淺析協同治理視角下公共危機的治理路徑

田夢迪，王依璇，田鑫鈺

(山東青年政治學院，山東濟南250103)

一、 引言

危機研究的先驅查爾斯·赫爾曼認為:“危機就是一種情境狀態，其決策主體的根本目標受到威脅，在改變決策之間可獲得的反映時間很有限，其發生也出乎決策主體的意料。”公共危機作為危機系統中的一大分枝，包括自然災害、事故災害、突發社會安全事件、突發公共衛生事件等。 目前，我國學者根據公共危機的產生根源、發展速度、產生主體、影響范圍、發生領域等方面進行分類。 對于公共危機的定義，學術界眾說紛紜，但無論哪種定義都體現了公共危機的突發性、緊急性、不確定性、周期性以及影響的公眾性、擴散性、廣泛性等特征。 文章整合眾多學者的觀點將其定義為在不確定的情境下的突發事件對社會秩序將要或已經產生危害，威脅社會公共利益與公共安全，需要政府及社會各界迅速做出響應，提出關鍵性決策及解決措施以降低或消除危害、威脅的緊急狀況。

隨著經濟全球化的發展，形成了國內與國際的雙向互動，各國在政治、經濟、文化上相互交融的同時，帶來了自然環境和社會環境的矛盾，增加了我國社會發展的不穩定因素。 目前我國正處于社會轉型時期，社會階層的分化導致地區、群體之間的不平衡發展，也正是由于社會階層發展的差異化使得社會矛盾對立激化。 在經濟迅速發展的背后呈現出對利益的盲目追求，忽視生態道德和行為準則的要求，出現經濟水平與社會發展的失衡，即我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。 在互聯網發達的當代，新興媒體的出現無疑造成了信息傳播的不確定性。 各方面的原因使得當代公共危機事件愈加復雜、嚴重、廣泛，傳統的公共危機管理模式缺陷在動蕩的社會環境中日益凸顯，由此看來，從公共危機管理到公共危機治理模式的轉變尤為必要。

黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”的概念，提出社會領域內國家、社會、企業之間的合作共治理念，表明了“社會管理”向“社會治理”理念的轉變。 傳統模式下，政府作為公共利益最集中的代表，掌握著公共權力和公共政策，通常被認作唯一的主體，其他社會團體則是政府機構的執行者，各組織間具有清晰的界限，彼此獨立。 然而，必須要看到傳統模式下政府作為單一主體應對公共危機的局限，面對公共危機過程中各種新的情況，建立一個以政府為主導、多方主體參與其中的多元治理模式即公共危機的協同治理成為必然趨勢。

文章基于協同治理視角，運用系統動力學對公共危機協同治理中政府、非營利組織、企業和公民主體發揮效用進行分析，試圖建立因果關系圖與存量流量圖的動力學模型，以展現協同治理視角下公共危機的治理途徑。

二、 公共危機協同治理的概念界定及發展的必要性

(一)公共危機協同治理的內涵與特點

協同治理理論于20 世紀70 年代初創立，起源于協同學，意為“協同合作之學”。 所謂公共危機的協同治理是指在社會事務的管理過程中，政府、非營利組織、企業、公民等子系統被視為開放的整體系統，以法律、貨幣、知識、倫理等各種控制為序參量，借助系統中社會諸要素或子系統間非線性的相互協調、資源整合、持續互動，產生局部或子系統所沒有的新能量，實現治理效能最大化，最終達到最大限度地維護公共利益之目的。 從國內學者楊清華對公共危機協同治理所做的定義來看，協同治理的觀點非常明確，包括以下三個特點:其一，強調多個主體間的相互協作即多元治理格局，將政府、非營利組織、企業、公民作為公共危機協同治理開放整體系統中的子系統。 危機管理是政府的職責，各級政府在危機管理中扮演著十分重要的角色，但是，有效的危機管理需要多個社會組織之間的協作伙伴關系。 在多元治理格局中，政府仍作為治理中的主導者，卻不再是唯一的主體。 其中，政府作為系統的指揮者與協調者，是危機治理的核心主體，非營利組織、企業和公民作為系統的參與者和支持者，是危機治理的次核心主體。 其二，強調各主體間以相互合作的機制構建組織關系。 在協同治理模式下，基于公共利益最大化的根本目標，在法律制度、道德、準則等制約條件的控制下，各主體通過協商或談判等形式相互交換資源、補給不足，發揮各自的優勢，形成多邊互利、平等、合作、共贏的公共危機協同治理網絡。 其三，強調效率、效果、效益、公平的公共危機治理的價值取向。

