完善新型職業農民職業教育與培訓保障機制研究

楊琴 吳兆明

[摘要]培育新型職業農民是契合現階段農業現代化發展、鄉村振興戰略實施的必然趨勢和內在要求。伴隨新型職業農民職業教育與培訓工作的全面展開，構建完善的新型職業農民職業教育與培訓保障機制顯得尤為重要。文章結合新型職業農民職業教育與培訓保障機制的建設成效和不足，有針對性地提出進一步完善新型職業農民職業教育與培訓保障機制的策略。

[關鍵詞]鄉村振興戰略;新型職業農民;保障機制;政策支持;教育與培訓體系

[作者簡介]楊琴（1979- ），女，江蘇泰興人，無錫職業技術學院，副研究員，碩士;吳兆明（1979- ），男，湖北石首人，無錫職業技術學院，副教授，碩士。（江蘇 無錫 214121）

[基金項目]本文系2017年度教育部人文社科青年基金項目“農業供給側結構性改革背景下新型職業農民職業教育研究”（項目編號：17YJC880109）和2018年度江蘇省高校哲學社會科學研究項目“鄉村振興戰略背景下江蘇省新型職業農民職業發展與路徑研究”（項目編號：2018SJA0860）的階段性研究成果，并得到了2019年江蘇高校“青藍工程”優秀青年骨干教師項目資助（項目批準號：蘇教師〔2019〕3號）。

[中圖分類號]G725[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）20-0075-05

新型職業農民正成為農業生力軍，是推進農業供給側結構性改革和實施鄉村振興戰略的核心人力基礎和保障。當前，新型職業農民職業教育與培訓依然存在職業發展能力提升不明顯、支持政策不夠完善、評價監管機制缺失、反饋評價管理不力等問題。如何有效提高新型職業農民職業教育與培訓質量，構建持續有效的保障機制顯得尤為重要。

一、新型職業農民職業教育與培訓保障機制的建設成效

隨著新型職業農民職業教育與培訓的推進，全國新型職業農民總量不斷增加，結構不斷優化，為現代農業的發展、新農村的建設、鄉村振興戰略的實施提供了較好人力基礎和保障。

1.新型職業農民培育制度框架基本確立。在制度方面，從培育環節、對象、層次上都進行了積極探索和大膽實踐，基本確立了教育培訓、規范管理和政策扶持“三位一體”，生產經營型、專業技能型和專業服務型“三類協同”，初、中、高級“三級貫通”的新型職業農民職業教育與培訓框架。新型職業農民的學歷與能力“雙提升”培育模式在實踐中不斷創新。

2.新型職業農民管理逐步規范。培育對象管理、認定管理、信息管理都有所強化，培育工作規范化進一步推進，培育工作質量不斷提升。2016年，農業農村部制定了包括工作組織、工作實施、工作效果、加分扣分項和一票否決四大類22小項的《全國新型職業農民培育工作績效考評指標體系（試行）》，通過省級自評、部級核查和綜合評估相結合的方式，開展新型職業農民培育工作績效考評試點。各地區按照農業農村部績效考核要求，積極采取有效措施推進績效考評工作，確保培育工作規范開展。

3.師資隊伍、培訓標準、教學資源等教學基礎保障基本建立。第一，師資建設方面。截至2018年10月底，全國有8.25萬名師資納入全國新型職業農民培育師資庫，初步建立了一支覆蓋面廣、結構合理、素質優良的師資隊伍。各地也采取多種措施開展師資隊伍建設。例如，河北省制定了農民教育培訓師資庫建設方案，按照“分級培養、專兼結合、動態管理、資源共享”的原則開展師資庫建設，建立起3000余人的師資庫。再如，陜西省組建了5264人的專兼職師資團隊，并組織1萬名科技人員建立指導教師團隊，與新型職業農民結對子，開展精準幫扶指導服務。第二，培訓標準方面。農業部科技教育培訓中心在2014～2016年發布了三批65種培訓規范，2017年發布了第四批70種通用性培訓規范，以及初、中、高三級《生產經營型職業農民培訓標準》。在農業農村部的指導下，各地積極推進培訓工作標準化、規范化建設，切實提高培訓的針對性和實效性。例如，遼寧省制定了《2016年新型職業農業經營主體帶頭人培訓規程（指導性）》等文件。第三，教學資源建設方面。2017年，農業農村部發布《全國新型職業農民培育推薦教材目錄（2017年）》，包含32家單位組編的169種教材。全國農業科教云平臺功能不斷拓展完善，建有一定的新型職業農民培育資源。2019年11月11日，農業農村部農產品質量安全監管司發布《關于政協十三屆全國委員會第二次會議第0295號（農業水利類047號）提案答復》中指出，截至2018年底，云平臺注冊用戶數已達200萬，其中，上線專家和農技人員33萬人，以職業農民為主體的農民用戶167萬人，已有農民培育課程和農業技術視頻4639個，在線解答農民問題累計200萬條，發布服務日志317.5萬條、有效農情20.9萬條。

