外出務工人員參與村民自治權益缺失的對策研究

緱文學，劉晴晴

(廣西大學公共管理學院，廣西南寧530004)

一、 引言

1982 年我國修改頒布的《憲法》中首次提出村民自治的概念。 其中第111 條規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。 主要是利用民主選舉和管理以及民主決策和監督等方式來實現村民參與鄉村公共事務的治理。 可近些年來農村勞動人口的大量外流，致使很多村莊出現了“993861 現象①“99”是指老人、“38”是指婦女、“61”是指兒童。”。

根據2019 年中國人口統計年鑒數據顯示，截至2018 年底我國外出務工人戶分離人口數為2.86 億人，而農村流動人口的數量為2.41 億人，約占總人口數的17%。 其中，到2019年3 月末，農村外出務工人口數量達到1.76 億人，比2018 年同期增加了210 萬人。 由此可見，流動性已成為我國當下社會的主要特性之一。 農村大量外出的務工人口流入城市但卻大多僅是城市里的邊緣人，無權參與到當地的社區治理之中。 反之，對遠在千里之外的家鄉行使屬于自己的那一份參與權又有些鞭長莫及。 那么這部分人的參與權就處于長期被“懸置”的狀態，且迄今為止，我國并未頒布一部真正意義上的《村民自治法》，僅僅只是圍繞著《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《組織法》)展開討論，《組織法》規定諸多村民決議通過都需要到場表決，這更令外出務工人員的參與治理權形同虛設。

二、 外出務工人員參與村民自治的現狀分析

(一)外出務工人員參與治理缺席，治理權利被剝奪

《組織法》中明確規定了每一位村民都擁有鄉村公共事務治理權，其中包括選舉權和被選舉權、管理權、決策權及監督權。 因為只要是和國家的行政管理活動有聯系的相關制度，都是通過戶籍所在地的村民委員會主持執行的，因此，在外務工的人即使常年不在村里居住和生活，偶爾才回一次家鄉，可是只要他們的戶籍還在原始行政村，其社會保險、糧食補貼、土地流轉以及社會救濟等方面依然依賴村民委員會。

但是因為這部分人群常年在外，導致他們難以及時有效地獲得與鄉村治理相關的信息。 由此，信息不對稱與地理空間的阻隔直接造成這部分村民在鄉村公共事務治理中缺位，即使村干部會要求其家人與在外人員取得聯系，但是信息經過二次傳遞會不可避免地受到一些因素影響，從而極大地增加信息的失真概率而影響參與質量，并進一步對村民自治的效果產生影響。

(二)外出務工人員參與治理成本高

通過對現有《組織法》法規內容的梳理可以發現，但凡行政村公共事務的處理大多都對參與人數進行了明確的規定。如“召開村民會議時，要求本村十八周歲以上的村民到場人數需過半，或者本村有三分之二以上的戶的代表參加，會議所做的決定必須經到會人員投票過半數通過。”①引自《中華人民共和國村民委員會組織法(2018 修正)》。等諸如此類需要村民參與投票的決議。 因此為了保障村委會決議的合法性，大多村委會組織在決議商討時會要求外出人員返回家鄉參與投票。 由此便產生了大量的高額成本，這里的成本既包括時間成本，也包括經濟成本。

時間成本是為此所耗費的交通時間和工作時間，外出人員往往奔赴全國各地，有一些甚至橫跨祖國東西兩腹。 部分地區往返家鄉耗時長，需要請假的時間也相對較長，這就容易對工作造成不便。 經濟上的成本則更為明顯，除了交通費、因請假而造成的扣薪，而且如果以上支出均需要當事人自己承擔，這便會大大削減外出人員返鄉參與治理的積極性。 如果由村委會承擔，由于村委單位開展工作的成本都是依賴當地政府財政轉移支付的，那么也會導致政府治理成本的升高。