(二)傳統行政管理體制下公共危機處理的弊端

1. 政府間、部門間的碎片化態勢

傳統公共危機管理模式下，各級政府、政府部門之間呈現出碎片化態勢。 這種碎片化態勢主要表現在兩個方面:橫向碎片化與縱向碎片化。 所謂橫向碎片化是指政府各部門間權責不清、職能重疊。 縱向碎片化指分類管理、分級管理下，上下級政府間信息溝通不暢從而導致上下級應急政策不統一。 在碎片化態勢下，單一政府主體的管理不僅造成了政府管理的地域性、差異性，而且導致了政府各部門間的權責模糊不清。

2. 社會參與水平低，監督力度不足

傳統的公共危機管理模式以政府為主體，治理力量較為單一，社會參與度低。 在這種治理模式下，首先，社會公民參與治理的意愿和積極性較低；其次，有意識參與公共危機治理的社會力量在空間上大多呈離散狀態，難以形成整體的、集中的治理力量。 由此，便容易形成對政府監督的力量薄弱、政府解決公共危機問題的效能不高等問題。 監督力度不足，使政府難以最大限度地發揮政府功能，最終難以達到公共危機治理中系統性和全局性的建設。

3. 政府應對公共危機反應緩慢，缺乏主動性

傳統管理模式中的僵化和管理觀念的陳舊使得政府具有機械性。 面對公共危機事件多變性、不確定性的特點，政府顯然難以靈活應對，導致其反應緩慢。 此外，政府組織具有惰性，政府中的部分管理者在剛性系統的管理模式中，難以培養自身提高危機意識。 在危機管理中，其難以改變長期行為決策的固化模式，也難以使各種資源和信息跨越層級，靈活迅速地獲取。 不同地區、不同部門之間提高合作效率存在困難，處于長期分散作戰的狀態。 因此，由于政府組織內部在知識儲備、組織性質、環境壓力等方面的固化缺陷，使傳統的政府組織做出的危機應對行為往往單一且被動，而這也成了危機管理的掣肘。

(三)協同治理視角下公共危機處理的優勢

對于公共危機過程的處理，相對于單一僵化的傳統行政治理體系，協同治理視角下的多元治理模式具有明顯的優勢。

1. 改變條塊分割狀態，實現多元組織整合

由于歷史遺留因素，我國行政部門條塊分割嚴重，使得政府內部以及政府與其他組織之間信息、物資、人力等被分割獨立，缺乏互通互聯。 協同治理模式下公共危機治理強調扁平化的應對系統，改變政府內部以及與其他組織間的條塊分割狀態，多元治理主體間相互協作、相互聯系。 政府、企業、非營利組織與民眾四個子系統的共同參與可以集合各部分的資源，優勢互補，減少不必要的損耗，有序地配合與協作可以起到整體大于部分之和的效果。 各個子系統利用自身的特點提供公共危機治理中所需的人力物力財力。 一方面，有利于保障公共危機治理中易缺乏的資源條件，推動危機治理過程平穩運轉。 另一方面，為高效整合資源、合理分配資源提供能量，從而提高整個危機治理過程的速率。

2. 促進社會公平，維護社會穩定

在公共危機的協同治理中，各子系統以“共識”為導向，具有集體性與平等性的特點，削弱階級化與明晰的職責界限，這為普通民眾參與公共治理提供了一個秩序良好的平臺。 公民作為公共危機過程的直接利益相關者，較之于傳統危機管理下的被動接受而言，公眾在參與公共危機協調治理的過程中，能夠起到表達訴求、傳遞信息的作用，反映與反饋社會中的真實現象，這就實現了公民由被動反映者向積極應對者的轉變。公民可以通過政府、非營利組織、企業等渠道參與其中，提高自身責任意識與服務精神，解除環境焦慮與信任危機，進而減少社會上的不穩定因素，促進社會公平的實現。

3. 有利于構建監督網絡，增強危機治理的透明度

政府、企業、非營利組織、公眾四個子系統之間相互制約控制，參與治理的過程中相互監督組織內部以及組織之間的財物輸入與輸出。 相比起政府作為唯一主體的治理模式，協同治理更加具有發覺不正當現象的靈敏性。 各子系統間易于構建起監管網絡，增強信息流動與公開，減少因透明度低引起的信任危機現象，提高公共治理主體內部的廉潔性，從而進一步增加治理效率。

