發(fā)達國家技能形成制度的理論與案例分析

余祖光

[摘要]技能形成制度體現(xiàn)了人力資源開發(fā)的不同政治經濟利益安排。技能形成方式有企業(yè)內部制度化培訓和外部制度化培訓兩種，實施路線有高技能均衡和低技能均衡兩種偏好，約束技能形成方式的兩個關鍵要素是可信承諾和集體行動困境，其主要矛盾本質上是自由市場經濟和協(xié)調性市場經濟對資本和勞動的不同利益平衡方式。文章從政治經濟學的視角對發(fā)達國家技能形成制度相關理論做了簡要闡述，并重點分析了德、英、日三國的典型案例，以期為我國職業(yè)教育與培訓制度的完善提供借鑒。

[關鍵詞]技能形成制度;政治;經濟

[作者簡介]余祖光（1951- ），男，北京人，教育部職業(yè)技術教育中心研究所原副所長，研究員。（北京 100195）

[中圖分類號]G710[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2020）20-0014-10

進入21世紀以來，世界各國從發(fā)達國家到發(fā)展中國家再次掀起制造業(yè)發(fā)展的熱潮，并著力培養(yǎng)與之密切相關的技術技能人才，不僅出臺了諸多促進和保障職業(yè)教育與培訓的政策法規(guī)，而且在相關理論研究領域也有了新的突破。其中一個重要成果就是引入技能政治經濟學理論，沿著技能形成制度演化的歷史脈絡，對職業(yè)教育制度（側重企業(yè)內部技能形成）從政治、經濟、社會等方面進行綜合分析，探索影響其科學健康發(fā)展的利益主體間的互動關系與有效的政府介入方式。

一、技能形成制度的理論視角與關鍵問題

（一）技能形成制度的理論視角

1.技能及其形成。技能（Skill），泛指有別于天賦，必須耗費時間，通過學習、訓練或工作才能獲得的能力。本文討論的技能主要指生產服務一線工人的工作技能，它體現(xiàn)了勞動者在工作過程中的潛在價值。“技能型勞動者”作為技能的人格化，既是技能勞動的主體，又是重要的社會主體。技能形成體系包括生產實踐技能的生成發(fā)展、形態(tài)、分布和傳播機制，以及相應的技術發(fā)展、勞動組織狀態(tài)和關鍵利益集團之間的關系。鑒于這一研究的綜合性和復雜性，英國卡迪夫大學的杰出教授菲利普·布朗認為，技能形成的研究處于社會科學的核心。這需要多學科的方法，因為對技能及其社會、政治和經濟影響的理解超出任何單一社會科學學科的掌握程度。

2.技能形成方式。技能形成方式是隨著生產技術的發(fā)展而變化的。在手工業(yè)時代，技能的形成由手工生產作坊中師徒傳承的學徒制完成。學徒制既是一種中世紀以來最原始的職業(yè)教育與培訓形式，也是一種復雜的社會和經濟體制。這種體制經過時代的洗禮在一些國家延續(xù)至今，雖也曾在工業(yè)革命的浪潮中被拋棄，但近三十年來又以現(xiàn)代學徒制的面貌得以復興。第一次工業(yè)革命后，學徒制仍然是工廠化生產中技術工人的主要來源。直到19世紀30年代，職業(yè)學校才逐步登上技能形成的社會舞臺，它開始只是作為學徒培訓的社會化輔助教育。直到20世紀初，職業(yè)學校作為獨立于企業(yè)之外的技能人才培養(yǎng)機構才大量出現(xiàn)。

國際上通常將現(xiàn)代企業(yè)技術工人的技能形成方式分為兩種：企業(yè)內部制度化培訓和企業(yè)外部制度化培訓。前者屬于技能的企業(yè)自我生產，主要實現(xiàn)途徑是企業(yè)內部在職或在崗學習培訓并借助企業(yè)內部勞動市場機制，技能形成的實施主體是企業(yè)自身的培訓機構。后者屬于技能生產的外部替代，主要實現(xiàn)途徑是公辦或民辦職業(yè)教育并借助外部勞動市場機制，技能形成實施主體是職業(yè)院校。當今時代，學校職業(yè)教育體系的發(fā)展無論從結構、功能還是規(guī)模上都已成為教育和人力資源開發(fā)的重要組成部分，但這不應也不可能完全取代企業(yè)內部的技能培訓。企業(yè)和技能勞動者作為關鍵利益相關者的地位，不應受到絲毫動搖。

3.政治經濟學的新關注。在經濟學家眼中，技能的獲得和人力資源的投資是國家經濟“增長的引擎”，并“對國家的增長作用極為重要”①。他們對技能的關注主要集中于技能獲得的積極后果：一是國家生產力的增長，二是國家可持續(xù)發(fā)展的能力問題。與經濟學不同，政治經濟學主要關注技能習得的社會結果，涉及利益分配與社會公平問題。研究資本主義多樣性的政治經濟學者發(fā)現(xiàn)，在資本主義世界，不同國家的技能形成方式存在很大的差異。在以英國、美國為代表的所謂自由市場經濟（Liberal market economies）國家，技能形成主要采用企業(yè)外部培訓方式;而在以德國、日本為代表的所謂協(xié)調式市場經濟（Coordinated market economies）國家，除了一定的外部技能形成方式外，企業(yè)內部培訓也是一種重要的技能形成方式。這兩種不同的技能形成方式構建了不同的培訓制度，并與一系列社會后果和經濟影響相聯(lián)系。

