為發展而競爭：地方政府多維度競爭的激勵機制分析

宋妍

摘要?地方政府競爭在我國經濟從數量增長到質量發展過程中起著極其核心的作用。從“為增長而競爭”的單一任務維度到“為高質量發展而競爭”的多維任務維度，引入公共選擇領域中的競賽成功函數，在一個前后一致的邏輯框架下建立理論模型，討論地方政府競爭機制的有效性及作用機理。研究結論表明，不考慮多維度競爭績效的測度成本差異，前者“為增長而競爭”的激勵模式是后者地方政府“為高質量發展而競爭”激勵模式的一個特例。聚焦新的發展階段，地方政府多維競爭機制同樣具有一維競爭機制信息需求量少的優勢，與單一維度競爭機制相比，滿足一定任務維數和獲勝維數條件的合理多維競爭機制設計能夠適應當前全面推動高質量發展的目標要求，更進一步提高地方政府總的努力投入水平。在對稱純策略均衡假定下，地方政府存在著同時獲勝的可能性，需要根據任務目標進行獎勵結構優化與匹配，在任務維數過多、資金負擔較為寬松的場景，適當增加獲獎數量，使地方政府從競爭中獲益;在需要短期內見效的任務場景，減少獲獎數量，確保地方政府集中力量快速取得成效。地方政府的異質性特征不會改變研究結論的穩健性，卻會降低地方政府總的努力投入水平，對機制設計提出更高要求。基于模型的前提假定和均衡結論，提出合理設置任務維度、權衡考核獎勵數量、統一考核機制指標和縮小差異均衡發展等建議，以期更好發揮地方政府多維度競爭機制的激勵效力，為經濟高質量發展階段“中國之治”何以管用提供理論解釋和完善路徑。

關鍵詞?高質量發展;地方政府;多維度競爭;激勵機制

中圖分類號?F123

文獻標識碼?A文章編號?1002-2104（2020）09-0039-07?DOI：10.12062/cpre.20200307

從趕超經濟的數量型增長到創新經濟的質量型增長，我國已然走過四十年歷程。四十年來，我國經濟創造的增長奇跡令世界矚目，引發學者對我國模式及其成因展開廣泛探討。“地方政府競爭”——地方政府為吸引可流動生產要素而在投資環境、制度創新、政府效率等方面開展的跨區域競爭，被視為影響我國經濟增長的重要因素，受到許多經濟學家認同。例如，張五常[1]稱這是我國經濟奇跡的根本原因，是我國歷史上最好的制度;張軍[2]也強調，沒有什么因素可以比地方政府競爭更能解釋我國的經濟奇跡。在以更高增長數量為目標的經濟階段，地方政府面臨的經濟發展、環境監管、基礎設施建設、教育醫療服務等多維度任務被簡單凝結成一維的數值指標GDP。GDP概念上容易理解，不考慮過多技術難點的情況下，統計上也容易把握和核算。加之地方政府各項事務都與屬地管理職責掛鉤，受利益競爭和崗位晉升驅使，不同行政區之間各自為戰、各顯神通，將主要精力用于完成業績容易度量的任務，結果便是在營商環境改善和資源配置參與兩個方面取得積極效果，創造了增長奇跡。但隨著社會主要矛盾向人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾轉化，任期內GDP增長作為地方政府領導干部績效考核或政治晉升單一依據的弊端日漸凸顯，亟須政府部門轉變理念，轉向以更高發展質量為目標和引領，促使經濟增長重點向經濟發展多維度任務全面回歸[3]。多維度任務不僅關乎不同地方政府部門之間職能交叉、權責脫節，而且涉及不同業績指標之間測度難易、價值取舍，對進一步深化經濟體制改革提出了新要求。依照塔洛克分析官僚政治的一貫假定：無論其職位高低，官僚只對他所面臨的獎勵和處罰做出反應。因此，在經濟轉向高質量發展階段過程中，以獲取政治晉升為主要激勵的地方政府競爭，在面臨多維度任務體系時是否依然能夠適用、發揮其有效作用？與單一維度競爭相比，為不同任務維度設置獎勵，是否能夠激發地方政府的總體最大努力？這些都是需要我們回答的重要問題。