(三)農民自身政治素質有待提高，參與治理意識不強

首先，村民自身素質較低。 在我國農村，農民的文化水平普遍較低，他們獲取外界信息的方式也較少，而且只有少量的時間可以學習政治知識，因此我國農民的政治覺悟偏低，進而對鄉村公共事物的了解和認識不足，進而引發農民呈現被動參與鄉村治理的現象，就算是有的農民到了現場也并不知道內容，僅僅浮于表面。 留守村內的村民尚且如此，外出務工人員由于長期身處外地，對家鄉的基本情況一年比一年陌生，更不了解鄉村公共事務的治理內容，因此進一步減弱了他們對公共事務的參與意識。 其次，在當下我國的農村，往往都有大部分人口長居外地，村民個體之間的信任也會逐漸消失。 雖然戶籍都在一個村莊，但由于部分人長居外地而阻斷了同村內居民的交往，這也限制了村民間進行溝通，溝通是建立信任的前提，而村民之間一旦缺少信任，就會造成治理參與的分散，而分散性參與進一步削減了村民參與鄉村事務治理的積極性。

三、 外出務工人員參與村民自治權益缺失的成因分析

(一)政府缺乏教育引導

外出人員除了由于其特殊的身份特性致使其參與村民自治活動存在物理距離之外，政府的教育引導也是導致他們參與自治積極性不高的原因之一。 在我國的傳統文化中，政府歷來將村民認定為非主動參與治理的主體，而僅僅是被迫參與的管理對象。 政府認為村民只會流于形式參與公共事務，只在選舉時發揮投票作用，認為公共事務的決策以及監督不屬于村民參與的范圍，其實這樣的觀念與做法也在某種程度上制約了村民參與公關事務治理活動的熱情。 此外，由于政府對于加大村民自治的教育宣傳不到位，也導致村民對村民自治缺乏基本的認識。

(二)村民對公共事務治理的意義認識不夠

由于村民自身對公共事務治理缺乏基本認識，致使他們覺得參與治理對自身用處不大，因此參與熱情低。 并且，村民之間仍普遍存在“搭便車”現象。 具體表現為事務內容同自身的利益密切聯系時，他們參與的熱情就會比較高，而事務內容公共性強個人性低時他們的參與熱情就會比較低。 此外，他們對《組織法》、本村公共事務不了解，不清楚通過自治活動維權的意義，也沒有把本村公共事務治理活動當作自身的責任與義務。 而從村民自治的角度來說，主體意識既可以說是村民自治的起點，也可以說是村民自治的需要。 重點是讓外出務工人員具備參與戶籍所在地利益相關公共事務的主觀意愿，能夠自覺地通過網絡等方式參與利益相關的公共事務，推動保障外出務工人員的村民自治權益建設才有意義。

(三)保障流動人口參與的規則體系不完善

要想村民實現自治不單單要依賴于人，還要依賴于制度。 在目前階段，我國的村民自治參與力度在不斷提升，其內容和質量也在不斷加強，可是在制度方面還有需要完備的內容。 村民參與不參與鄉村治理活動，怎么樣參與鄉村治理活動，究竟通過何種方式參與，以上都沒有一個具體制度規定。 現實情況是，有不少村民希望參與卻沒有對應的制度保證，因此被迫放棄。 就像是目前現任村兩委主持的選舉，其參與權就有可能會被架空，這在一定程度上制約了村民自治向更高層次的方向發展。 制度現代化是村民自治實現的有效保障，只有具體規范外出務工人員參與村民自治的制度體系科學合理，務工人員的村民自治權益才能得以在既有制度框架內良好運作。 但由于目前法律條文中也還未明確定義外地務工人員在外通過網絡途徑參政議政的合法性，致使在外務工人員缺乏參與鄉村治理的途徑。

四、 保障外出務工人員參與村民自治權益的措施

(一)轉變傳統的治理理念，讓政府從管控者變成引導者

新公共服務的提倡者提出觀點，針對公務員來說，主要的責任是為公民提供幫助，讓他們更加清楚地了解自己所擁有的權利，能夠讓他們知道自己享有共享共治的權益，并非是控制以及掌握社會發展的方向。 首先對于村民參與自治意識不夠的問題，政府需要主動教化。 政府主動教化，積極宣揚村民的主體地位，強化村民的主人翁意識和政治參與意識；同時，加強對村民的觀念教育，引導他們依法有序理性地參與到公共事務的治理活動之中，從而提高他們參與公共事務治理的基本技能。 在這個過程中，政府主要承擔的責任是積極提供各種相關的參會條件，對議程進行引導并選擇真正的“參與者”加入公共事務的治理之中，使村民個體更加積極地參與鄉村自治，這樣就打破了過去政府在公共事務處理中的壟斷權，同時也確保了實現村民自治的條件。