從政治經濟學視角考察技能形成制度，目標“是對這一社會客觀環(huán)境下影響技能型人才培養(yǎng)的相關體制因素做理論分析”②，考察的歷史起點多選擇在19世紀初，重點是制度形成中關鍵利益相關者的互動關系。正如美國西北大學政治學教授凱瑟琳·泰倫所說：“職業(yè)培訓體系方面的重要跨國差異，可以追溯到19世紀初，焦點是獨立手工業(yè)者、技能密集型企業(yè)的技能工人和雇主之間的戰(zhàn)略互動，他們之間的相互關系很大程度上取決于國家政策和經濟環(huán)境。”③

綜上所述，技能政治經濟學在21世紀以來的職業(yè)教育國際比較研究中別開生面，拓展了理論空間。同時，從職業(yè)教育研究的應用需求看，技能形成制度的相關理論對于現(xiàn)代職業(yè)教育的體系建設和科學治理制度的完善具有基礎性支撐作用。

（二）技能形成制度的幾個關鍵問題

1.技術革命、勞動組織進步與技能勞動者利益。1760年開始的第一次工業(yè)革命，徹底改變了手工業(yè)者的命運。蒸汽機帶來超自然動力，形成了大規(guī)模、集中化、分工協(xié)作的機械、半機械化工廠生產方式。由此，勞動者個人的技能被要求專門化和簡單化，從手工技能轉向機械操作，“全科”式技能被“局部”技能替代。更為重要的是，多數(shù)手工業(yè)作坊老板的工藝管理和經營銷售的個人技能，變?yōu)楣S化生產中車間工頭和專門化經營管理人員的職能。然而，以往對工業(yè)革命研究的偏頗在于更多地從生產方式進步的角度去評價其生產力成果，缺乏從技能勞動者個人利益得失的角度去分析其利弊。只有彌補這一偏頗，才能全面、客觀地看待技能形成制度。

從技能政治經濟學的視角看，勞動者能否獲得相關的工作技能，不僅取決于個人的主觀努力，還取決于勞動者群體所處的客觀社會環(huán)境所能給予的機會和條件。在市場經濟條件下，企業(yè)雇主與雇員（工人）之間不僅是技能需求與供給關系，也是雇傭關系。在德國，對雇主與雇員還有一種稱謂：工作給予者和工作獲得者。這樣兩個不同的利益主體在手工業(yè)制度和現(xiàn)代工業(yè)制度下始終存在相互依賴、相互競爭的關系。一般而言，企業(yè)需要“物美價廉并穩(wěn)定的勞動力”，以降低勞動成本和提高生產率;勞動者則需要合理增長的報酬和體面勞動，雙方都希望在市場競爭中發(fā)揮自身的優(yōu)勢，取得相對較高的利益。他們之間博弈的一個焦點就是技能形成控制權問題，企業(yè)主有通過技術、設備等資本投入并改變勞動組織來贏得更高利潤的動機，他們往往希望降低人力成本，其中秘而不宣的核心策略就是“去技能化”。這種有利于資本的策略無疑對勞動者不利，他們堅信自身擁有的技能是核心競爭力，也是合理報酬和體面工作的根本保障，不應被剝奪。在經濟、政治、技術、社會等外部環(huán)境的變化中，雙方的合作與競爭很難達到穩(wěn)定的動態(tài)平衡。因此，為了達到雙方利益的平衡，政府的權威性介入是十分必要的。

2.“高技能均衡”和“低技能均衡”路線。自由市場和協(xié)調市場體制下的兩種技能形成方式，分別有各自不同的制度基礎，這項重要研究貢獻來自大衛(wèi)·菲金和大衛(wèi)·索斯基斯兩位著名學者。“他們研究了德國‘高技能均衡（high skill equilibria）和英國‘低技能均衡（low skill equilibria）的制度基礎，促使企業(yè)采取以技能低下為前提的產品戰(zhàn)略，從而阻礙了對技能的投資，等等。”④

技能均衡一般指技能在勞動市場中供求均衡的狀態(tài)。世界經合組織（OECD）的一項調查研究顯示，根據技能均衡屬性的價值高低，將技能均衡劃分為兩種，其中屬性為高價值產品、服務和工資的稱為高技能均衡，反之稱為低技能均衡。當然，高價值產品、服務和工資要有高技能人力資源支撐，也預示著更高水平的教育與培訓;低價值產品、服務和工資，對應的是低技能人力資源。菲金和索斯基斯指出：“如果一個國家很大比例的勞動者技能較低，企業(yè)就沒有動力提供較好的工作，而如果沒有較好的工作，工人們就沒有動力掌握和更新技能。在這種狀態(tài)下，市場就會失靈，工人和企業(yè)都會陷入‘低技能均衡的陷阱。”⑤