1?文獻綜述

解釋地方政府競爭對經濟增長起積極作用的觀點可以概括為三種。第一種是“產權論”，這種觀點可以細分為兩個方面。一個方面認為地方政府的權力邊界是明確的，明確的產權邊界為地方政府促進資源配置、改善投資環境等提供了激勵，激發了地區之間的競爭[1];另一個方面認為地方政府的權力介于集權與分權之間，M型層級制實現了政府部門決策權力的分散，為非國有經濟的擴張和地方政府追求最大化利益提供了激勵，提高了資源配置效率[4]。第二種是“演化論”，這種觀點認為地方政府在制度變遷中扮演了“第一行動集團”的角色，努力推動我國以較低摩擦成本實現漸進式制度變革[5]。第三種是“市場論”，這種觀點強調市場是地方政府競爭的前提和原因，前述所謂產權與制度演化，只是地方政府追求收益最大化的手段和結果[6]。在市場背景下，產品價格和要素價格為地方政府進行利潤核算提供了可能性，地方政府根據價格信號進行資源配置，在一定程度上響應市場需求，促使地方政府競爭產生了積極效應。周黎安[7]將這種模式進一步概括為“官場+市場”，認為這種增長模式下，地方政府如同競爭性地方股份公司，面對市場經濟大潮不斷探索、試錯和學習，在積極意義上實現了我國經濟增長。總體上看，盡管三種觀點對地方政府作用機理提出了不同解釋，但對于地方政府的重要作用、“競爭”在作用發揮中所扮演的重要角色卻有著高度共識。

競爭機制設計需要滿足參與約束和激勵相容約束。為此，Brookins等[8]考察了競賽參與者之間努力水平互補程度對競爭結果的可能影響;DAmato 和 Franckx[9]引入技術監測手段，提出了競爭機制占優的可能條件;Femake等[10]在競賽參與者異質認知情況下，實驗檢驗了競爭機制的具體效果。這些研究只是拓展了經典單任務競爭機制的研究思路，因循Holmstrom等[11]對多任務機理的首次形式化分析，國外學者在多任務競爭機制領域也取得了一些研究進展。

關于多任務競爭機制的討論，已有研究多數受測量不一致性影響，質疑績效測量困難會對績效補償的可信承諾造成負面影響[12-14]，而Franckx等[15]通過考察參與者任務分配權重對競爭總績效的影響，認為單任務競爭結果可以任意推廣到多任務情境，多維度任務競爭性能主要取決于測量誤差的協方差。此外，Sinclair-Desgagné[16]通過引入審計和監督機制，嘗試恢復低效多維競爭機制的激勵效果。Matsushiima[17]則增加任務數量，認為當任務數量足夠大時，競爭機制有助于解決參與者道德風險問題，提高競爭效率。Thiele[18]考察了參賽者任務特定能力對競爭激勵合同的影響。歸納起來，與單任務競爭相比，不少研究承認當績效測度與競爭參與方真實目標之間弱相關時，多維度任務會降低競爭機制的效率;放寬經典模型的假設前提，諸多因素都可能避免競爭機制陷入次優均衡。而這些影響因素包括哪些？影響方向究竟為何？目前處于百家爭鳴、尚無定論的探索階段。分析其原因，這與多維度競爭機制存在模型推導困難、研究者關注問題視角迥異息息相關。

回到我國地方政府競爭與經濟增長的邏輯脈絡，陳釗和徐彤[19]推導證明，在經濟發展早期，“為增長而競爭”的治理模式能夠實現社會福利最優，隨著外部條件發生變化，中央對地方的治理模式轉變成“為和諧而競爭”，這種模式變遷能夠為實現經濟發展方式轉變提供制度上的保障。皮建才[20]通過構建中央政府和地方官員的動態博弈，解釋政治網絡強度質疑，認為即使存在政治網絡，官員政治錦標賽理論仍然有效，對地方官員努力程度的負面影響微不足道。賈俊雪等[21]將地方政府的晉升激勵區分為增長績效、財政可持續和民生性公共服務等維度，系統剖析了多維晉升激勵對地方政府舉債行為的影響與機理。這些理論研究源自我國實際，從時代發展進程或特定細分領域來看，都具有一定的解釋效力。然而，由于始終將中央政府的激勵目標設計為單一維度，其研究視角或關鍵變量抽取并未觸及經濟高發展質量階段內涵下”中國之治”何以管用。尋求地方政府競爭機制的理論突破無疑是解釋我國經濟奇跡的重要研究方向。

