新時代背景下我國城中村改造探究
——以 X 縣為例

郎文靜

(安徽大學馬克思主義學院，安徽合肥230601)

一、 城中村形成的原因

城中村即“都市里的村莊”，是指在城市化進程中，因為大量耕地被征用，農民變為居民后仍然居住在原本的村落而演變成的居民區。 城中村是我國城市化發展到一定階段的特殊現象，其形成主要有三方面的原因。

(一)城市化的高速發展

城市化的高速發展是城中村形成的直接原因。 進入新時代，中國的城市化發展愈來愈快。 根據國家統計局統計數據，2019 年中國城市化水平突破60%，比1978 年提高了四十幾個百分點。 在這個過程中，大量的農民從農村走進城市，不僅加大了城鄉間的人口流動，促進城鄉人口結構和就業結構的變化，也拉動了城市第二、第三產業的發展，推動了中國經濟的可持續發展。 但隨著城市規模的快速擴大，同時也產生了許多社會問題，例如人口雜亂、住房緊張、資源濫用、社會治理問題等等。 城中村是我國快速城市化背景下、城市向鄉村蔓延過程中出現的普遍地理現象和城鄉矛盾激化的一個縮影。

(二)城鄉二元體制并存

城鄉二元體制并存是城中村形成的根本原因。 20 世紀中葉，我國確立計劃經濟體系。 為了實施重工業優先發展戰略，國家制定了一系列城鄉隔離方案，使城與鄉兩個單元相互獨立，形成了城鄉二元體制。 這種體制主要有以下三個方面的特征:首先，土地二元制度，依據有關法律規定，城市土地國家所有制和農村土地集體所有制是我國土地所有制的兩種類型；其次，戶籍管理二元制度，我國的戶籍有“城市”和“農村”兩種，戶籍不同，每個人所享受的社會福利待遇就不同；最后，行政管理二元制度，主要體現在衛生、教育、醫療、基礎設施建設等方面的管理差異，并且也衍生出兩種不同的行政管理機構——村委會和城市居民管理委員會。 由于二元體制的存在，使得城鄉一體化管理舉步維艱，雖然政府一直積極采取措施促進城鄉一體化，但是城鄉二元體制改革不可能一蹴而就，它必將是一場深刻的社會變革。 這種體制也成為城中村出現的根本原因。 對此，習近平總書記指出:“我們一定要抓緊工作、加大投入，努力在統籌城鄉關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破。”

(三)多方利益博弈的結果

多方利益的博弈是城中村形成的重要原因。 為了提高城市化的水平，城市政府常常通過征用近郊農村的土地來擴大城市規模，其中，勢必要處理好政府、開發商、村民等各方的利益，特別是村民的切實利益，才能盡可能滿足各方需求，促進城市的高質量發展。 在城市建設中，村民、政府、企業等各方都致力于追求收益最大化，勢必會引起矛盾和沖突。 其一，土地是村民最珍貴和最有價值的資源。 村民在城市建設中屬于弱勢群體，他們在文化、管理等社會資源方面不占優勢，也沒有其他自然資源，為了生存和利益，村民們便會亂用土地搭建私宅。 其二，在城市建設過程中，政府因為資金有限，為了降低建設成本，城市政府往往選擇繞開村落迂回發展的方案，使得城中村大量存在。 其三，在市場經濟條件下，投資者為追求利潤最大化，勢必會盡可能避開與之利益沖突大、成本相對高、情況復雜的農村區域去開發，城市中獨立封閉的農村社區也就客觀產生了。

二、 X 縣城中村改造過程中存在的問題

近年來，隨著經濟的發展，X 縣城區面積不斷擴大，平房舊區被不斷鏟除，新房高樓矗立，城市化明顯加快。 2020 年依據X 縣總體規劃及城市棚戶區、城中村改造布局規劃，縣政府組織相關部門對全縣城鎮范圍內的城中村進行了調查摸底核實。 由于缺乏經驗，X 縣城中村改造工作還處于改造摸索階段，城中村改造工作雖取得一定成就，但還存在許多問題，并不完善，進度緩慢。