4. 提高公共危機治理流程的專業化和科學化

多元主體整合下，各主體依據自身的資源和能力在公共危機治理中發揮著不同的作用，各司其職又相互聯結。 政府作為核心主體，有著不可比擬的戰略規劃與政策指揮優勢，這一優勢在治理過程中轉化為其他治理主體的保障。 非營利組織的民間性、志愿性等特征賦予其強大的號召力，能夠協助政府及時、廣泛地進行社會動員，并凝聚民間資本，整合社會資源。 同時，非營利組織能夠有針對性地為少數群體服務，做到政府一定程度上不能深入涉及的服務，成為政府在特殊時期的搭檔，補償政府的職能。 企業作為營利組織，在物資和資金上提供支持。 公民可進行自發組織學習危機應急方法，以降低公民受力的脆弱性。 因而，在協同治理下的公共危機處理逐漸向組織管理和措施的專業化、管理環節的流程化方向發展。

三、 公共危機協同治理的動力學模型構建

(一)基于系統動力學的公共危機治理系統模型構建的邊界

系統動力學是管理科學和計算機科學相結合的，以反饋控制論為基礎的一門科學。 系統動力學基于系統思考的方法，通過建立反饋路徑來解決具有系統性和復雜性的問題。基于系統動力學對客觀事物進行研究時，要求將目標系統分化為多個子系統，并依據因果回路描繪目標系統中的因果關系，以此構建系統動力學模型。 文章基于系統動力學的研究方法將公共危機治理途徑看作目標系統，其系統內部政府、非營利組織、企業、公民治理主體作為系統構成要素即子系統，以便探討各子系統中的內、外生變量以及各主體間的內在聯系，建構公共危機協同治理的有序結構。 為明確研究思路，文章基于危機管理的PPRR 模型，將公共危機管理分為預測、預防、反應和恢復四個階段，并且在這一危機生命周期中僅考慮政府、非營利組織、企業和公民四個主體參與危機治理的路徑。

(二)協同治理視角下公共危機治理過程的動力學模型

在公共危機的預測—預防—反應—恢復階段中，其相關主體包括政府、非營利組織、企業和公民，每個主體中又包含多個影響因素，因而構成了四個子系統。 通過構建因果關系圖獲得每個子系統中的因素反饋路徑，并試圖構建公共危機治理過程的存量流量圖，揭示系統中各因素間的內在聯系，如圖5 所示。 結合因果關系和存量流量模型對協同治理下公共危機過程中各主體的運作情況進行分析。

1. 政府參與公共危機治理

政府子系統因果回路圖主要由兩個正反饋回路和一個負反饋回路組成(見圖1)。

圖1 政府子系統

(1)政府關注—公共危機信息監控，提供預警機制—各部門協調—執行方案效果(正反饋回路)

在此回路中，政府提高對公共危機事件的關注度，必然會帶動公共危機信息監控系統的高效率行使，從而使預警機制進一步發揮其理想的效果。 識別公共危機后，政府各部門之間協調工作、聯動作戰，為執行方案達到預期效果提供有利條件。

(2)政府關注—法律制度—系統聯動機制—社會動員—執行方案效果(正反饋回路)

政府重視公共危機事件的治理，制定相應的法律制度以控制組織內部與相關組織的治理行為，促進系統聯動機制的構建與協調。 充分發揮系統聯動機制的作用，保障內部工作的實施并向外延伸展示政府形象，增強社會動員力，使執行方案達到更優的效果。

(3)執行方案效果—政府主體作用發揮—危機事件擴散(負反饋回路)

執行方案產生效果，政府發揮作用與危機事件擴散呈負反饋，政府主體發揮其領導、控制、協調的職能，抑制危機事件的擴散。

政府作為公共危機治理過程的主導者，為公共危機過程的處理提供預警機制、應對機制、善后處理措施。 作為危機的指揮者和決策中樞，政府起到資源調配，整合多方組織參與并協調沖突和矛盾的作用。 在整個體系中，各個路徑都需要有其權責界限，此時需要政府利用立法職能，劃分各個子系統的權限領域，維護四個系統對公共危機的治理在一定界限內有序進行。

2. 非營利組織參與公共危機治理

非營利組織子系統因果回路圖由兩個正反饋回路組成(見圖2)。

圖2 非營利組織子系統

(1)非營利組織參與率—溝通渠道—信息收集與傳遞—監督職能(正反饋回路)