4.中央、地方資金投入不斷增加，經費方面得到一定的保障。國家農民教育培訓專項工程基本覆蓋所有農業縣，2018年總投入資金20億元，重點開展農業經理人、新型農業經營主體帶頭人、現代創業創新青年和農業產業精準扶貧培訓，共培養高素質農民約90萬人。2018年，省級配套資金超過5.2億元，重點開展農業經理人、新型農業經營主體帶頭人、現代創業創新青年和農業產業精準扶貧培訓，共培養高素質農民約90萬人;“高素質農民中已有15.38%的人獲得了農民技術員職稱，12.38%的獲得國家職業資格證書，13.71%的貸款需求得到有效滿足，7.6%的農民享受城鎮職工醫療保險，10.39%的享受到城鎮職工基本養老保險”。

二、新型職業農民職業教育與培訓保障機制的不足

1.新型職業農民職業教育與培訓分層分類針對性不強。產業轉型背景下，因區域、民族、文化、農業發展等不同，新型職業農民職業教育與培訓需求具有明顯差異，目標指向多種多樣。目前，各地的新型職業農民職業教育與培訓工作大多是在《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》的框架下開展的，在培育目標、內容、方式、受眾等方面過分強調統一性和一貫制，分層分類針對性比較差。

第一，新型職業農民可以分為生產經營型、專業技能型和專業服務型，從事不同類型職業的農民對職業教育與培訓的需求不盡相同。第二，新型職業農民群體追求的職業教育與培訓目標有差異。有的新型職業農民群體的主要目的是獲取勞動技能找份工作，有的新型職業農民群體的主要目的是崗位技能、綜合素質提升。目標不同，教育和培訓的需求自然也不盡相同。第三，新型職業農民已接受教育程度參差不齊。從2018年新型職業農民學歷教育方面來看，新型職業農民受教育程度以初中為主，占55.51%。其他受教育程度占比分別為：高中占24.97%，小學占11.79%，大專及以上占6.13%，未上過學的占1.60%。從職業資格證書獲取率來看，2018年10月《全國新型職業農民發展報告》顯示，僅有7.50%的新型職業農民獲得了國家職業資格證書，15.50%的新型職業農民獲得了農民技術人員職稱認定。當前，針對不同受教育程度的新型職業農民缺乏分層的教育和培訓。第四，新型職業農民生源結構的多元化。2018年10月《全國新型職業農民發展報告》顯示，我國新型職業農民總數已經突破1500萬人，其中40%由務工返鄉人員、退伍軍人、科技研發推廣人員、大中專畢業生等新生力量組成，其學業基礎、個人偏好、學習能力等存在較大差異。第五，新型職業農民能接受職業教育與培訓的時間具有較大不確定性。部分在崗的新型職業農民不太愿意犧牲工作時間去接受職業教育與培訓，只愿意利用業余時間（主要是晚上和周末）。另外，諸如區域、民族、年齡等方面的差異也對職業教育和培訓提出不同的要求。

2.多元化“育訓”結合機制有待進一步優化。第一，學歷教育和職業培訓涉農內容融合程度有待提高。學歷教育體系中，在小學、初中義務教育階段對新型職業農民職業啟蒙、職業認知、職業體驗等教育滲透不夠。普通高中、高等教育階段，涉農方面的課程和知識點偏少。較為系統的中高學歷職業教育，主要依靠涉農中專、農業學校、培訓中心等機構完成;非學歷教育的新型職業農民培訓，初、中級培訓一般通過短期輔導、農閑夜校、遠程教育等形式完成。第二，教育、培訓的方式手段分別以“育”或“訓”為主，對“育訓”結合的方式重視不夠。農廣校、中高職院校、相關培訓機構、涉農企業及相關行業協會聯合開展新型職業農民職業教育與培訓的合作機制還不夠完善，集中教學與分散教學相結合、校內教學與校外教學相結合、線上教學與線下教學相結合等方式運用不夠。第三，學歷教育、職業培訓相互之間缺乏學習成果認定、積累和轉換機制以及資格證書、學歷證書之間對等認證、轉換標準。多元化的教育和再教育體系尚未完善，新型職業農民的職業教育與培訓融合度有待進一步提高。