王輝博士認為，低技能均衡的產生有四個主要原因：一是勞動力市場供求信息不對稱;二是在崗位供給和培訓供給效應的作用下，市場機制下培訓不足且企業(yè)提供好技能崗位的動力不足，造成市場機制失靈;三是企業(yè)研發(fā)成本過高，導致創(chuàng)造高技能型工作崗位成本升高，工人對參加培訓的期望值降低;四是自由主義經濟政策是出現(xiàn)低技能均衡的更為深層次的制度性原因。跳出低技能均衡的陷阱是國家產業(yè)升級實施創(chuàng)新驅動的必由之路，也是職業(yè)教育和培訓提高質量實現(xiàn)高質量就業(yè)的必然選擇。無疑，在市場機制失靈的這一領域，公共財政、公共職業(yè)培訓服務應用有更大的作用空間，一方面助力和激勵企業(yè)創(chuàng)造好的工作崗位，另一方面助力和激勵教育培訓機構和勞動者個人掌握更多的技能。

3.可信承諾與集體行動困境問題。解決這兩個問題須從形成兩種不同的技能形成方式的根源入手。凱瑟琳·泰倫從歷史制度主義的視角對這兩個問題給出了解釋。她認為，這種制度的歷史差異“取決于獨立的手工業(yè)者，熟練的產業(yè)工人和技術密集型產業(yè)雇主之間達成一個什么樣的政治妥協(xié)”⑥。她進一步提出了政治妥協(xié)的兩個關鍵性支撐點：一是雇主與學徒間的可信承諾問題，即企業(yè)雇主與受訓學徒（工人）之間能否達成長期穩(wěn)定的培訓合同。公司方提供高質量的培訓，不把學徒當作廉價勞動力;學徒方認可培訓期間的低工資并保證留在公司工作，而不見利思遷半途而廢。解決這樣一個看似簡單但操作起來頗有難度的問題，根本辦法“是建立技能認證系統(tǒng)，即國家、雇主，工會或這些機構的某種組合，來制定并執(zhí)行權威的技能評估和認證程序”⑦。在此問題上，自由市場經濟體一般采取放任企業(yè)自主管理的方式，長期未將其納入政府的公共治理范圍并尋求穩(wěn)定的解決方案。而在協(xié)調市場經濟體中，政府依靠行業(yè)、企業(yè)組織將技能培訓的制度設計、實施、考核認證和管理監(jiān)督納入公共或準公共管理范圍，樹立其科學性、公平性和權威性，建立對高質量培訓的公共可信承諾。二是培訓中的集體行動困境問題。在競爭性勞動力市場中，企業(yè)間對技術工人的競爭（偷獵）難免存在。這些在企業(yè)培訓方面“搭便車”的行為，不僅挫傷了承擔培訓企業(yè)的積極性，更造成企業(yè)不愿再承擔培訓，而是相互“挖墻腳”，最終導致企業(yè)普遍降低對技能人才的依賴。在自由市場經濟體中，這種情況多被認為是企業(yè)和勞動者的自由，不應人為限制，技能形成的企業(yè)外部培訓方式成為不可避免的選擇。而在協(xié)調市場經濟體中，往往根據集體主義和社團主義原則，采取非市場治理機制，在企業(yè)之間促成雇主聯(lián)盟實行共同培訓;在企業(yè)內部促使雇主和雇員達成跨階級聯(lián)盟。這種長期穩(wěn)定的聯(lián)盟，為以企業(yè)內部為主的技能形成方式提供了必要的空間。技能形成中的跨階級聯(lián)盟可以分為國家層面和企業(yè)層面，前者以德國為典型代表，其行業(yè)協(xié)會、雇主協(xié)會和工會發(fā)展比較成熟，在政府賦權下由準公共機構負責考核認證并組織協(xié)調企業(yè)共同參與培訓，通過自治功能來監(jiān)視和懲罰個別公司的偷獵行為。后者以日本為典型代表，采取的是在大公司強大的內部勞動力市場背景下基于公司內部培訓的制度化，并通過公司內部人事工資制度和內部社會福利政策來穩(wěn)定員工，建構一種企業(yè)本位的“自給自足”的技能形成方式。

4.技能形成制度與制度互補。制度互補性是指同一制度體系內，不同制度之間所呈現(xiàn)出的一種互補狀態(tài)，具有整體性和協(xié)調性。從政治經濟學視角來看，技能形成制度體系具有跨界特點，這一制度體系不僅包括經濟制度、教育制度，還包括勞動就業(yè)、社會保障等方面的制度。因此，技能形成制度具有較強的制度互補性。例如，日本以企業(yè)內部為主的技能形成制度之所以能夠穩(wěn)定運行，得益于其與企業(yè)年資薪金制度和終身雇傭制的互補性。企業(yè)解除了員工在就業(yè)和薪酬方面的后顧之憂，使他們能夠安心投資不易轉移的企業(yè)特殊技能。在德國，制度互補更多地體現(xiàn)在國家層面，如德國工人的工資在歐盟并不太高，但國家社會福利覆蓋面大，職業(yè)學校（部分時間制）免費，經過職業(yè)培訓并獲得行業(yè)認可的證書，職業(yè)前景預期穩(wěn)定樂觀。在德國，技能形成制度中的經濟、勞動、教育和社會保障制度之間有著緊密的內部聯(lián)系和很強的互補性。