“中國之治”乃至我國模式，得益于制度設計引導地方政府在投資環境、法律法規、公共服務、政府效率等方方面面展開跨區域競爭，使得制度優勢充分發揮，制度績效不斷提升。為此，本文不再視GDP增長為地方政府競爭唯一目標，而是將政府績效評價的多維指標看作一個多維度的競爭機制。通過引入公共選擇領域中的競賽成功函數（Contest Success Function，CSF）構建理論模型[20，22]，避開經典單任務競爭模型的推導困難，使地方政府的不同努力得以協同，在一個前后邏輯一致的理論框架下討論高質量發展與高速增長發展的制度績效，探索高質量發展階段地方政府競爭機制的有效性及作用機理，從理論上論證我國經濟改革創新的方向與成果。

2?“為發展而競爭”的地方政府激勵機制分析

2.1?地方政府競爭模型構建

假設有兩個風險中性的地方政府i=A，B參與經濟社會建設，評判兩地經濟發展優劣的維度有n個，包括經濟發展效率、經濟結構優化、社會福利變化與成果公平分配、資源利用與生態環境代價等。根據Matland[23]提出的政策執行的模糊-沖突模型，政策在目標和手段上往往存在著某種程度的沖突性和模糊性。因此，地方政府很難同時在n個維度上取得全面勝利，政策執行不可避免具有一定的偏差、失敗甚至是不執行（nonimplementation）。假設地方政府在各維度上努力的單位邊際成本為常數，一個地方政府在k（0.5n0）;如果0≤k≤0.5n，意味著雙方都可以贏取勝利或者沒有贏家，獲勝的地方政府在一次競爭中最多只能得到一次獎勵。

假設地方政府間競爭開始以后，地方政府同時決定其在不同維度上的努力投入。地方政府A（B）在維度j上的努力投入水平是xj（yj），j=1.…，n，各維度競爭相互獨立，地方政府A在維度j上獲勝的概率是：pj=xjxj+yj?其他0.5?xj=yj=0

中央政府只需要觀察到競爭結束時地方政府總的治理績效，即多維度競爭機制保留了經典競爭機制降低信息需求的優點，不必要知曉地方政府在每個維度上如何表現的詳細信息。

簡化起見，假設兩個地方政府間的競爭是一個對稱博弈，即雙方具有相同的努力投入水平，x*=y*=e=（e1，e2，…，en）。這極大簡化了地方政府期望收益的函數形式[24]。地方政府A的收益函數取決于B的投入，記地方政府A在第1個維度的努力為e1，地方政府B在各維度上的努力投入對稱，地方政府A除維度1以外，其他維度上的投入相同。地方政府A沒有贏取任一維度競爭的概率表示為：

令（2）式等于0，且有e1=e，可以解得地方政府競爭的對稱純策略納什均衡如下：

根據（3）式，當隱含的均衡收益是負值的時候，地方政府將不會參與競爭，或者因為缺少退出機制參與競爭但競爭動力不足。地方政府若想在綜合競爭中獲勝，必須要在分項任務中表現突出，即贏得一定的任務維數。如表1所示，任務維度數越多，地方政府要想取得考核勝利，獲得職位晉升，必須獲勝的維度數也越多;但是，總的任務維數n與最大獲勝維數k*（n）之間并非一一對應關系。