(一)城中村改造缺乏人文關懷

在X 縣政府的政策推動下，X 縣城區一批臟亂差的城中村被改造，新建社區代替了舊村落，城中村改造工作取得一定進展。 但通過調研可以發現，X 縣城中村改造只是把城市住宅區的發展模式機械地運用到城中村改造建設中，村民原來的獨立庭院變成了住宅樓，這不僅割裂了城市與原有村落之間的聯系，使城鄉分離，還改變了村民的生活方式，使村民產生失落感、缺乏安全感。 新建社區雖然為村民提供了美好的居住環境，但由于住宅樓各戶獨立，建筑設計與村落有較大差別，并且鄰里之間也沒有交往的空間，使得村民難以融入其中。 并且隨著城市化的擴展，農村土地被征收，農村村民也就成了城市居民，在城市生活中，他們將面臨就業生存問題。 由于城中村的村民文化程度都不高，缺乏必要的知識技能，學習能力也不強，村民失去土地后，便面臨城市非農業就業的巨大困擾。

(二)新建社區基礎設施不完善

由于城鄉二元體制、城市規劃機制的不合理，城中村的公共服務和基礎設施遠遠落后于中心城區。 并且城市化的高速發展，大量農民工涌入城市謀求生計，使得廉價住房供不應求，城中村村民在經濟利益的推動下，高強度開發集體土地資源以獲得更多的租金。 土地濫用、人口雜亂致使城中村臟、亂、差，環境越來越惡劣，嚴重阻礙了城中村人居環境的建設。 在實地考察中，新建社區的道路、電網、燃氣等配套基礎設施還很不完善，質量也不過關。 在新建社區中，可以常?？吹竭@樣的現象:部分人行道路未完成、公共路燈損壞、垃圾堆積成山等，由于和城市中心區有一定距離，一些市政設施無法合理銜接，使得社區隨處可見私自搭建的雜亂設備管線。 新建社區里，公眾活動的公共場所有限，綠化建設不到位，車輛亂停，缺乏統一管理。 由于新區主要在城市邊緣地帶，離主城區較遠，居民離學校、醫院、超市等有一定距離，生活不便。

(三)生態環境破壞嚴重

在X 縣城中村改造建設中，對生態環境也產生了重大影響。 首先，在新區建設中，原有村落被拆遷，大量土地樹木河流被毀，自然資源慘遭破壞。 其次，在施工過程中，施工機械、施工材料、運輸車輛等的使用，產生大量廢氣、廢水、雜物，污染了城市大氣、水源、土地等，導致生態失衡。 最后，居民在日常生活中，取暖和制冷只能依靠不可再生資源，生活廢水的排放、生活垃圾的堆積，對生態環境產生惡劣影響，不利于可持續發展。 面對諸多派生問題，X 縣城中村改造舉步維艱。 如何創新城中村改造模式，實現新社區人與環境的良好互動，是政府部門必須思考的難題。

三、 新時代背景下X 縣城中村改造建議

目前，X 縣城中村改造已取得一定進展，但還存在諸多問題困擾。 在新時代下，如何加快城中村改造，提高城市形象，這就需要對X 縣城中村改造提出建議對策。 應從X 縣當地實際出發，抓住X 縣生態優勢，將政府引導、企業開發、村民建設有機結合，找出屬于適合X 縣的城中村改造方法。

(一)更新改造觀念

在新時代，要積極推進城鄉發展一體化，需要不斷更新改造觀念，對城中村合理布局。 首先，城中村的改造要與城市未來規劃相一致，要具體問題具體分析，因時制宜。 其次，要根據實際去確定改造主體，分析政府、開發商、村集體的改造愿望和能力。 一般而言，政府主導改造涉及公共利益的項目；開發商主導純粹盈利的經營類項目；如果村民集體有一定的經濟實力和開發實力，則村集體自行改造也是不錯的選擇。 當然，最佳的選擇便是政府、開發商、村集體三方合作共贏。 最后，選擇合理的改造模式。 要從城中村的現狀和城市發展出發，選擇適宜的改造模式。 可以局部建設，也可以整體拆遷重造；可以貨幣補償，也可以土地置換。 政府要與時俱進，明白城中村改造的重要性，創新改造模式，不斷完善城市功能。

X 縣應積極引進先進的科學技術、人才，將城中村改造與互聯網經濟緊密結合，推動智慧城市建設。 貫徹五大發展理念，打破傳統小農經濟，做大做強生態旅游、健康養老產業等，打響服務業特色品牌。 在城中村改造過程中，要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。

(二)創新治理方式

城區的城中村都各自有自身的特點，城中村的改造必須要立足當地實際，對地形、資源、歷史等綜合考慮，而不是盲目開發。 各級政府應加強實地考察工作，對每個城中村從經濟、政治、文化等方面全面分析。 對于有些村，能保留就保留，不能保留的就改造重建。 在城中村改造中，要糾正以往“重地上、輕地下”“重高樓、輕綠色”的做法。 縣政府必須積極作為，正確規劃與引導，不斷創新治理方式。