3.創業就業配套環境不夠成熟。一方面，農村基礎設施投入相對不足。新型職業農民職業教育屬于基礎教育范疇，具有公共產品或準公共產品的屬性，但是相對城市而言，農村基礎設施建設投入相對不足，農村在交通道路、網絡信息、醫療保健、創業環境等方面還存在差距，新型職業農民的職業發展缺乏良好的外部環境。另一方面，新型職業農民創業就業服務環境不成熟，缺少為新型職業農民創業就業服務的專門機構;新型職業農民人力資源信息流通性差，缺少統一的農業人力資源信息服務平臺，供需信息不對稱;新型職業農民保障政策不成熟，參與養老保險、醫療保險的積極性不高，失業保險尚未把新型職業農民納入保障范疇;農村金融與社會化服務程度低，新型職業農民可持續發展能力弱。

4.各教育培訓主體內部質量控制體系不完善，自我監管有待進一步加強。在教學組織方面，存在以完成教育培訓任務或是參加教育培訓人數為主的現象，各教育培訓機構在教學管理和教學過程兩方面都存在“灰箱”，如教學安排是否科學合理、教學計劃是否切實執行、教學資源是否豐富、教學內容是否合適等方面缺乏完善的監控反饋機制。

5.全方位新型職業農民職業教育與培訓的質量保障體系還未建成。當前，各級政府高度重視新型職業農民職業教育與培訓，出臺了一系列的教育與培訓制度、規定，每年都安排大量資金用于新型職業農民培育，配套政策上有相當大的力度，但缺乏多元參與和全方位的保障機制。現有新型職業農民教育培訓項目主要由相關政府部門通過招標形式進行，因此，教育培訓機構為了競標成功，在實際操作中容易出現過場化、形式化等現象。

三、進一步完善新型職業農民職業教育與培訓保障機制的策略

1.搭建信息溝通平臺，加強職業教育與培訓供需對接的精準性與有效性。政府及有關涉農部門或社會組織建立“農業職業需求信息數據庫”，實時更新，加強宣傳，讓教育培訓機構和新型職業農民便捷查詢，準確獲取農業領域教育培訓需求信息。一方面，教育與培訓供給側，在措施的選擇上需要分區域、分民族、分階段、分對象進行，做到因地制宜、因時制宜、因人制宜。結合“農業職業需求信息數據庫”開設相關培訓課程，充分考慮新型職業農民在成長背景、從業經歷、學習基礎、年齡階段、認知特點、發展愿景等方面的差異，針對學生學業水平、技術技能基礎、信息技術應用能力、學習目標、預期目標等方面開展深入調研，分類制定專業人才培養目標、培訓計劃，統籌配置師資隊伍、設置設備和教學資源;針對初、中、高不同層次與不同類型的新型職業農民，采用面授培訓、遠程培訓、上門服務等形式的教育培訓服務，同時，嚴格把控考核標準，制定合理的考核方式，適應不同生源、教學組織形式、資源利用方式的新變化，但不降低教育與培訓的管理要求和水平。另一方面，從新型職業農民教育與培訓的需求側來看，新型職業農民職業能力提升既是實現其自身就業、創業的迫切需要，也是促進現代農業轉型升級、實現農業現代化的迫切需要。若新型職業農民不接受系統的職業教育與培訓，其知識、技能則難以滿足現代農業發展的需要，無法勝任“農民”這一職業。然而，目前新型職業農民存在文化水平偏低、知識結構不足、知識更新意識不強等現實問題，難以真正把握自己的教育與培訓需求。建議新型職業農民可以通過 “農業職業需求信息數據庫”進行搜索匹配，結合自身實際選擇適合自己的職業或創業方向，精準對接適合自己接受的教育與培訓的內容、機構、方式等信息。