當任務維度數n=1或2時，地方政府必須獲得這個（些）維度的勝利;當任務維度數n=3時，地方政府取得考核勝利，必須要獲得兩個維度的勝利;當任務維度數n=5時，地方政府必須要獲得三個維度的勝利;當任務維度數n=4或者n≥6時，地方政府如果達到最大獲勝維度數，很可能獲得相同績效排序，地方政府A和B都獲勝。在經濟發展早期，以GDP增長為目標的晉升制度為地方政府提供了一個單一維度的競爭框架，在這種“為增長而競爭”的機制設計下，地方政府將主要努力投入于任期內的GDP增長，這相當于上述（n，k）=（1，1）這種情形。針對當下地方政府競爭機制向多維度方向轉換，激勵機制調整如何最大限度激發地方政府官員積極性，是我們接下來分析的重點內容。

2.2?多維度競爭的機制設計

假設地方政府要在k個維度上表現突出，才能夠取得考核勝利，那么總的任務維度從n增加到n+1，對每個維度努力水平和總的努力水平帶來的影響分別是：

根據（4）式，固定最大獲勝維數k，總的任務維度數增加，直到n=2k-2，地方政府在每一維任務上的努力水平都在增大;當n=2k-1，努力水平保持不變，但額外增加任務維數將減少地方政府在每一維任務上的努力水平。根據（5）式，直到n=2k-1，地方政府在競爭中總的努力水平增大;當n=2k，總的努力水平不變，但額外增加任務維數將減少地方政府總的努力水平。

假設總的任務維數固定，地方政府要取得考核勝利，需要在k個維度上表現突出，那么從k增加到k+1，對每個維度努力水平帶來的影響是：

根據（6）式，當k<0.5n時，地方政府在每一維任務上的努力水平隨獲勝維數的增加而增加;考慮到任務維度數只能是整數值，可以確定，n為奇數，k=0.5（n+1）時對應的努力水平是最大值，n為偶數，k=0.5n和k=0.5n+1時對應的努力水平都是最大值;進一步增加獲勝維數k，地方政府在每一維任務上的努力水平將下降。由于總任務維數n固定，上述使單一維度努力水平最大化的k也將使地方政府總努力水平發生同樣趨勢的變化。

以n≤10為例，結合（4）～（6）式，得到地方政府每個維度的努力水平和總的努力水平如表2所示。由表2可以看出，當兩個地方政府的努力投入水平相同，且（n，k）=（1，1）時，每個地方政府的努力投入都是R/4，結果與同時競爭的古諾博弈情況相同。令n*（k）是滿足均衡存在條件（3）式的最低任務維數。對于k=1，n≥k=1時地方政府競爭的均衡都存在，而n=2k-1=1使得地方政府每個維度的努力水平最大，n=2k-1=1或n=2k=2使得地方政府總的努力水平最大;對于k=2，n=2或n=3時地方政府每個維度的努力水平最大，n=3或n=4時地方政府總的努力水平最大;對于k=3，n=5時地方政府每個維度的努力水平最大，n=5或n=6時地方政府總的努力水平最大;對于k≥4，（3）式都在邊界處得到滿足，使得地方政府在每個維度和總努力水平最大的任務維數是n*（k）。

同理，對于n=2，k=1，或k*（2）=2使得地方政府總的努力水平達到最大;對于n=7和n=9，k*（7）=3和k*（9）=4分別使得地方政府每個維度以及總的努力水平達到最大;對于其他n取值，由于e（n，k）是k的嚴格凹函數，且在k*（n）附近對稱，地方政府在（3） 式允許的范圍內達到每個維度以及總的努力水平最大。特別地，對于n≥6，k*（n）<0.5n總是成立，意味著在這些競爭場景中，地方政府最大限度選擇的努力非常大，兩個地方政府都可能取得成功，且隨著n的增大，兩個地方政府同時獲勝的可能性不斷增加。

2.3?“為發展而競爭”的激勵效果分析

地方政府競爭的制度績效如何呢？政府治理從來不是單一維度[25]，而是經濟、政治、文化、社會、生態等全面發展的持續“進步”過程。為了實現治理目標中確定的多維任務，在地方政府之間引入競爭機制不可或缺，所謂地方政府競爭“產權論”之集權分權管理、“市場論”之官場市場激勵，都是發動地方政府競爭的互補性制度安排，隨政治體制和經濟條件革新表現為“演化論”之制度變遷。在改革開放初期，“以經濟建設為中心”被確立為國家發展方向的重大戰略目標，即使如此，中央政府分配給地方政府的任務也包括公共服務、基礎設施建設、社會治理等多重維度，只是在評判地方政府績效時，采取了可觀測、可證實、單一維度的GDP數目字考核。“為增長而競爭”模式很大程度上解釋了我國經濟的高速增長，但與之相伴而生的負面影響對民生福祉可持續增進日益產生威脅，地方政府應當為和諧而競爭、為創新而競爭，究竟為什么而競爭，一度成為熱議焦點。