非營利組織的公益性、民間性、志愿性、組織性等特征構筑起政府和公眾之間的橋梁，成為政府職能授權的對象。 非營利組織參與治理公共危機事件的數量愈多，溝通渠道的建立也就愈完善、愈多元。 政府的運作需要掌握變通的信息溝通渠道，而信息溝通機制的建設離不開非營利組織的參與。通過不同的溝通渠道，非營利組織對與危機相關的信息進行收集和處理，上傳下達，進行反饋和傳遞，從而建立政府與社會民眾的聯系。 在法律制度規定的范圍內，非營利組織利用其監督職能對政府及企業行為進行監管，維護社會公平。

(2)非營利組織參與率—社會動員—資源整合率(正反饋回路)

非營利組織參與公共危機治理，維護社會公平，向公眾傳達志愿服務精神，從而吸收更多的社會力量。 社會中的民眾作為利益相關方，會為非營利組織吸納人才提供資源，并再次作用于公共危機的治理中，構成一個良性循環。 豐富的人力保障和技術吸納會大大提升非營利組織的資源分配與協調能力，提高資源整合率。

3. 企業參與公共危機治理

企業子系統因果回路圖主要由兩個正反饋回路組成(見圖3)。

圖3 企業子系統

(1)企業參與度—資源配置—企業作用率(正反饋回路)

企業作為公共危機協同治理中較為新鮮的力量，參與公共危機治理對其自身的發展和維護社會秩序都具有積極的意義。 企業具有較為雄厚的物力、財力資源，在法律制度的規定下，企業合理參與公共危機協同治理，為其他主體提供相應資源。 企業通過自身力量為維護社會的和諧發展做出貢獻，與其他三個子系統相互配合，積累相關經驗，實現對資源的合理生產和配置，提高企業作用率。

(2)企業參與度—規范行為—內部培訓—企業社會責任感—企業作用率(正反饋回路)

由于公共事務的公共性與企業營利性之間的矛盾，企業參與公共危機治理水平的提高首先需要規范其行為模式，對員工進行內部培訓，增強員工的服務精神，這與提高企業社會責任感是正反饋關系。 企業社會責任感的提高使企業樹立良好的形象，贏得公眾信任，進一步增進企業作用率。 此外，具有服務和慈善理念的企業更具吸引力，便于建立與其他子系統的聯系，企業內部員工可以作為人力向非營利組織輸出，同時企業外部公民也會更具向企業內輸入的傾向。 企業與其他子系統的聯系會愈發緊密，推動總系統的協同治理。

4. 公民參與公共危機治理

公民子系統因果回路圖由兩個正反饋回路構成(見圖4)。

圖4 公民子系統

(1)公民作用率—行為決策—應急訓練—參與治理(正反饋回路)

公民作為公共危機過程的直接利益受眾，對公共危機治理的有效性發揮著重要作用。 實現公民參與公共危機事件的治理，對公民提高其行為決策的能力呈積極影響。 非營利組織可以利用其多樣化、貼近民眾的特點，對公眾進行宣傳教育和應急訓練，提高公眾應對公共危機事件的良好心態和處理能力。 通過以應急訓練作為輔助培訓公民參與治理的能力，使更多公民具有此方面的素養。

(2)公民作用率—公民關注度—公共危機意識—參與治理(正反饋回路)

公民響應其他主體社會動員的號召，提高其自身對公共危機事件的關注度，增強公共危機意識，以不同的身份，通過不同的組織參與治理。 這有利于公民對公共危機事件的深入了解，使信息更加公開透明化，從而減少輿論謠言的傳播，保障公民的心態不受謠言的影響，進而維護社會穩定。 其他子系統的協調配合為公民提供了一個較為良好的環境，提高公民作用率，使公民反作用于整個系統，以壯大整個體系的力量。

圖5 公共危機協同治理路徑存量流量圖

四、 公共危機協同治理的實現路徑

通過對以上子系統因果回路圖和總系統存量流量圖的分析可知，政府、非營利組織、企業和公民四個系統的協調配合會為公共危機治理開辟一條高效優質的道路。 然而我國目前對于公共危機的治理依舊較為傳統，仍然存在理念上的偏差。 只有充分整改思想，調動起各個系統的積極性和創造性，才能使我國公共危機協同治理這一新型機制平穩運行。協同治理路徑的實現需從治理理念的培育、法律制度的完善、信任機制的建立、權責關系的明確、資源的優化配置等方面做出努力。