2.優化新型職業農民“育訓”結合機制，促進新型職業農民學歷與能力“雙提升”。第一，提高學歷教育與職業培訓的涉農內容的融合度。在義務教育階段，根據需要增加新型職業農民職業啟蒙、職業認知、職業體驗等教育，適當增加農業方面的課程或知識點;重點辦好農業職業學校和涉農專業，增強其自身的吸引力;教育方式上重視“育訓”結合，在“育”的過程中強化“訓”，在“訓”的過程中滲透“育”，理實一體。第二，多種培養模式、教學方式靈活運用。新型職業農民教育與培訓學校或組織與涉農企業進一步開展校企聯合培養，采用現代學徒制等培養模式，集中教學與分散教學相結合、校內教學與校外教學相結合、線上教學與線下教學相結合。第三，探索學習成果認定、積累和轉換機制。建立“1+X”和“X+1”制度，書證融通;創新資格證書、學歷證書之間對等認證、轉換的標準、轉換的機制，從而改變學歷、資歷分離傾向，實現“學歷”與“能力”“雙提升”。

3.優化外部環境，建立多元化職業教育與培訓服務體系。良好的外部環境可以吸引更多的農業人才投身于農村建設，加入到新型職業農民的行列。因此，要加強農村基礎設施、人居環境、教育質量、基層醫療衛生服務、社會保障、鄉村公共文化、生態環境等方面的建設，縮小城鄉之間的差異，提高基本公共服務質量，促進基本公共服務均等化。

第一，改善新型職業農民創業就業環境。成立為新型職業農民創業就業服務的專門機構，穩定新型職業農民就業率;成立新型職業農民創業服務中心，鼓勵各類人才下鄉創業，提高新型職業農民適應新時代的能力;要求農業協會、農民培育機構加強職業指導，為新型職業農民提供咨詢服務，幫助新型職業農民適應農業創業環境;梳理農業領域就業信息，提供咨詢服務，構建統一的農業人力資源信息網絡服務平臺，暢通新型職業農民創業就業供需信息，促進新型職業農民人力資源信息流通。第二，完善新型職業農民保障政策。從政策層面提高新型職業農民參與養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險和失業保險的覆蓋面，把新型職業農民全部納入社會保障范疇;引導新型職業農民參與、享受養老、失業、工傷等基礎保障，提升新型職業農民的社會地位，解決新型職業農民創業就業以及長遠發展的后顧之憂。第三，合理利用金融杠桿，充分發揮財政資金、社會金融資本的調節作用，改善農村金融社會化服務水平。

4.各教育與培訓主體內部建立新型職業農民職業教育與培訓質量保障體系。2015年，教育部發布了《關于全面推進職業院校教學工作診斷與改進制度建設的通知》及其指導方案，這一方案同樣適用于新型職業農民職業教育與培訓。各教育與培訓主體應充分利用現代信息技術，以實現高質量新型職業農民職業教育與培訓為目標，建設新型職業農民職業教育與培訓信息化平臺，構建新型職業農民職業教育與培訓質量動態數據管理系統，圍繞教育與培訓的各方面建立質量動態監測機制，確保能夠及時監測到教育與培訓活動的各個環節是否按照預定的軌道運行并進行及時的診斷與修正，使得教學管理和教學過程“灰箱白化”。

5.以政府為主導，多元協作，構建全方位新型職業農民職業教育與培訓質量保障體系。職業教育與培訓的質量提升需要多元參與。2009年，歐洲議會和歐盟理事會通過了《歐洲職業教育與培訓質量保障參考框架》，明確提出要吸收來自政府部門、職業院校、社會團體、企業的利益相關者參與到職業教育與培訓的目標制定、實施、評估和改進等過程中，溝通協商質量保障與評估問題，這種開放式的管理策略對我國新型職業農民職業教育與培訓高質量發展具有一定的借鑒價值。

第一，各級政府要加強組織領導，將新型職業農民職業教育與培訓工作納入“鄉村振興”總體戰略部署。通過建立經費的分配制度，不僅安排足夠的經費預算，也對專業人才培養方案、計劃、資源配置、信息公開、培訓實施等情況開展檢查并公布檢查結果，將相關結果納入考核評價。第二，各教育與培訓主體要實施“一把手”工程，院（校）長是教育與培訓的第一責任人，內部各部門、院系各司其職。第三，通過第三方評價機制，對各地區、層級的新型職業農民職業教育與培訓工作開展拉網式評價監管，對各培訓主體的教育與培訓的投入和產出、社會效益以及學員對技能提高、增收與幸福感的滿意度等方面要隨時抽查，對教育培訓指標造假、宣傳廣告夸大、虛報人數騙取補貼、培訓質量低、新型職業農民信息出售等各類違法違規行為要嚴肅處理，保障新型職業農民職業教育與培訓高質量發展。

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