優化國家職業教育治理體系關鍵在于處理好“政府”與“市場”的關系

劉曉

當前，由新工業革命引發的產業工人技能短缺問題成為各國面對的主要問題。無論是西方工業發達的美國、德國、英國，還是亞洲近鄰韓國、日本，都將優化和完善國家職業教育體系上升到至高境地，以應對技能沖擊和技能短缺問題。推進國家職業教育治理體系現代化，成為近年來世界各國優化勞動力市場、促進國家競爭力的重要舉措和基本途徑。黨的十九大報告提出了“完善職業教育與培訓體系”的戰略目標，標志著中國特色職業教育進入“完善職業教育和培訓體系，向技能強國邁進”的全新時代。黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提出了新的更高要求。隨著社會各界對完善國家治理體系的不斷深入，構建順應新時代所需的國家職業教育治理體系也成為優化職業教育質量和社會服務能力的核心所在。筆者認為，在此過程中，如何重點把握政府與市場在完善現代職業教育體系中的關系和角色，優化政府職責體系，厘清政府和市場、政府和社會的關系，將成為完善我國職業教育治理體系的一個重點。

所謂治理，即利用機構資源和政治權威管理社會問題與事務的實踐。從各國職業教育發展的歷史沿革來看，國家職業教育體系的發展和治理蘊含著錯綜復雜的政治、經濟、社會與歷史文化背景，并已經深深嵌于國家治理體系之中。在這一進程中，政府與市場兩者的協同和互動以及由此所構成的子系統起著關鍵作用。在當前各國職業教育治理體系中，基于政府與市場兩個主體的角色和行為機制，大致可分為“政府主導型”和“市場主導型”，兩種典型模式又呈現出各自的優勢和不足。在“政府主導型”治理模式中，國家的職業教育體系由國家主導，政府與技能供給部門是一種垂直的主導與被主導關系，政府根據國家的目標與價值采取主導化的治理工具來實現對技能的治理和干預。事實上，教育和培訓市場畢竟與純粹的政府部門有一定的差別，政府的控制不宜過于直接與強勢。為避免“越位”現象，政府會采取多種渠道進行治理，往往既充當職業教育資源的分配者，也充當職業教育的服務者。中央與地方之間會對職業技能培訓進行“協商治理”，即通過協商分配各方對技能體系的治理權力。因此，“政府主導型”治理模式在推動職業教育與培訓資源的公平分配方面起了重要作用。在“市場主導型”治理模式中，中央不再直接提供技能服務，而是將技能服務的權力賦予地方政府或非政府機構。中央政府通過建立多元化的競爭機制來引導各種非政府組織為社會提供技能服務，而地方政府通過市場選擇機制來購買合格或優質的技能服務項目。這種治理模式可促進技能系統內外市場的形成，加速技能系統管理體制的分權化改革，使非政府組織在職業教育體系中獲得合法性地位，同時也能促進技能服務機構之間的競爭，使職業教育體系更貼近社會公眾的需要。

各國經濟發展的實踐證明，市場機制確實是社會資源配置中作用最為廣泛和有效的機制。在價值規律的作用下，通過價格杠桿和競爭機制的功能，調節市場主體，自主地把資源配置到效益最好的環節中，即市場機制可以優化教育資源配置，有利于職業教育體系的協調發展。然而，由于外部性、公共品、壟斷、信息不完全等原因，也存在“市場失靈”的現象。如在傳統職業教育領域中，公共職業教育的發展和職業教育基礎能力建設很難由市場來提供。但是，隨著政府經濟功能的擴大和加強，政府在力圖彌補市場缺陷的過程中，不可避免地出現公共決策失誤、機構低效率等。我國職業教育體系目前還不健全，存在市場主體不足、缺乏利益約束和預算約束以及結構不合理等現象。為此，在我國職業教育治理過程中，必須處理好市場和政府的關系，更新觀念，走出一條治理的新路來。因此，合作型治理模式作為一種新型的治理模式就此登上歷史舞臺。所謂合作型治理模式，指的是政府致力于通過與非政府主體（社會組織、企業、公民等）合作，共同治理公共事務以實現公共利益的治理形態。合作型治理模式強調以下幾個原則：一是“多中心治理”原則。政府不再是國家技能治理體系的唯一主體，企業、社會組織甚至個人都可以成為治理權力的行使者。二是“協同治理”原則。多個治理主體之間應該在平等協商基礎上展開合作，建立伙伴關系和協調網絡，使多個治理主體整合成為一個完整的治理體系。三是“科學治理”原則。引入私人部門管理方法和新技術手段，建立更科學的決策和評估機制，提高治理效果與效率，實現“善治”。它倡導的技能治理模式主要指整個培訓過程在工廠、企業和職業學校進行，且以企業培訓為主，企業實踐和職業學校的理論教學密切結合。這種職業培訓制度有自己的組織結構和培訓規則，很大程度上以生產性勞動的方式進行，學生則大部分時間在企業進行實踐操作技能培訓，采用企業目前使用的設備和技術，在減少學習費用的同時也提高了學習主動性。在具體實踐中，學生明確了“為未來工作而學習”的目的導向，大大激發了自身的學習動機，有利于培訓結束后立即投入工作。由于受企業和學校雙重市場的影響，其組織和實施需要復雜的管理與協調機制。由此可見，合作型治理模式把政府之外的社會組織、企業、公民以及各種關系網絡都納入治理框架，從治理主體之間關系與結構的新視角去詮釋治理行為，把治理理解為多元治理主體之間復雜互動的博弈過程。這就跳出了傳統的政府與市場、政府與社會、公共與私人等兩分法的思維方式，聚焦到充分調動社會資源共同治理公共事務、從社會力量中找到解決公共問題方法的方向上來。換言之，合作型治理體系打破了“基于市場發展邏輯和公共行政的傳統理論”之間的權威分界線，開辟了政府治理變革的新路徑。