(一)培育協同治理理念

實現公共危機的協同治理，首先要搞好理論建設，將協同治理理念深化在公共危機處理過程中。 政府觀念的轉變是其他主體參與其中的重要前提條件，政府需將傳統的自上而下、管理—服從的管制思想向多元協作治理的方向轉變。貫徹以人為本的原則，切實保障廣大民眾的利益，這就要求政府加強對公共危機的關注力度，做好危機的預測、預警工作以將損失最小化。

培育公民和企業的參與意識。 公民作為公共危機的直接利益相關者，通過搭建公眾參與的有效平臺，有利于公民公共危機意識的提高，從而培育公民美德和公共精神。 以往企業在社會公共事務的參與中往往處于被動狀態，需要對企業員工進行培訓以增強其社會責任感，從而盡快適應其作為公共危機治理主體的新角色。

(二)完善法律制度建設

法律制度作為外生變量，決定著危機治理系統中各子系統間相互關聯的方式及其獨立運動的方式，約束著各子系統獨立自由的無序運動，從而支配各子系統能協同合作，形成危機治理的有序結構。 一方面，要依據我國國情建立一套完備的危機治理法律體系，配建為之可行的行為體系，具體到危機治理過程中各個階段的程序、權責，并根據形勢的變化對相關條例及時進行補充和修改。 另一方面，要將多元治理主體納入法律框架中，以法律形式明確各主體的權責義務，保證治理主體的自由和法律地位平等，避免政府的過多干預和強制命令，提高其獨立性和自主性。 在制度空間的營造下，形成法律框架下各行為主體的有序結構，以提高各主體間相互合作的契合度，從而實現公共危機協同治理的目標。

(三)建設主體間信任機制

信任是各系統相互合作和有效溝通的前提和基礎。 在公共危機治理中，政府、非營利組織、企業和公民之間的信任關系對公共危機的有效治理發揮著重要作用。 協同治理中，各主體利益的交匯是其信任機制搭建的前提。 因此，在公共危機治理的過程中，需要加強社會信任的建設，即通過法律制度的形式明確各治理主體的權利、責任和義務，加強監督體制的建設以避免治理主體為自身利益的獲取而損害公共利益。 為降低治理風險，各治理主體必須相互監督。 此外，建立健全信息溝通機制，暢通治理主體間的溝通渠道，形成多向對等的溝通對于信任機制的維持尤為重要。 在公共危機治理過程中，多元治理主體運用現代信息技術，搭建信息交流的平臺，從而在實現信息實時傳遞與共享的同時，加強治理主體的協商、談判和對話。

(四)明確協同治理中的權責關系

首先，針對各系統組織內部部門，要保證規章制度的統一制定，避免出現職責重復而導致資源浪費的現象。 組織內各部門之間有序配合，高效處理本部門對接的子任務。 其次，政府、非營利組織、企業、公民四個子系統之間也應依照法律制度這一外生變量，明晰本系統的權力和責任界限，避免某些組織因其根本性質而出現違背公共治理理念的現象。其中政府應該利用其指揮職能，在權責界限出現混亂時，做好管理和協調工作。

(五)優化資源整合配置

總系統要融入各個子系統的特殊優勢，利用好不同的資源力量。 針對四個子系統不同的特點，政府、非營利組織、企業、公民要保證各系統內具備的豐富資源可以充沛提供到公共危機治理機制中，確保資源共享，以更全面的視角進行資源的合理配置。 另外，在各個系統將人力、財力和物力整合到公共危機協同治理總體機制的過程中時，還要重視資源的優質性。 非營利組織應重視組織成員的日常培訓，提高其處理公共危機事件的素養；政府應加強預警機制的建設，在危機事件事態擴大前就做好檢驗儲備物資的質量保證工作。各系統取長補短，各取所需，使資源得以高效整合和配置。

五、 結語

在當前社會技術發展和制度變革背景下，我國進入公共危機頻發時期。 面對公共危機事件愈加復雜、嚴重、廣泛的形勢，由傳統的單一政府行政管理模式向多元治理格局的轉變成為大勢所趨，協同治理模式是實現我國治理體系和治理能力的重要指標。 文章運用系統動力學構建公共危機治理的因果關系和存量流量模型，利用協同治理視角，描述分析了我國公共危機的治理路徑。

由于篇幅及能力有限，未對存量流量圖中各要素的度量方法和所占權重進行精確的量化分析，研究仍停留在定性分析層面，未能實現從定性分析到定量研究，其中的缺憾和不足有待后續學者的研究完善和糾正。