PPP項目政策路徑和存在問題的探討

張甜甜

摘要：自2008年世界金融危機以來，我國持續加大了在基礎設施建設方面的投入，顯著推動了我國工程建設領域的發展。在2014年，我國國務院、財政部、發改委等部門相繼就PPP項目模式出臺了一系列政策文件，使得該模式在我國逐步推廣開來，許多地區都開始推動社會資本積極參與公共服務和基礎設施建設。本文將簡要分析一下近些年我國PPP項目政策的調整變動情況，并就其存在的問題進行分析。

關鍵詞：PPP項目 政策 問題

PPP簡單來講就是政府和社會資金開展合作，該模式其實在我國早有先例。在上世紀八十年代，我國在基礎設施建設以及公用事業領域就曾經試行過該模式，但并未推廣開來。從九十年代開始，我國經濟發展速度持續加快，對公共基礎設施的要求從不斷提升，在這樣的情況下，PPP項目模式所具有的優勢逐漸顯露出來，引起了國家的重視，PPP項目模式在我國的廣泛推廣應用也從2014年拉開了序幕。

一、我國近些年來PPP項目政策的調整變動分析闡述

（一）項目管理機制

國務院總理李克強在2015年7月7召開的國務院常務會議上，結合我國當時PPP模式的推廣情況提出了幾點要求，其中就包括加快立法進程，為PPP模式的推廣以及管理創造完善的法治環境。相隔一個月后，我國發改委發布了通知性文件，要求下屬各級部門要積極協同林業、農業、水利、交通運輸、能源等行業主管部門積極推動PPP項目模式的推廣工作。在此之后，我國PPP項目模式推進工作的責任獲得明確，工作落實情況也取得了更好的效果。尤其是在水利、交通運輸、環境保護、農業、林業等重要領域，還建立了專門的PPP項目工作機制。

（二）項目范圍

2014年末，我國財政部對外公布了我國第一批PPP示范項目的名單，共30個，并以通知的方式對社會關注的一些問題進行了詳細明確的闡釋說明。次年，我國出臺了《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》，為公共服務領域PPP項目模式的推廣應用提供了指導性文件。其后，我國財政部發布了第二批PPP項目示范名單，數量擴展到206?？傮w來看，我國財政部所公布的前兩批PPP項目主要集中在交通運輸、養老醫療、文化教育、污染防治處理等公共基礎設領域。從地域分布上來看，河南地區的PPP示范項目占比最高，為20%，其次是云南，占比為8.7%。

2016年，我國交通部出臺了關于政府購買社會服務的指導性意見，PPP項目模式的應用范圍從原本的公路、軌道工程建設拓展到公路服務、水路服務、運輸服務等領域。同年，國家發改委以工作導則的形式對PPP項目模式適用的領域進行明確，其中涉及到了農業、林業、能源、水利等傳統基礎設施。除此之外，政府工作報告中關于PPP項目模式的內容也在不斷增加。

在國家的高度重視之下，PPP項目模式在我國的推廣覆蓋速度持續加快，中央預算內投資安排超過5000億元，用于推動民間投資政策措施的落實和完善。

（三）控制地方舉債背景下的糾偏

在PPP項目全國推廣工作初步完成的背景下，我國政府工作的重點開始轉移到PPP項目運作的規范性方面。2017年，我國相繼出臺了“92號文”和“192號文”，前者對PPP項目運作作出了進一步的規范，目的是為了避免PPP發生異化，成為全新的融資平臺，造成債務風險的增加。后者則明確了PPP項目總額的控制細則，具體包括五項內容：其一科學決策，加強了對PPP項目經濟性的考查;其二是控制投資規模，規定PPP項目投資不得超過上年凈資產的50%、近兩年存在連續虧損的企業不能單獨投資PPP項目等，目的是為了保障項目融資和建設的有效落實;其三是落實融資，規定PPP項目不得擔保，且要做到明股實債;其四是嚴格并表;其五是堅決整改，對于存在重大問題或是經濟性不足的PPP項目，必須根據實際情況嚴肅整改。