5.技能形成中的國家介入。國家在技能形成中的作用至少有三點，即勞資沖突和斗爭的制衡器、提供企業(yè)外技能形成的公共服務、通過經濟和就業(yè)政策促進技能形成制度的健康發(fā)展。首先，國家能夠緩和技能形成中勞資雙方的沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍。其通過制定相關方可接受的“游戲規(guī)則”和“行為規(guī)范”，將勞資雙方各自的選擇空間約束在一定范圍;引導建設性競爭，避免對方有過高要求和過激行為;必要時使用暴力工具。其次，通過提供企業(yè)以外的公共職業(yè)教育和培訓，實行對企業(yè)內部技能培訓的社會補充和替代。技能形成總是在一定普通教育的基礎上實現(xiàn)的。義務教育制度的實施，不僅提高了工人入職前的文化水平，也提高了入職年齡，避免了童工現(xiàn)象。同時，工作技能有行業(yè)通用技能和企業(yè)專用技能之分，讓企業(yè)包攬超出其責任與能力范圍的全部技能培訓任務既不必要也不可能，有必要進行合理的社會化分工。最后，繁榮經濟和保障就業(yè)是國家的重要功能，而開發(fā)技能是發(fā)展經濟和促進就業(yè)的核心內容，兩者之間有密切的內在聯(lián)系。例如，日本的產業(yè)政策和產業(yè)教育政策緊密相關，其終身教育體系發(fā)軔于企業(yè)界的終身培訓;歐盟的積極勞動市場政策就是加大失業(yè)救濟金中技能培訓份額的權重;美國近年來的制造業(yè)回歸戰(zhàn)略也與再技能化緊密相關。

國家是社會利益的總代表，需要主持社會公平和公正，而這取決于解決沖突時更多依賴社會的哪個部分，或者說，更傾向于效率還是公平。不同類型經濟治理制度在協(xié)調中采取了不同手段，也產生了不同的效果。對此，協(xié)調性市場經濟制度的實施效果更令人滿意，特別是其對非市場治理機制的成功應用。德國著名的“社會合作伙伴關系”模式即是對協(xié)調性市場經濟制度下不同階層力量的利益政治行為協(xié)調特點的最好注解。

二、技能形成制度的典型案例

（一）制造業(yè)技能形成制度的典范——德國“雙元制”

德國“雙元制”體制聞名世界，是德國近代以來有組織的資本主義和現(xiàn)代社會市場經濟的一個組成部分。“雙元制”嵌入的國家大體制，決定了德國技能形成體制的發(fā)展方向和歷史軌跡。

1.國家依靠行會完成學徒制的工業(yè)化過渡。德國強有力的協(xié)會制度、強制性商會以及自愿的行業(yè)組織和雇主協(xié)會在傳統(tǒng)上一直發(fā)揮著關鍵的穩(wěn)定作用。這一制度源于社團主義（Corporatism）傳統(tǒng)，屬于政治上的階級調和主義。社團主義在歷史上是一種政治體制，在這樣的體制中，“立法的權力交給了由產業(yè)、農業(yè)、和職業(yè)團體所派遣的代表”⑧。歷史上的行會是手工業(yè)企業(yè)的自治組織，是中產階級的代表，在保護企業(yè)利益、維護經濟秩序和學徒培養(yǎng)教化中發(fā)揮了主導作用。工業(yè)革命的到來使行會受到自由市場和工業(yè)資產階級的沖擊，打亂了學徒制中的社會性等級秩序，導致師徒之間矛盾沖突不斷，低技能化趨勢在許多生產領域顯現(xiàn)。這種情況曾在許多國家發(fā)生，多數(shù)國家任由手工業(yè)組織自生自滅，唯獨德國對自由放任主義做了修正，并于1897年頒布了《手工業(yè)保護法》，要求“通過賦予手工業(yè)行會準公共性權力，將學徒制拉回到行業(yè)組織的管理框架之中”⑨。《手工業(yè)保護法》在國家干預與行業(yè)自治之間的有效調適，挽救了德國學徒制，促使其順利完成向工業(yè)化的轉型。

大工業(yè)部門的發(fā)展迅速引發(fā)大量技能需求，但雇用的技能工人只能靠手工業(yè)提供，其培訓的設備條件先進且培訓標準化程度高，但很長時期爭取不到已被手工業(yè)行會壟斷的考核認證權力，由此引發(fā)了兩者的矛盾和競爭。在政府調解下，雙方靠提高培訓水平開展良性競爭，反而推動了企業(yè)內培訓的標準化和制度化。這既為后來的學徒制現(xiàn)代化轉型創(chuàng)造了條件，也為20世紀30年代雙方聯(lián)合進行學徒結業(yè)考核和認證奠定了基礎，較好地解決了學徒與雇主間的可信承諾和雇主間的集體行動困境問題。

2.完善社會制度妥善技能形成中的關鍵問題。技能形成制度最重要也是最難的問題是如何達成跨階級的合作聯(lián)盟。跨階級合作聯(lián)盟在德國通過勞動共同體制度得以實現(xiàn)，該制度實質上屬于一種企業(yè)民主化方式，核心機制是勞資共決制。1920年頒布的《企業(yè)代表法》使勞動共同體制成為勞動權的核心內容之一。德國工會在企業(yè)監(jiān)事會中具有一定席位，參與企業(yè)關鍵決策，包括“與學徒制技能形成相關的其他制度安排，如學徒工培訓期限、學徒工工資待遇和勞動福利等都是勞資共決制所協(xié)商解決的內容”⑩。