黨的十八大以后，長期延續的地方政府單一維度考核標準明顯發生轉變，指向全面發展成果的考核評價體系，意在向增長和高質量均衡發展的多維競爭機制回歸。先排除多任務績效的測度成本差異，“為增長而競爭”的激勵模式是地方政府“為高質量發展而競爭”激勵模式的一個特例。由于對GDP有關的任務維度采取了強激勵，對難以客觀量化和難以有效管控的其他任務維度采取了弱激勵，“理性經濟人”的地方政府官員難免在經濟增長方面投入更多努力，對其副產品及其他維度任務有所忽視和偏廢，最終導致地方政府競爭結果趨次（race to the bottom）。這種激勵方案相當于前述（n，k）=（1，1）的制度設計，在主要矛盾集中于人民物質文化需要與社會生產不匹配的那段時期，能夠激勵每個地方政府在單一維度任務上實現努力投入水平最大化，充分發揮制度效力。然而，在政府目標轉向追求多維任務的新時代背景下，隨著競爭規模增加（同時增加n或k），地方政府在單一維度上的努力投入水平被攤薄，變得越來越小，仍然維持考核機制不變就會與政府既定任務目標不相配合，降低地方政府競爭的激勵效果。

圍繞政府現階段的治理目標是要推進全社會各環節的協調有效發展，地方政府競爭結果的考核目標相應調整為地方政府總的努力投入最大化符合道理與邏輯。前述模型分析告訴我們，增加總的任務維數，并在既定任務維數下提高獲勝維數k*（n）（同時滿足（3）式），能夠通過擴展競爭規模與范圍，增加地方政府每個維度努力以及總的努力投入，帶來社會治理改進與民生福祉提升。但是，與單一維度競爭（1，1）相比，更多任務維數會降低各分項任務維度的努力水平，增加地方政府既定努力下的獲勝機會，使總的努力水平保持不變或下降。例如，（n，k）=（2，1）時，總努力水平沒有發生變化，但地方政府A和B都可能成為獲勝者，且隨著n的增大，兩個地方政府同時獲勝的可能性進一步增加。更多獲勝者為競爭機制及其獎罰規則設計帶來了新選擇與新挑戰。盡管一定條件下，實施一個單一獎勵方案或兩個獎勵方案，理論上都可以實現地方政府總的努力水平最大化，但前者明顯簡化了獎勵結構，后者大幅增加了獎勵成本。周雪光[26]在對國家治理問題進行思考時特別強調，治理規模及其成本代價是制約國家建設和政治改革的重要條件，能否找到有助于減輕國家治理負荷的制度安排是我國社會良性發展的關鍵。因此，從最大限度降低制度運行成本的角度考慮，如果中央政府面臨獲勝數目選擇，那么使單一地方政府獲勝的制度安排更有優勢;如果中央政府面對的是一個同時獲獎的方案選擇，那么選擇最小任務維數的制度安排更加合理。