(二)增強外出務工人員參與治理的主體意識

村民的主體意識以及主體本身都是其參與治理的基礎條件，假如沒有以上主體基礎條件，就不算是實質上的村民自治。 有學者指出公共管理者理應尋求更高一級的責任心和對公民的信任心。 那么開展教育培訓增強村民參與治理的主體意識從而令村民提高參與村民自治的意識也是政府的基本責任之一。 加強外出務工農民的主體意識，必須讓他們知道怎么參與戶籍所在地利益相關公共事務治理，這個是非常重要的。 首先，村民能夠經過公共事務治理的學習認識到自己的合法權利。 其次，參與公共治理能夠加深外出務工人員對家鄉的認識與情感。 就算是他們不在同一個地點，但是依賴網絡就能夠實時聯系，并且可以通過公共事務的治理增強外出人口對家鄉的歸屬感，從而形成集體意識。 最后，積極參與自治可以維系外出務工人員對戶籍所在地的情感和認同，因為通過參與家鄉公共事務的治理填塞了不“在場”務工人員與戶籍所在地之間的距離，能夠利用網絡清楚地知道戶籍所在地的信息，看到其變化，不會因為距離而出現治理的缺失感。 新公共服務理論認為，公共行政人員必須要以一個集體共享整體公共利益為基礎，終極目標是能夠創建利益共享和責任共擔的整體機制。 政府通過宣傳教育令村民明白參與村民自治的意義，能夠提高他們對家鄉公共事務的治理意識并且能夠建立一個良好的集體觀和主人公意識，從而進一步保障村民自治的民主化。

(三)制定外出務工人員參與治理的規則體系

我國村民自治的制度框架雖已基本建立，但現有村民自治的法律法規仍不夠健全，目前政府部門出臺關于公民參政議政的規定具有宏觀指導的特點，沒有明確提及如何確保農村外出務工人員有效行使村民自治的權利。 外出務工人員需要進一步細化在村民自治制度中的程序要求和技術化操作細節。 可以從以下兩點出發，首先應該打破組織常規，將外出務工人員通過互聯網參與村民自治看作是和傳統的現場議事水平相當的治理辦法，他們都有一樣的治理權威性以及合法性，只有通過以上的方法，才能夠讓外出務工人員切身參與利益相關的公共事務，才能夠具有合法性和正當性。其次，應該根據外出務工人員身處外地的客觀情況，制定相應的規則制度。 比如像是村委會收到基層政府的任務之后，選擇一定時間公布網絡虛擬場域，為外出務工人員提供網上公示信息，從而能夠確保外出務工人員清楚了解村民自治權利的常規事項。 此外，外出人員通過互聯網參政議政也存在是不是本人發表的真實意見的問題，傳統的治理因為是現場表達，所以各個主體之間可以互相交流，但是依賴于網絡之后，外出務工人員參與政治投票等活動時是一個人獨自用手機或電腦投票，這也相應的會帶來一些問題如系統故障或者發現誤投等。 針對以上的問題應該制定相關的制度，由此為外出務工人員通過網絡平臺實現村民自治提供法律的保障。

五、 結語

村民自治是鄉村治理體系中的一部分，鄉村治理能力是體現國家治理體系以及治理能力現代化的重要標志之一。農村大量外流人口不但擁有集體土地的所有權，在村民自治的視域下他們也合法擁有鄉村公共事務的治理權。 針對這部分人員公共事務治理權的缺失問題，政府應轉變傳統治理理念、提高村民參與治理意識、制定相應的規則體系從而確保農村外出務工人員也能更多的加入鄉村治理，保障村民自治權益。 在呼吁《村民自治法》出臺的同時，也希望更多的學者可以關注在村民自治中農村外出務工人員的權益保護。