跨界流域生態補償的“新安江模式”及可持續制度安排

沈滿洪 謝慧明

摘要?“綠水青山就是金山銀山”是習近平生態文明思想的核心觀點。生態補償是實現綠水青山價值轉化的重要機制。新安江流域上下游因“要保護與不保護”“要補償與不補償”“以河為標準與以湖為標準”的爭議而引發沖突。在中央有關部門的協調下浙皖兩省的談判協商成功達成了兩輪六年（2012—2017）的跨界生態補償協議并付諸實施，成為全國首例，是“綠水青山就是金山銀山”的成功典范。補償協議的創新性在于：實現上下級補償與上下游補償的結合，以上下級補償帶動上下游補償;實現生態保護補償與環境損害賠償的耦合，做到激勵與約束的完美結合;實現上下游共同參與的水質監測機制，水質監測結果好就給予生態保護補償，水質結果差就實施環境損害賠償;堅持問題導向和目標導向的結合，針對飲用水的水質要求確定以高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷4項指標作為監測對象。兩輪試點績效顯著，安徽省生態環境保護力度明顯加大，新安江出境水質明顯改善。新安江跨界流域生態補償協議之所以能夠順暢達成并持續運行，是由上游生態保護比較優勢決定的必要性與下游經濟發展比較優勢所決定的可能性共同決定的，是由上下游共同的生態補償制度需求與各級政府生態補償制度供給的均衡所決定的。新安江流域跨界生態補償試點是中國特色的生態補償機制創新。當然，該制度也需要在多方面繼續完善：實施多元補償，調動各種資源支持生態環境保護;提高補償標準，盡力體現上游生態環境保護的機會成本;給予多元受償，激發各個生態環境保護主體的積極性;加強區域合作，建立黃山市經濟開發區共同開發機制。

關鍵詞?生態補償;跨界流域;新安江模式;可持續;制度安排

中圖分類號?X321 文獻標識碼?A文章編號?1002-2104（2020）09-0156-08

DOI：10.12062/cpre.20200304

“綠水青山就是金山銀山”是習近平生態文明思想的核心觀點。生態補償是實現綠水青山價值轉化的重要機制。中央多次強調要建立和完善生態補償機制，特別強調要建立和完善橫向生態補償機制。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》指出：“制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。”橫向生態環境保護補償是指采取公共政策或市場化手段調節不具有行政隸屬的地區與地區之間的生態利益關系[1]。橫向生態補償可以包括橫向生態保護補償和橫向環境損害賠償，兩者的耦合表明橫向生態補償中資金流動可以雙向。不具有行政隸屬關系的補償主體和客體間往往沒有直接的轉移支付關系，新安江、九洲江、汀江-韓江等跨界流域生態補償試點旨在通過創新方式方法以實現流域生態補償的環境、經濟和社會效應，以探索出一條可持續的跨界流域生態補償之路。在九州江流域，生態補償分擔的一個理論框架為分階段依水質目標設定上游、下游和國家的分擔比例，試行階段以污染控制和水質改善為目標時需要三方共擔，修復階段以生態資源保護為目標時國家分擔比例下降，穩定階段以互利雙贏和綠色發展為目標時國家退出下游承擔51.5%[2]。在渭河流域，陜西省內下游各地級市對上游的橫向補償也可以有不同的分擔機制和分擔比例[3]。在汀江-韓江流域，福建省和廣東省以來水水質為考核目標按照“雙向補償”原則推進流域生態專項整治;在九州江流域，橫向生態補償是“單向”的，粵桂兩省（區）在2014—2017年各出資3億元設立粵桂跨省水環境保護合作資金，開展九州江流域跨省（區）水環境合作治理[4]。在赤水河流域，貴州省和湖南省之間的橫向轉移支付具有顯著的減排成效且可持續，公私合作模式可以有效解決流域生態保護的資金供給[5-6]。在新安江流域，生態補償的豐碩研究成果涉及流域生態環境共建共享、流域生態補償標準設定、跨省界流域生態補償機制設計、橫向生態補償的環境績效等等[7-10]。國外跨界生態補償機制設計廣泛關注生態補償資金的核算，生態補償的外部性、條件性和自愿性，基于環境效益和成本效益的補償效率，跨界流域水污染治理等，我國跨界流域生態補償具有非常特殊的機制和體制性影響因素，健全生態補償機制應立足于本國的制度背景推進制度創新[11-13]。綜上所述，雖然我國流域生態補償的實踐成果十分豐碩但缺少基于案例研究的理論提煉并歸納總結具有普適意義的跨界流域生態補償經驗。新安江流域跨界生態補償是全國第一個試點。兩輪六年（2012—2017年）的實踐探索已取得了顯著成效，并已開始第三輪（2018—2020年）試點。從機制創新視角研究跨界流域生態補償的“新安江模式”和探索該模式的可持續發展之路具有重要的現實和理論意義。