二、目前我國PPP項目模式存在的問題分析

（一）管理依據碎片化

首先，我國缺乏中央層面的PPP頂層制度和設計，以至于PPP相關的法規政策十分散亂，且缺乏權威性。各地雖然根據國務院部委規章以及配套政策出臺了實施意見，但依舊存在較大的法律風險，很可能會導致PPP項目合同與新出的法規相悖。

其次，配套支持政策不足。我國很多地區的PPP項目配套政策都存在滯后現象。

再次，期限不匹配。PPP項目一般會投入大量的運營資金，中標的社會資本通常需要進行融資活動，當前比較常見的融資渠道有銀行貸款、債券融資、投資理財等，期限越長，準入門檻越高。而PPP項目經營期限要遠遠超過貸款項目的最高期限，這種期限上的不匹配會帶來很大的風險。

（二）管理主體碎片化

首先，職權交叉嚴重。我國PPP模式缺乏明確的主管機構，加之涉及到的部門較多，因此會出現大范圍的權責交叉現象，而各部委之間在PPP政策導向上存在明顯偏差，以至于在實際項目中會出現頻繁的矛盾沖突，浪費社會資源。

其次，社會資本的參與度較低。PPP模式的優勢就在于引入社會資本參與到基礎設施和公共服務供給中，緩解政府的財政壓力。但在具體實踐中，社會資本主要由國有企業構成，因為這類企業的實力雄厚，導致民營資本和外資企業逐漸被排擠，很難進入到大型項目中。雖然在一些地區，政府會對項目融資提供貼息不住，但卻存在不確定性，一旦違約社會資本將承擔全部風險。

（三）管理機制的碎片化

首先，監督管理機制不健全。在我國大部分地區，PPP項目的監督考核都是由行業主管部門負責，并未成立專門的管理部門，第三方評估機構參與也很少，在準入、運營以及履約三個階段的監管中都存在問題，如準入階段標準不透明、運營階段監督主體不明、考核指標不健全，履約階段信用評級體系不完善。

其次，風險分擔和投資回報機制不合理。PPP項目的時間跨度長、投資規模大，風險不確定性強，因此對科學風險機制有著很高的要求。各地政府為了吸引社會資本會提出一些扶持政策，如保底承諾、價格補貼等，而社會資本則承擔生產和運營風險，在風險分擔上存在失衡，不僅會增加政府財政壓力，還可能會損害到公眾利益。

再次，資本退出機制不合理。一些社會資本不參加PPP項目的原因之一就是其缺乏資本退出機制，擔心前期投入無法回收且繼續承擔經營風險。

三、推動PPP項目持續發展的策略研究

（一）對法律政策和領導機構進行完善

首先，從中央層面入手建構PPP法律制度和配套政策體系?？紤]到我國PPP模式推廣時間較短，具體程序和法律依據混亂，應從中央層面出臺統一的法律，對其適用范圍、運行機制、風險分擔、投資回報、資本退出、項目運作、監督考核等方面的機制進行明確，為各地方政策執行提供依據。另一方面，強化配套政策支撐。例如在融資方面，政府應制定財政補貼，建立融資基金，形成多層次的融資扶持政策。

其次，明確PPP項目的主管部門。對PPP模式的實施領域和主管機構進行明確和細化，優化現存的權責交叉現象，對各部委的職責進行梳理。與此同時，各地方政府及其職能部門也應據此作出調整，為PPP項目的落實創造環境。在項目執行中，要組織財政、發改、規劃、國土等多個部門的負責人形成協調小組。

（二）完善社會信用評價指標體系

首先，建構PPP項目信用評價體系。完善的評價體系可以有效避免政府違約、民企外資參與不足、融資難等問題，明確PPP項目主體的失信成本和懲罰力度，對主體失信行為進行記錄并動態同步到金融機構、政府、企業、中介等數據庫中。

其次，增強政府和民企外資之間的信任度。對當前的項目優先順序進行調整，從基礎設施和公共服務等收益率高的領域入手逐步吸引民營資本和外資的參與，形成信任基礎，為PPP微利項目的穩步推進奠定基礎。

四、結語

綜上所述，PPP項目現如今已經是我國社會基礎設施投資建設的重要途徑，為了充分發揮其優勢作用，我國應就PPP項目模式實施中存在的政策問題進行優化解決，創造良好的環境。

參考文獻：

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作者單位：江蘇省徐州市水務局;碩士研究生，中級工程師