德國是世界上最先實行社會保障制度的國家，其社會福利制度是保障工人（包括接受培訓的學徒）勞動安全的重要措施。1927年德國強制實施的失業(yè)保險金制度可以防范學徒工因學習特殊技能而失業(yè)的風險。另外，德國還實行諸多雇傭保護政策，既對雇主的雇傭和解雇權、勞動使用權加以管制，使工人免受不公正對待;又對學徒工實行實習工資補貼、雇傭失業(yè)人員補貼等，創(chuàng)造就業(yè)崗位，激勵年輕人參與技能培訓，維持穩(wěn)定的雇傭關系。但是，“由于德國培訓涉及大量通用技能，造成幾乎一半具有職業(yè)資格的人所從事的職業(yè)與所學職業(yè)不對口”11。

3.德國制度的歷史經驗與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。第一，德國的社團主義政治取向屬于階級調和路線，技能形成制度既賦予雇主企業(yè)自治權，同時又賦予雇員參與企業(yè)管理和職業(yè)培訓的權利，雇主的主導作用和雇員的積極參與缺一不可。這樣就形成了跨階級政治聯(lián)盟，既要保持相關利益方的健康競爭，又要防止破壞性的階級沖突出現(xiàn)，不僅有利于企業(yè)生產的和諧發(fā)展，也有利于技能形成制度的健康發(fā)展。

第二，德國實行的社會市場經濟體制是一種協(xié)調性市場經濟制度。這種體制把促進經濟繁榮的市場競爭和保證社會公平的社會保障及教育醫(yī)療等公共服務結合起來，盡量縮小貧富差距，提高社會和諧度。同時，德國在歐洲最早實施義務教育和職業(yè)補習學校制度等，這也是技能形成制度不可或缺的前提條件。德國模式就是“工會、行會和政府三方的社會伙伴治理架構”。依靠牢固的伙伴關系，德國技能形成制度成為支撐制造業(yè)高質量、高工資的高技能基礎。

第三，德國的制度框架長期穩(wěn)定，制度內涵漸進革新，制度之間互補。從制度的規(guī)制層面看，法律和制度在政府主導下的制定，雖歷經長時期的辯論和利益相關者的博弈，但一旦達成共識并頒布后，就具有相當?shù)姆€(wěn)定性和持久性。其學徒培訓制度框架歷經不同時期、不同性質的政府而基本保持不變。但是，隨著利益集團的不斷充實和外部環(huán)境的變化，制度的內涵得到了漸進的改革。從制度的規(guī)范層面看，政府較早賦予手工業(yè)行會制定培訓標準、規(guī)范培訓過程和考試認證的權力，后期又設立國家級專門機構統(tǒng)一承擔職業(yè)培訓的管理監(jiān)督工作，保證了制度實施的效果。

第四，德國技能形成制度的各利益相關方具有在制度文化—認知層面的統(tǒng)一認同。德意志民族具有崇尚理性、善于思辨的習慣和嚴格遵守法律、制度的傳統(tǒng)。除了德國企業(yè)具有無須政府直接干預、高度自治的企業(yè)文化外，國家一直以來的宗教文化傳統(tǒng)和手工業(yè)傳統(tǒng)也促使企業(yè)將培訓視為自身的責任。全民族追求高質量、注重標準化、注重統(tǒng)一行動、求真務實和信守承諾等優(yōu)秀文化，既對技能形成制度的演進起到了跨越時空的持久支撐作用，也在技能形成制度中留下了鮮明的民族文化印記。

德國技能形成制度建設中遇到的問題更多的是德國經濟面臨挑戰(zhàn)后的連鎖反應。在世界經濟競爭日趨激烈的形勢下，過高的社會福利支出既增加了企業(yè)成本，又使政府財政難以負擔。1998年施羅德政府試圖降低福利支出水平，“從‘福利國家向‘社會投資國家轉型，從提供直接經濟援助的社會保障支出向提高人力資本支出轉變”12。按照該措施，大約有27%的失業(yè)者將不再享受失業(yè)救濟，48%的失業(yè)者福利被削弱。2004年針對失業(yè)保險的改革即哈茨計劃，使培訓體制面臨更加靈活的就業(yè)制度，企業(yè)也更加注重經濟效益，導致工會與雇主協(xié)會的合作緊密度下降，部分公司退出企業(yè)培訓，這些挑戰(zhàn)將檢驗德國技能形成制度的改革創(chuàng)新能力。

（二）政府介入和大企業(yè)內部勞動市場支撐——日本技能形成制度特點

日本與德國同屬協(xié)調性市場經濟國家。日本雖然工業(yè)化起步較晚，但較好地解決了技能形成中的可信承諾、企業(yè)集體行動、緩解勞資沖突、政府有效介入等幾個關鍵問題，形成了基于“細分主義”（segmentalist）和“自給自足”等日本特色的“高技能均衡”路線的技能形成制度。

1.政府產業(yè)政策引領下的工業(yè)化。1868年明治維新后，日本政治上逐漸由封建主義向資本主義過渡，經濟走上了工業(yè)化道路。起初被西方視為威權體制的日本政府，在經濟發(fā)展中起著重要的主導作用，同時在技能形成制度發(fā)展中也進行了積極主動的介入。與多數(shù)工業(yè)化國家進入產業(yè)革命的工業(yè)經濟基礎相似，日本也有少數(shù)財閥把持的大型企業(yè)和多數(shù)手工業(yè)的中小企業(yè)，政府在技能形成介入中采取了依靠大企業(yè)帶動小企業(yè)的策略。