1?新安江流域生態環境保護從沖突到合作的演變

1.1?新安江流域自然地理與人口經濟特征

新安江發源于安徽省黃山市休寧縣境內海拔1 629m的六股尖，是浙江省最大的入境河流。新安江流域總面積11 452.5km2，其中安徽境內流域面積6 736.8km2，占流域總面積的58.8%;新安江干流總長359km2，其中安徽省境內242.3公里，占67.5%;皖浙省界斷面多年平均徑流量為65.3億m3，占千島湖多年平均入湖總量的68%以上。千島湖是新安江水電站建成蓄水后形成的全國最大淡水人工湖。千島湖集水面積10 442km2，正常水位108m時，庫容178.4億m2，水域面積580km2，其中98%在浙江省淳安縣境內。《關于印發千島湖及新安江上游流域水資源與生態環境保護綜合規劃的通知》（發改地區〔2013〕2679號）明確，新安江流域多年平均天然徑流量（地表水資源量）126.7億m3，其中年均入千島湖水量115.2億m3。新安江流域安徽境內覆蓋黃山市七個區縣和宣城市績溪縣。新安江流域下游為富春江和錢塘江，浙江境內基本上為杭州市下轄各個縣市區。據相應地市統計年鑒顯示，2017年末杭州市常住人口946.80萬人，戶籍人口753.88萬人。2017年杭州市地區生產總值（GDP）12 556億元，杭州全市常住人口人均GDP為134 607元。2017年末黃山市常住人口138.4萬人，戶籍人口148.46萬人。2017年黃山市地區生產總值645.7億元，黃山全市常住人口人均GDP為46 742元。杭州市的人均GDP始終高于黃山市，2017年杭州市的人均GDP是黃山市的2.88倍。

1.2?新安江流域生態保護的沖突與合作

（1）千島湖湖區水體富營養化：浙江省要求新安江上游的安徽省加強保護。跨界流域水生態保護往往因“上游保護，下游受益”而動力不足，甚至會出現“上游污染，下游遭殃”的現象。以“綠水青山金腰帶”著稱的千島湖，1998年首次遭遇藍藻襲擊，2010年部分湖面出現藍藻急劇增加及繁殖異常情況。而新安江安徽段年出境水量達60多億m3，占千島湖年均入庫水量的60%以上。因此，上游的水生態保護狀況直接決定了下游的水環境質量。2001—2007年，浙皖交界斷面水質以Ⅳ類水為主，2008年為Ⅴ類水，個別月份總氮指標曾達到劣Ⅴ類，水體總氮和總磷指標上升趨勢明顯。與此同時，千島湖入境水質2001—2008年間呈緩慢惡化趨勢，湖內水質營養狀況一度為中營養水平，甚至有向富營養水平加劇之勢。面對這種狀況，浙江省的理性反應是：加強浙江境內水環境保護的同時強烈要求新安江上游安徽省加大生態環境保護力度。國家環保部門、水利部門等也高度關注千島湖及其新安江水生態環境問題。

（2）加強新安江生態環境保護：安徽省要求新安江下游的浙江省提供補償。安徽省也認為應該加強新安江生態環境保護，但生態環境保護需要高額的會計成本和機會成本。因此，安徽省要求浙江省提供生態補償資金。浙江省早在2005年就出臺了全國第一個省級生態補償制度。2006年開始浙江省每年安排2億元對錢塘江源頭地區10個縣（市、區）進行生態補償。2008年，浙江省在完善錢塘江源頭地區試點工作的基礎上對八大水系源頭地區45個市縣實施生態環保財力轉移支付政策，成為全國第一個實施省內全流域生態補償的省份。值得指出的是，這些生態補償均局限于浙江省省內。同樣屬于新安江下游的淳安縣可以獲得生態補償資金，而占千島湖集雨面積60%以上的黃山市等卻得不到生態補償資金。安徽省認為這不合情理，浙江還一度以上游來水水質過差而不愿意補償。

