源、生態環境、發展改革、住房建設等多個成果應用部門，統籌各類規劃，為項目落地前提供基于“多規合一”的“一張藍圖”的空間共享、臺賬共享、輔助選址、項目策劃生成等功能，并能與省廳規劃一張圖系統進行對接，實現了不同部門不同層級的規劃成果數據共享及應用。

以往存在諸如“規劃一張圖”、“國土一張圖”、“環保一張圖”等多套圖形應用，數據分散在各個部門，存在著更新不及時、標準不統一等問題，部門之間共享數據困難重重。通過“多規合一”業務協同平臺，將全市空間數據資源統一到一個空間基準之上，形成全市的空間資源一張圖，實現一個城市、一個空間、一張藍圖，作為全市統一的空間數據底板，為項目策劃、項目審批提供圖形依據。

“多規合一”業務協同平臺的另外一個核心功能，則是以“一張藍圖”為基礎，開展項目策劃生成。以往當一個項目進入前期策劃階段時，由于沒有準確的全市統一空間信息作為依據來參考，導致在判斷項目是否符合總體規劃、控制性詳細規劃等各類規劃的管控要求時，需要通過線下會議或發信函的形式將不同部門提出的意見協調整理，存在管理難、環節雜、層次多、效率低等問題。而現在，各管理部門可以依托“多規合一”業務協同平臺，在線上各司其職并行操作，在“一張藍圖”上確定項目選址，并與各類規劃一鍵檢測，完成項目合規性檢查，生成審查報告。

待合規性審查報告一鍵檢測通過后，平臺自動推進，進入建設條件集成環節。各部門可通過平臺線上交互項目信息和部門意見，并根據所提條件，生成該項目所需辦理的審批事項清單，提前告知單位，并將策劃生成的結果推送至工程建設項目審批系統，為項目的正式審批提供科學依據，實現“空間協同、策劃協同、審批協同”。

（二）工程建設項目審批系統

工程建設項目審批系統面向審批四階段，即立項用地規劃許可階段、工程建設許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段，用以實現各類工程建設項目審批事項的統一受理、智能分發、并聯審批、實時流轉、信息共享等應用；同時支持基于一張藍圖規劃成果及項目前期策劃資料實現工程建設項目協同審批，提供審批快、材料少、流程優、效率高的建設工程項目審批共享環境，最大程度為企業提供便利。

在具體應用方面，面向社會公眾提供工程建設項目網上辦事大廳，以湖北省政務服務網（潛江市）及湖北省投資項目在線審批監管平臺為基礎，開辟工程建設項目網上辦事專窗，通過專窗進入“工程建設項目網上辦事大廳”報建入口，向行政相對人提供全市統一的工程建設項目一網申報應用，提供行政許可、技術審查、市政公用服務以及備案等其他事項的申報、查詢、申報人的用戶注冊、辦件評價等服務功能，實現足不出戶，完成項目申報，提供便民利民的陽光服務。

在企業完成網上申報后，系統為四大階段牽頭部門的窗口人員提供了統一的受理應用，窗口經辦人可以在線對建設單位通過網上申報提交的報建材料，或者將線下提交的、合格的紙質報件材料信息錄入到系統當中，完成對項目的受理。并聯審批各事項辦理結束后，審批結果將被推送至各階段牽頭部門窗口人員賬號中，由各階段牽頭部門窗口人員統一向建設單位核發本階段的所有審批結果文書，實現審批管理“一個口子進、一個口子出”。

在正式審批階段，為工程建設項目涉審各部門提供全程網辦并聯審、審批結果共互認、材料信息全共享、矛盾線上快協調的支撐應用，形成“全共享”并聯審批協作工作平臺。業務流程設置上，系統不僅覆蓋了全市工程建設項目審批四大階段的主線流程，同時針對各個不同事項，囊括了各個審批部門內部流轉的子流程，保證了工程建設項目審批全過程都在線上完成，實施掌握項目辦理進度。