首先，為推進工業(yè)自由化政策，明治政府將手工業(yè)行會作為影響勞動力流動的障礙予以摧毀，但繼續(xù)發(fā)揮手工業(yè)工匠個人的技能優(yōu)勢。為限制全國性和行業(yè)性工會，日本只允許企業(yè)工會的發(fā)展，支持企業(yè)內部培訓。其次，根據“植業(yè)興國、富國強兵”的戰(zhàn)略，舉辦了若干國有企業(yè)，花費巨資引進西方技術、工藝和人才，并進行本土化改造。采取的策略是利用原有的工匠，向聘請的外國專家學習，消化吸收其技術并負責培訓本土技術工人。在扶植國有企業(yè)內部培訓的同時，無償向私營企業(yè)提供培訓經驗并輸出具有現(xiàn)代企業(yè)生產技術的技能人才。同時，日本勞動法規(guī)定保護就業(yè)、限制企業(yè)隨意解雇員工，也促進了企業(yè)內部培訓的發(fā)展，形成了勞動就業(yè)制度與技能培訓制度的互補。最后，日本于1872年頒布的《學制令》確立了近代國民教育制度，同時也建立了職業(yè)學校體系，開始提供企業(yè)外部技能形成的社會供給途徑。

2.大企業(yè)內部勞動市場的策略和社會政策。大型私營的機械制造、造船和軍工企業(yè)是日本工業(yè)化的領頭羊，缺乏技能人才的穩(wěn)定供給是其發(fā)展短板。起初，手工業(yè)店鋪老板帶領技工團隊，以分包形式為大企業(yè)承擔任務、提供人才，甚至負責車間、工段的管理。這種方式導致老板和技工經常跳槽，難以保障穩(wěn)定的生產和技術技能的積累。為培養(yǎng)自己的人才以替代手工業(yè)老板和臨時技工，1900年私營企業(yè)效仿政府的國有企業(yè)，建立公司培訓學校，著手人才培養(yǎng)。1911年，十多家大企業(yè)擁有了以培養(yǎng)核心員工為目的、學制為3年的學校，由此出現(xiàn)了少數(shù)企業(yè)花錢培養(yǎng)、多數(shù)企業(yè)“挖人”搭便車的通病。

為解決這一自由市場的難題，日本雇主和技能工人在雙方的斗爭與合作中實現(xiàn)了技能傳統(tǒng)與管理權威的較好結合，創(chuàng)造了一種獨特的“自給自足”的企業(yè)內部勞動市場解決方案。對一些選定的核心員工和關鍵人員，公司在廣泛培訓的基礎上進行專門針對企業(yè)需要的培訓，使他們具有對多種崗位工作的適應能力。為留住這些骨干工人，公司實施了相應的人事政策，即不僅給予教育培訓證書，而且提供終身雇傭、實行“年功序列工資制”和企業(yè)內職業(yè)晉升制度以及引入公司福利等優(yōu)惠政策。在此情況下，技能工人并沒有要求在收入分配上具有更大主導權，因為他們的長期利益已經通過管理制度與企業(yè)捆綁在一起，無須通過日常斗爭來爭取。13這些政策解決了企業(yè)和培訓員工之間的可信承諾問題，更重要的是為員工的生存發(fā)展和企業(yè)的穩(wěn)定用工提供了保障，降低了員工流失率。

3.“細分主義”和“社會連帶主義”下的高技能均衡。工業(yè)革命的新生產方式推動技能工匠技能結構從全科式向局部式轉變。特別是第二次產業(yè)革命流水生產線的推廣，進一步簡化了生產工人的技能。與此同時，設備維修工、生產質量檢查和班組長、工段長等崗位對技能的需求更加復雜。面對新的情況，日本大企業(yè)既沒有沿襲手工業(yè)學徒的培養(yǎng)模式，也沒有做“去技能化”的簡單武斷處理，而是采取“細分主義”的方法，從實際需要出發(fā)調整了技能培訓的目標和內容。具體來說：一是進行工作類型細分，除保留一定比例的技能密集關鍵崗位外，將多數(shù)工序操作工定為半技能工，對兩者進行不同的培訓;二是從工作表現(xiàn)出色的員工中遴選基層管理后備干部，待進一步培訓后晉升任用;三是對于工序操作工根據本企業(yè)以及崗位類型進行專門化培訓。

與德國堅持按社會通用職業(yè)進行培訓的方式不同，日本的“行業(yè)”培訓逐漸分解為一系列具體任務，依據公司的需求來確定培訓內容，工人們獲得了對公司有價值的多樣化、精準的技能包。在日本，既有國家技能測試和認證制度，也有大公司基于公司培訓計劃的認證。后者的技能范圍較窄，也具有一定的可遷移性，但針對性、專門性更強。在高度分工的情況下，按照日本企業(yè)信奉的“社會連帶主義”（solidaristic）理念，組織成員之間的相互依賴性更強，必須通過相互交換服務和加強協(xié)作才能滿足全體成員的需求，這就導致小組工作、崗位輪換和團隊合作的產生。“細分主義”和“社會連帶主義”的協(xié)調配合，推動精益生產體系的發(fā)展并提高了工人技能，使員工成為技能豐富、職責范圍寬、工作有成就感的企業(yè)主人翁，實現(xiàn)了名副其實的高技能均衡路線。