（3）新安江流域建立跨界生態補償機制：浙皖之間出現交界斷面水質標準之爭。面對浙皖兩省的爭議，中央相關部門積極作為。2004年11月，全國人大環資委對新安江流域生態保護和污染防治相關工作進行了調研，提出建立流域生態共建共享示范區的理念。2006年，全國人大環資委聯合安徽省人大代表團和部分浙江省人大代表，向全國人大十屆四次會議提出“關于建立新安江流域生態共建共享示范區的建議”，該議案被第十屆全國人大常委會確定為當年12個重要督辦的一號議案。2007年，國家發改委、財政部、環保部等初步明確將新安江流域作為跨省流域生態補償機制建設試點。中央有關部門的意見總體上得到浙皖兩省的認可。但是，由于新安江浙皖交界的街口鎮河段屬于新安江的“江”與千島湖的“湖”的過渡水域，在選取新安江交界處水質評價指標的標準時雙方又出現分歧。安徽省認為河流水質的Ⅲ類水能夠作為飲用水源，應該選用河流水質的Ⅲ類水作為評判基準。浙江省認為千島湖是一個湖泊，應該以湖泊Ⅱ類水水質作為評判基準。一般而言，河流水質標準中不包括湖泊水質標準中的總氮指標，而總氮正是水體富營養化的重要指標，也是評價湖泊水質的重要指標，對湖泊生態安全的影響重大。因此，以“河”還是以“湖”為標準成為上下游談判的焦點。

（4）中央部門協調下的上下游談判：促成全國首個流域跨界生態補償機制試點。2011年2月，千島湖及新安江流域生態保護工作迎來重大機遇，黨和國家領導人習近平、李克強等先后做出重要批示，要求浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路，避免重蹈先污染后治理的覆轍。根據中央要求，財政部、環境保護部于2011年3月印發了《關于啟動新安江流域水環境補償試點工作的函》，并于2011年9月印發了《新安江流域水環境補償試點實施方案》，從而開啟了全國首個跨界流域生態補償的試點。按照試點方案，第一輪（2012—2014）三年時間內，每年籌集5億元的生態補償資金;其中，中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元。如果年度水質達到考核標準，浙江撥付給安徽1億元;如果年度水質考核不達標，安徽撥付給浙江1億元;不論考核結果如何，中央財政3億元全部撥付給安徽。第一輪試點順利完成后，在財政部和環保部的再次協調下，浙皖兩省經過協商達成了第二輪（2015—2017年）協議：生態保護標準進一步提高，生態補償力度也進一步加強。浙皖兩省每年各出資2億元，中央財政按照遞減原則從2015—2017年分別出資4億元、3億元和2億元。補償原理與第一輪相同。

至此，全國首個跨界流域生態補償協議正式出臺，且是一個全新的創造。其創新性主要體現在以下幾點：一是實現上下級補償與上下游補償的結合，以上下級補償帶動上下游補償;二是實現生態保護補償與環境損害賠償的制度耦合，做到激勵與約束的完美結合;三是實現上下游共同參與的水質監測機制，水質監測結果好就給予生態保護補償，水質結果差就實施環境損害賠償;四是堅持問題導向和目標導向的結合，針對飲用水的水質要求確定以高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷4項指標作為監測對象。兩輪六年試點，新安江出境水質考核指標全部達標，各方生態補償資金全部到位，取得了顯著的效益。一是生態效益——新安江出境水質穩定好轉。2018年4月12日，由環保部環境規劃院編制的《新安江流域上下游橫向生態補償試點績效評估報告（2012—2017）》通過專家評審。該報告顯示，根據浙皖兩省聯合監測數據，2012—2017年，新安江上游流域總體水質為優，千島湖湖體水質總體穩定保持為Ⅰ類，營養狀態指數由中營養變為貧營養，與新安江上游水質變化趨勢保持一致[14]。二是經濟效益——黃山市生態經濟化和經濟生態化呈現良好態勢，經濟質量進一步提升，綠色惠民政策初露端倪。三是社會效益——生態文明理念不斷深入人心，根據復旦大學民調結果，新安江流域跨界生態補償的民眾知曉率高達96%[15];而且，新安江生態補償制度被寫入中央文件，能為全國其他跨界流域生態補償制度的建立提供經驗參考。