綜上所述，競爭維度之間具有戰略互補性，引發地方政府競爭向高質量轉變應當表現出固有的“整體推進”特征。多維度競爭機制設計能夠更進一步為地方政府提供激勵，使地方政府在經濟增長以外，關注其他治理目標全面提升。當然，制度實施上不必要一蹴而就，可以分步推進，并針對具體競爭場景細化獎勵結構，以最大化發揮激勵效力。在對多維度任務進行劃分界定與制定考核標準時，尤其需要注意各維度任務之間的指標度量性、可比性。多維競爭機制能夠顯著降低機制設計的信息量需求，但當所使用的績效度量與政府真實目標之間弱相關時，即使地方政府風險中性，也可能出現低效率的激勵結果。此外，我們應當注意到，地方政府之間天然存在差異，可以表現為對職位晉升或貨幣化獎金R評價不同，或者地方政府在各維度上努力的單位邊際成本并非同一常數。對此，穆勒[24]已經給出證明，如果RA>RB，地方政府競爭不存在純策略均衡，地方政府B會因為認識到對獎勵估值過少而減少努力投入，從而使總的努力投入水平比對獎勵估值相同時更少;同理，如果地方政府B比A具有相對更大的單位邊際成本，將會因為預期收益更小、獲勝概率下降而減少努力投入，從而使總的努力投入水平減少。可見，嚴苛的前提假設并沒有弱化本文結論的穩健性，但為地方政府競爭機制的實際操作提供了重要啟發與借鑒。

3?結論與建議

我國經濟從高速增長轉向高質量發展，對進一步深化經濟體制改革提出了新要求。該研究在盡可能減少機制設計者信息需求量的基礎上，借助競賽成功函數，構建一個兩地方政府同質的多任務競爭理論模型，對地方政府競爭機制的適用性與有效性做出了解釋。研究結論表明，在“為增長而競爭”的高速度發展階段，地方政府競爭機制能夠很大程度上解釋經濟增長奇跡;在高質量發展階段，地方政府競爭機制依然具有很好的激勵效力，能夠繼續繪就新時代我國全面發展的新藍圖。不考慮多維度競爭績效的測度成本差異，前者“為增長而競爭”的激勵模式是后者地方政府“為高質量發展而競爭”激勵模式的一個特例。聚焦新的發展階段，多維度競爭機制能夠適應當前中央政府推動全面高質量發展的目標要求，相比單一維度競爭，合理的機制設計能夠更進一步提高地方政府總的努力投入水平。但是，在對稱純策略均衡假定下，地方政府存在著同時獲獎的可能性，需要根據任務目標進行獎勵結構優化與匹配。地方政府的異質性特征不會改變本文研究結論的穩健性，卻會降低地方政府總的努力投入水平，對機制設計提出更高要求。為了更好發揮地方政府多維度競爭機制的激勵效力，提出以下主要建議。

針對目標，合理設置任務維度。圍繞全面高質量建設目標，中央政府應當強化頂層設計，按照經濟、政治、文化、社會、生態等治理內容設置任務維度與考核維度，任務維數與考核（獲勝）維數要合理匹配，確保地方政府競爭在總努力水平投入上取得更積極效果;特別在一些需要短期內見效的治理任務上，應當將任務目標調整為最大化單一或每一維度努力投入水平，確保地方政府集中力量快速取得成效。

權衡成本結構，明確獎勵數量。在多任務競爭結構中，獎勵范圍對激勵效果與組織運行有直接影響。中央政府應當簡化獎勵結構，減少獎勵數量設置，在適當拉長地方政府獲獎通道、確保激勵效果的同時，降低制度運行成本，保障競爭機制長久運行;但在任務維度過多、資金負擔較為寬松的場景，應當適當增加獲獎數量，使地方政府從競爭中獲得更多收益，提高治理積極性。

統一考核指標，簡化機制運行。多任務競爭機制的有效運行需要以指標一致、可比為前提，否則在強激勵作用下，就會導致地方政府努力投入向確定性的、容易測量的維度“一邊倒”現象。在進行地方政府競爭機制設計時，中央政府應當充分認識到這一問題，盡可能減少任務維度的隨機性，明確任務的測度標準和方法，并使任務績效測度與治理目標高度匹配，減少機會主義行為。

縮小差異，地方政府均衡發展。地方政府發展過程中逐漸形成的觀念、區域經濟、政治與環境生態差異等，對最大化總的治理績效具有抑制作用。中央政府應當盡可能在同質參賽者之間進行競爭考核，同時中央與地方各級政府之間應當統一理念，縮小認知差異，接力攻堅，形成合力;各地方政府之間應當充分發揮資源稟賦優勢，以均衡發展為目標，加快實現后發趕超，向全面高質量發展闊步邁進。

（編輯：李?琪）

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