日本技能形成制度雖然取得了一定成效，但也存在問題。隨著經濟自由化和勞動市場管制的放松，大企業(yè)核心員工終身雇傭制和年功工資制度逐漸弱化，而嵌入這些相關制度之中的技能形成制度也將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）自由市場的自愿原則——英國技能形成的曲折之路

在職業(yè)教育與培訓領域，德國成為世界公認的典范，而英國存在的問題較多。如果從總結歷史經驗的角度，英國的經驗與教訓同樣彌足珍貴。

1.技能形成的相關背景。在英國工業(yè)化浪潮的沖擊下，首當其沖是學徒培訓的手工業(yè)行業(yè)，它們早已被來自農村的商業(yè)分包制瓦解了基礎，被工廠工業(yè)發(fā)展迅猛的大規(guī)模、機械化生產方式和遍布世界的產業(yè)鏈和銷售系統(tǒng)沖擊殆盡。許多破產的手工業(yè)師傅和工匠淪為工廠工人，而工廠主和工業(yè)商人則以新興的工業(yè)資產階級身份問世。工人與雇主在經濟上和政治上的顯著不平等，引發(fā)越來越多的勞資沖突，也越來越多地出現(xiàn)了工人聯(lián)合起來對抗雇主的情況。雇主也組織起來打壓工會，并不斷要求國家制定法律以限制工人的結社自由。1799—1800年通過的《結社法》，使工人的組織——工會在政治上受到政府諸多限制。該立法認為，雇傭合同由勞資雙方自由締結，任何有關的集體性行為都是違背契約的。作為勞資沖突調節(jié)方的國家，與雇主階級站在一起。隨著生產規(guī)模的擴大，企業(yè)主開始通過推動機器的應用、生產工藝的細分、吸納低技能的農民工甚至女工和童工，來降低對技能工匠的依賴。這種依靠“去技能化”的“低技能平衡”路線遭到技能工人的強烈反對，但由于政府支持的雇主占了上風，導致英國技能形成的道路曲折。

2.技能形成的工業(yè)化。英國政府在第一次工業(yè)革命完成之后，奉行自由放任的經濟發(fā)展政策和企業(yè)自愿主義的原則。政府在技能形成制度上長期任由雇主和工會相互博弈，沒有限制雙方的權力空間。英國學徒制更多地依賴雇主與工會之間的權力平衡，而不是所說的跨階級聯(lián)盟，這就是學徒制會隨著市場和政治環(huán)境的周期變化而起起伏伏的原因。工會和雇主聯(lián)盟之間的激烈沖突，不僅使經濟受到沉重打擊，也對技能形成帶來負面影響。在這種情況下，工會更多關注工人的現(xiàn)實經濟利益，對于技能形成與培訓質量等問題則顧及不足。激烈的勞資沖突使勞資雙方喪失基本的信任，少數(shù)先進大企業(yè)的改革要求和工會的積極呼聲得不到政府的支持，技能形成制度則成為勞資斗爭的犧牲品。英國長期沒有統(tǒng)一的職業(yè)目錄和資格標準作為教育培訓的依據，在1986年建立國家職業(yè)資格委員會之前，英國共有6000多種證書由600多家考試機構提供。證書和機構的混亂，給雇主和學習者帶來了極大的不便。

隨著機器大工業(yè)的發(fā)展，學徒制逐漸喪失吸引力，更多的青年寧愿選擇工資較高的“低技能工作”。究其原因，一是學徒期限長，學徒淪為企業(yè)主的廉價勞動力。根據1909年的統(tǒng)計，英國工程領域約有一半的學徒期為5年，1/4的學徒期為7年。二是缺乏對學徒培訓監(jiān)督的規(guī)章制度。廢除《工匠法》后，英國學徒制完全不受任何公共或準公共框架的約束，也沒有明確質量標準可以讓雇主承擔責任，培訓證書的回報率不確定。

3.技能形成的現(xiàn)代化。上述模式在“二戰(zhàn)”后一直延續(xù)，但在20世紀四五十年代出現(xiàn)反彈，這得益于技能人才短缺和政府鼓勵企業(yè)投資于培訓的政策。但是，這些情況取決于當時有利的經濟和政治條件，不具有持久性。到了20世紀60年代，學徒制再次衰落，這促使英國政府出臺新一輪立法措施，以加強工業(yè)技能培養(yǎng)。1964年，政府對所有公司征收了培訓稅，并建立了一個新的管理學徒制的三方結構（行業(yè)培訓委員會），但其效果在一定程度上背離了初衷，因為增加的成本使公司不愿投資于培訓。英國承擔學徒培訓的企業(yè)大約是企業(yè)總數(shù)的10%。1979—1990年，撒切爾政府實行了新自由主義的培訓政策，該“培訓政策進一步削弱了工會影響力，收緊領取失業(yè)救濟金的規(guī)則，并通過雇主的優(yōu)惠，使市場趨勢在方案制訂中發(fā)揮更大作用”14。

