關于對地方財政資金管理現狀的調查與思考

張曉青

一、財政資金的構成及特征

財政資金由國家預算資金和預算外資金兩個部分組成。國家預算資金是指列入國家預算進行收、支和管理的資金，是財政資金的主體;預算外資金是指不列入國家預算，由各地區、各單位按照國家規定單獨管理、自收自支的資金，它是國家預算資金的重要補充。通過國家財政各環節集中起來的財政資金，有計劃地用于社會主義的經濟、文化、國防等建設事業和國家管理方面的經費開支，是保證國家安全、政府機構運轉、社會民生穩定的有力支撐。

財政資金的特征主要表現在：一是政府及其所屬機構直接掌握支配的資金，其資金的使用是直接為行使和實現國家職能的需要。二是資金的征集和撥付主要是采取無償分配，部分地采取國家信用的方式，即以國家為債務人或債權人形式征集或發放。三是資金的運動都是以國家為主體，繳款者或接受撥款者都是直接與國家政權發生關系。

二、地方財政資金管理中的問題

（一）缺乏對財政專項資金的有效監管

財政資金是國家通過稅收收入、非稅收人、基金收入等方式聚集的資金，國家在作預算安排時，對一此具有專門用途的資金提出了專戶存儲的要求，對于這類資金，要求各級財政部門在商業銀行開設專戶進行統一管理，嚴禁挪作他用。就朔州市而言，2019年朔州市財政收人累計完成207.9億元，一般預算收人完成92.3億元，稅收返還收入2.51億元，上級轉移支付收入171.91億元，基金收入63.71億元，全市一般預算支出累計完成215.22億元，基金支出40.95億元，2095年底全市國庫庫存余額25.35億元，據財政部門統計，同期財政專戶資金余額約是國庫庫存余額的2倍。面對如此巨額的財政資金，在當前商業銀行巨大的績效考核壓力下，財政專項資金逐漸成為各商業銀行竟相追逐的對象。而這部分資金是繳存在商業銀行，財政部門對財政專戶管理具有很大的靈活性，大量的財政專戶資金游離于國庫監管范圍之外，國庫對資金的滯留時間與使用很難實施實時、有效的監督。

（二）財政資金分散管理，降低了資金的使用效率

目前預算內資金納入國庫監管，但預算外資金特別是開設于商業銀行的財政專戶資金，使得地方財政資金在管理上被分散開來，財政專戶開設于商業銀行，增加了使用過程中的支出環節，降低了財政專戶資金的使用效率，如2002年開始全國各類社保基金收入由地稅部門征收后，進入了人民銀行國庫部門，但財政部門又將經過國庫收納的社保資金劃撥到商業銀行開設的社保基金專，當相關單位和個人需要用款時，再通過財政專戶進行劃撥。社保基金專戶的這種管理模式一方面增加了社保基金的支出環節，另一方面由人民銀行劃撥到商業銀行社保基金專戶后使用，在使用過程中相應地減少了人民銀行國庫這一監督環節，削弱了資金使用和管理方面的監督力量。

（三）預算內外資金分別管理財政制度影響了地方政府對財政資金的統籌管理

對于納入預算的財政資金實行較為嚴格的預算制度，并接受人大、審計、人民銀行審核把關，形成了較為系統、完善的監督體系，但由于財政專戶資金與預算內資金分別核算、分別管理，使得地方政府對本級財政收支工作沒有完整的帳表，不便于對本級財政資金的統籌安排和監督管理 這也成為預算資金吃緊，無法靈活調劑，但卻有大量財政資金分散于各家商業銀行，無法得到有效的調控和使用。

（四）當前財政資金管理制度影響了地方財政預算編制的科學完整

在各級政府的地方財政編制預算中，只要涉及政府非稅收入和財政專項資金方面的內容都相對籠統，遠沒有其他預算收支活動明確和具體，而這些財政資金的流向和收支又是地方政府和人民群眾頗為關注的重點，影響了地方政府預算工作的嚴謹性學性、規范性和完整性。

（五）影響了人民銀行經理國庫職能的充分發揮

經理國庫是《中國人民銀行法》賦予各級人民銀行的神圣職責，經理國庫應該具有完整的內容和職能。而目前的財政資金管理模式使得預算外資金脫離了人民銀行國庫監督體系，使得人民銀行經理國庫職能的完整性和內容的全面性受到影響。當前人民銀行各級國庫部門完善的支付結算渠道、現代化的結算工作及較完備的內控體系，為地方財政資金管理提供了高效、便捷、安全的渠道。

三、加強財政資金管理的政策建議

（一）進一步完善部門預算和提高預算執行力

財政部門在編制預算之前，應認真組織調研，聽取各預算單位對預算的意見及建議，并與上年財政預算執行情況進行對比介析，避免超預算問題發生、減少預算追加，細化部門預算，建立科學合理的支出標準和預算定額，盡力減少隨意性和擅自變更預算行為的發生。將上級下達的轉移支付和補助下級的轉移支付全部納人本級預算，全面反映本地區預算收支情況，努力提高預算編制的完整性;切實將年初預算細化到具體單位和項目，提高年初預算到位率。在現有地方預算編制的基礎上，把尚未納入預算的政府非稅收入及各種財政專項資金同時納入預算進行詳細規范的編制和說明。

（二）全面深化和完善國庫集中收付制度改革

建立以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度，對加強財政資金的監督、提高財政資金安全管理水平意義重大，影響深遠。在資金范圍上，要將財政預算內、外資金全部納入國庫集中支付改革范圍，同時將財政專戶、預算單位實有資金賬戶納入國庫集中支付管理，最大限度地減少實撥資金;在單位范圍上，要將轄內各級國庫所有預算單位全部納入國庫集中支付管理，使改革盡快實現“橫向到邊、縱向到底”。

（三）進一步加強財政專戶資金管理

對財政資金專戶的開設，要嚴格履行財政內部審核、審批手續，并實行向上級財政部門備案和年度報告制度，嚴格控制新開設財政資金專戶;對現已開設的財政資金專戶，要加大清理力度;對按規定開設的財政專戶，要嚴格按照相關法律和制度規定，規范財政與銀行的業務辦理流程，防范資金風險;對財政資金專戶管理要按照“歸口統一管理，嚴格按程序開設，同類專戶歸并”的原則，統一到國庫部門管理，建立項目管理與資金管理相分離的相互監督、相互制約機制;對納人財政資金專戶管理的財政資金要按算內資金管理的模式，實行“指標管理，資金集中，預算總控，統一調度，統籌管理”，嚴格預算約束。

（四）加強對結轉結余資金的管理

各級財政部門應通過科學合理編制預算、加快預算執行等有效措施，減少財政結轉和結余資金規模，對本級財政預算安排形成的結轉資金，經清理后確需保留的，要盡快分解下達至本級有關部門和下級財政部門，加快支出進度;屬于已經無法支出或無需支出的，將資金收回總預算統籌安排使用;超過預算確定期限一年以上尚未使用的結轉資金，原則上收回總預算，對財政結余資金，要在下一年度編制預算時統籌安排使用，對跨預算年度的延續項目，要根據項目結轉資金情況和年度資金需求情況統籌安排年度預算。

（五）修改和完善國家相關法律法規

補充近年來政府非稅收入改革、集中支付改革等財政改革內容，對財政專戶資金的賬戶設置、管理模式等進行明確，確保將各種財政專戶資金的收支活動納入國庫監督管理體系。

工作單位：中國人民銀行朔州市中心支行