在潛江市自然資源和規劃局內部，工程建設項目審批系統直接與局內已有的規劃管理系統實現無縫對接，將審批項目案卷推送至規管系統內完成內部審批，并將審批結果回傳。

為保證潛江工程建設項目審批管理系統正常運行，打破各部門間信息壁壘、避免信息重復錄入，實現全層級、多部門信息共享交換，共同推進落實工程建設項目審批制度改革，系統同其他專項系統開展對接建設。系統接口建設參照住建部《城市工程建設項目審批管理系統建設指南》和《工程建設項目審批管理系統數據共享交換標準》，制定統一的服務接口規范，滿足系統在高并發和大容量的高運作性能基礎上提供可靠的接入，實現“橫向到邊、縱向到底”的互聯互通。

三、改革成效——簡事項又減時長

潛江市工程建設項目審批系統業務覆蓋全市13個部門，以及自然資源和規劃局共54個科室，系統活躍用戶500余人。僅在2019年11月系統上線當月，即完成全市策劃項目生成5個，辦理工程建設項目20個，受理業務審批案件100余宗，為工程建設項目審批制度改革在潛江市的落地實施提供了強大的信息化助力。

在世界銀行最新發布的《全球營商環境報告2020》中，我國營商環境的排名已提升至全世界第31位，并連續兩年被世界銀行列為全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。曾經在單項指標排名中位列倒數的辦理建筑許可，目前已躍升至全球第33位，排名的巨大升幅充分證明了工程建設項目審批制度改革取得了成效。

潛江市工程建設項目審批制度改革采用循序漸進、因地制宜的方式，在改革初期，先將全市各類工程建設項目的審批流程劃分為了四個主要階段，即立項用地規劃許可階段、工程建設許可階段、施工許可階段以及竣工驗收許可階段，壓縮審批時限、精簡辦事流程。在目前，潛江市進一步將辦事程序再簡化，例如對社會投資類的中小型工程建設項目進行審批時，將工程建設許可階段和施工許可階段兩階段實現合并，對于帶方案出讓土地的項目就不再需要對規劃設計方案進行審查；同時，在竣工驗收階段，統一竣工驗收圖紙和驗收標準，對涉及測量的審批事項進行“一次委托、共同測繪、成果共享”，實行部門聯合審圖和聯合驗收，通過“綜合受理、分頭報送、并聯審批、限時辦結”等網上審批模式，大大提高了審批工作效率，單體審批環節審批時間壓縮在5個工作日內，整體審批效率從200多個工作日壓縮到100個工作日以內，實現了項目建設從政府招商、網上規劃、網上決策、網上審批的便捷、高效。

四、后續展望——自然資源信息化

工程建設項目審批制度改革的實施，不僅是對潛江市營商環境優化起到了巨大助力，也極大地提升了潛江市自然資源和規劃局信息化水平，促進局內建立起了較為先進的技術架構、較為全面的數據目錄、較為厚實的信息基礎，為機構改革后潛江市自然資源信息化建設的開展提供了沃土。

2019年11月，自然資源部印發了《自然資源部信息化建設總體方案》，指導全國各級自然資源部門開展新階段的自然資源信息化工作。這也要求著潛江市自然資源和規劃局進一步通過信息化建設，賦能自然資源管理，更好地踐行“兩統一”職責。一方面，進一步夯實自然資源數據資產管理，打造內容完整、標準權威、動態更新的自然資源數據體系，通過國土空間基礎信息平臺進行管理，為全市提供統一的空間數據服務，并提升自然資源態勢感知、全時全域監管與決策支持信息化能力。

另一方面，進一步深化“放管服”，以“多審合一”、“多證合一”改革為契機，加強“互聯網+自然資源政務服務”應用體系的建設，建立網上辦事大廳、業務審批系統以及局內政務系統，提高全局政府服務能力和水平。充分發揮移動互聯網的優勢，為全社會提供更易用、更好用的互聯網辦事渠道。

通過建設覆蓋全面、科學化、動態化、精細化、智能化、決策化的自然資源信息化管理體系，構建跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據平臺，并輔以大數據分析的技術，對于全面摸清自然資源家底，反映自然資源管理績效，提升政管部門、主管部門的監管能力和水平具有重要意義，同時能夠最大限度地提高數據分析的廣度和深度，為新時代自然資源高效保護、開發、利用提供數據支持。

作者單位：潛江市自然資源和規劃局