根據X 縣的土地資源狀況和鄉村傳統，縣政府對城中村的土地應區域征收、合理規劃，將城中村土地國有化、納入城市規劃范圍，這樣有利于明確產權。 城中村的土地可以分成村民安置房用地、城市公共設施建設用地和經營建設用地三個部分，政府要加強引導，協調好政府、村民、開發商三者之間的關系，保證土地合理開發利用。 同時，政府要將生態建設與城中村改造相結合，在促進城市化的建設中，應保留城中村的部分土地用于農業生產，促進生態城市的建設。 政府可以鼓勵城中村村民租賃農業用地種植蔬菜水果、飼養動物來為當地供應農產品，并對這些農戶統一管理，建設現代鄉村體驗村、鄉村旅游基地。 這樣做，既可以讓原村民找到歸屬感，又可以為其提供新的就業機會，為城市注入新的生機與活力。

(三)立足經濟全局

城中村的改造與否，要從當地的經濟發展全局出發。 不僅要考慮物質因素，還要注意各種復雜的經濟形勢，例如，當地的房地產發展狀況、經濟和人口結構等。 因為城中村改造必然會影響到住房、就業等方方面面的因素。 其一，城中村改造必然會出現舊房被拆，新房重建，住宅供應會變大，這就需要正確判斷房地產市場形勢并采取必要調控手段。 其二，城中村居住的主要居民是進城打工的外來人口，他們從事著第三產業的工作，改造必然會提高這些外來人口的居住成本，從而影響與之緊密聯系的第三產業經濟。 其三，城中村一般處于城市經濟繁華、交通便利地段，外來租客較易找到工作，而政府提供的廉租房在城市郊區不利于他們找到工作。 因此，城中村改造必須立足經濟全局，全方位規劃。

長期以來，對于各地的城中村改造，資金問題一直是攔路虎。 在X 縣這種經濟欠發達的城市，資金無疑成為城中村改造的第一大難題。 拆遷、重建、安置等需要大量的資金投入，而單一的政策性貸款的供給是遠遠滿足不了城中村改造資金的需求。 為此，縣政府需要擴充融資渠道，積極探索PPP 融資模式，推進EPC 項目和市政重點工程，鼓勵社會資本參與到城中村改造項目中來，通過全方位多領域融資來解決資金短缺問題。 縣政府可以設立城中村改造基金，組織相關招商推介，吸引江浙滬等有能力的企業參與基礎設施、商業設施建設，以重點項目建設帶動城中村改造，充分發揮資金的使用效益。

(四)完善基礎設施

城中村改造不只是為了將原始村落改變成現代城市建筑、將村民戶籍由農轉非，還要統籌好新建社區與城市的銜接發展，統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性，讓居民真正融入其中。 在改造中，政府和開發商不能只顧城市發展和經濟利益，而忽視就業、文化教育、社會治理等社會問題。 在X 縣之前的城中村改造實踐中，不難發現新建小區存在各種問題。 因此，縣政府必須采取措施，不容回避。 政府在新社區建設中，應該做好社區醫院、學校、超市和休閑娛樂設施的接轉工作，并加強對開發商的監督，派專門機構定期對小區綠化、垃圾處理等檢查并責任到人，使居民感受到現代化的美好。

同時，城中村的村民變成城市居民后，政府應積極提供就業扶持政策，幫助居民解決就業難題，并處理好居民的養老保險、醫療保險等問題。 由于歷史和利益原因，很多村民在城中村區域搭建了很多違規建筑，并出現很多不愿搬遷的釘子戶。 對此，政府應該安排專業人員進行交流補償，綜合拆除違章建筑，明確產權。 政府還需要組織一些居民教育活動、文化體育活動等，讓原村民融入其中。 要有效利用城中村土地建設生態公園，合理利用鄉村資源為城市發展所用，建設城鄉協調、環境優美的和諧城市。

四、 結語

城中村改造是一個關乎城市更新發展的系統工程。 城中村改造既要立足經濟全局，以人民為中心，充分保障居民利益，同時又要兼顧生態文明建設，統籌城鄉發展，合理布局。 創新城中村改造方式，不僅有利于緩解我國城鄉的矛盾，促進城鄉協調發展，而且也助于建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。