20世紀末到21世紀初，英國在對技能形成制度進行持續(xù)反思的基礎上，開展了一場深入的“現(xiàn)代學徒制改革”。這次改革“注意了學徒的發(fā)展權利，如注意學徒基礎學科基本能力的培養(yǎng)，設置包括高等學徒和學位學徒在內的多層次學徒，規(guī)范學徒的工資待遇與培訓條件等，學徒也是一些治理委員會的成員”。改革“尤其注意發(fā)揮雇主的作用，將雇主置于學徒制的‘駕駛席上，使他們對學徒制具有全面擁有感，并成為學徒制的主要倡導者”15。

作為企業(yè)外技能形成的外部技能替代途徑，英國學校職業(yè)教育制度的建立獲益于1889年《技術教育法》（Technical Instruction Act）的頒布。政府以征稅方式資助技術教育，但力度很低。20世紀初，英國頒布《1902年教育法》和《技術學校規(guī)程》，促進了初等技術學制的發(fā)展，其招生的入學年齡為十三四歲，以培養(yǎng)建筑、工程、手工貿易等行業(yè)學徒為主，是初等教育的補充。總體來看，英國政府缺乏對企業(yè)技能形成的有效介入，即使作為企業(yè)外技能形成的職業(yè)學校，也直到“二戰(zhàn)”前，一直存在發(fā)展慢、層次低、質量差的問題。21世紀以來英國現(xiàn)代學徒制的推行，將企業(yè)內外技能形成方式融合起來，這是技能形成制度的一大進步。

三、結語

通過初步研究可以看出，從政治經濟學的視角研究技能制度形成，聚焦了職業(yè)教育制度的核心要素、關鍵主體、外部環(huán)境等，有利于從政治、經濟、社會和文化等多層面統(tǒng)籌推進制度建設。同時，技能政治經濟學的分析框架也豐富了職業(yè)教育比較研究的方法。技能形成不僅是教育領域問題，也是經濟、政治和社會領域的現(xiàn)實問題，這種研究視野的轉化可以使比較研究的專題和理論研究更加深入。在研究中不僅關注重點國家和國際合作項目的國別研究，還需深入探討世界職業(yè)教育和培訓制度發(fā)展中的共同問題和共性規(guī)律;在案例研究中除了注意借鑒其成功經驗，也要吸收其失敗教訓。

本研究認為，以下幾點值得我國建設職教體系時關注和研究：第一，需要牢牢把握“高技能均衡”發(fā)展路線，將其作為凝聚經濟、就業(yè)和職業(yè)教育三方合力的紐帶，從根本上保障職業(yè)教育的質量，從源頭上保障職業(yè)教育的原動力。從服務國家戰(zhàn)略的高度，促進技術技能積累和高質量就業(yè)，為產業(yè)現(xiàn)代化和職業(yè)教育現(xiàn)代化做出雙重貢獻。第二，面對職業(yè)教育多利益相關者和多種利益訴求，需要優(yōu)先滿足關鍵利益相關者的根本利益。一方面，作為技術技能需求單位也是實踐能力培訓單位的企業(yè)，必須擁有合理訴求和決策參與權。另一方面，要突出學習者作為關鍵利益相關者的地位，通過有含金量的證書（1+X證書）和高質量的就業(yè)體現(xiàn)有社會公信力的可信承諾。職業(yè)教育體系從某種意義上，是學習者自主選擇行為構建的。只有讓勞動者實現(xiàn)技能增長并由此實現(xiàn)穩(wěn)步的收入增長，才能提高職業(yè)教育現(xiàn)實的吸引力。第三，建立有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育與培訓制度，要吸取其他國家的經驗教訓。要充分發(fā)揮我國政府協(xié)調能力強的優(yōu)勢，在制度建設和戰(zhàn)略實施中發(fā)揮相關領域的制度互補和政策組合作用，形成發(fā)展合力。同時，要重視代表關鍵利益的主體，不僅發(fā)揮其在責任實施中的主體作用，也要重視其在重要決策和資源配置中的參與權利。

[注釋]

①③④Kathleen Thelen.How institutions Evolve： The Political Economy of System in Germany， Britain， the United States， and Japan[M]. Cambridge University Press，2004：3，31，31.

②許競.試論國家的技能形成體系[J].清華大學教育研究，2010（4）：1.

⑤⑥王輝.低技能均衡的研究述評[J].中國人力資源開發(fā)，2017（2）：137，18.

⑦參考百度百科“社團主義”定義。

⑧⑨王星.技能形成的社會建構——德國學徒制現(xiàn)代化轉型的社會分析[J].社會雜志，2015（1）：192，199.

⑩Marius R.Busemeyer.Asset specificity，institutional complementarities and the variety of skill regimes in coordinated market economies[EB/OL].（2009-05-29）[2020-07-02].https：//academic.oup.com/ser/article-abstract/7/3/375/1689505？redirectedFrom=fulltext.

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12封凱棟，李君然.技能政治經濟學：三組關鍵命題[J].北大政治學評論，2019（1）：15.

13Desmond S.King.The Conservatives and Training Policy 1979-1992：From a Tripartite to a Neoliberal Regime[M]. Oxford：Blackwell Publishers Ltd，1993：234.

14劉育鋒.英國學徒制治理新體系研究[J].中國高等教育，2017（10）：28.

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