2??跨界流域生態補償機制可以優化流域生態經濟資源配置

新安江流域六年兩輪的跨省界流域生態補償實踐表明一項可持續的生態文明制度必須能夠優化流域生態經濟資源配置，其資源配置方式可以由正式制度或非正式制度以制度組合的方式匹配以實施機制予以確定。正式制度必不可少，生態功能區制度安排為跨界流域生態補償成功實踐提供了必要性和可能性。當正式制度缺位或錯位時，非正式制度是有益補充，調整有沖突的制度安排和協調理性的地方政府需要完備的流域生態補償制度體系。跨界流域生態補償的“新安江模式”可持續推進的制度優勢集中體現在制度必要性和制度可能性的耦合以及制度需求和制度供給的均衡之中。

2.1?流域上下游主體功能定位的差異性奠定了跨界流域生態補償機制建立的必要性和可能性

跨界流域生態保護補償機制是與流域上下游主體功能定位緊密相關的制度安排。人的生存權和發展權是平等的，但是流域上下游的主體功能定位是不同的。這就要求，越是限制開發和禁止開發的區域，越要給予生態補償;越是重點開發和優化開發的區域，越要承擔補償責任，為其他地區提供生態補償資金，從而實現流域生態經濟的協調發展。反之，如果面對上游“越生態保護，越經濟貧困”而下游“越經濟富裕，越生態需求遞增，越要求上游保護”的困境而沒有制度創新，出現的結局必然是上下游的“零和博弈”。隨著流域主體功能定位的變化，生態環境保護的要求也會隨之變化。這就要求建立質與量并舉的生態補償機制。“以質論價”是市場經濟的基本規律。生態保護越好，補償力度越大;生態保護一般，補償力度一般;出現生態損害，不僅沒有生態補償，反而需要生態賠償。

第一，流域上下游主體功能定位的差異性決定跨界流域生態補償的必要性，流域上游是限制開發區和禁止開發區，流域下游是重點開發區和優化開發區，由此形成了流域上下游功能定位的差異和比較優勢的差異。

第二，流域上下游主體功能定位的差異性決定了經濟發展水平的差異性和生態環境保護的差異性。流域上游生態優勢明顯，流域下游經濟優勢明顯，但是流域上下游的生存權和發展權是共同的。這樣就形成以經濟優勢換取生態優勢的可能，也有可能以生態優勢換取經濟優勢。

第三，限制開發區域和禁止開發區域往往以生態保護的實際成本和放棄開發的機會成本獲取生態環境保護績效，重點開發區域和優化開發區域往往以經濟開發的實際成本和一定程度上放棄生態保護的機會成本獲取經濟發展績效。因此，生態補償優先級由強到弱的順序是：禁止開發區域——限制開發區域——優化開發區域——重點開發區域。

第四，生態環境保護的要求越高，需要投入的生態保護成本越大，所放棄的經濟發展機會成本也越大。因此，生態保護補償要堅持按質論價原則：生態質量越好，補償力度越大;生態質量越差，補償力度越小乃至沒有補償或負補償。

第五，隨著生態環境保護要求的變化，生態補償的訴求也會發生變化。日益嚴格的生態環境保護要求會加劇生態保護區域生態補償的訴求。上下游差異化的生態環境保護要求會增強上游地區的生態補償訴求。

2.2?跨界流域生態補償制度供給越完備越可能滿足上下游生態補償的制度需求

生態保護補償機制的建設是與制度供給緊密相關的。生態補償制度供給越完備，補償實施越順利;生態補償制度供給越欠缺，補償實施越困難。建立生態保護補償與環境損害賠償耦合的機制，可以帶來比單一機制績效加總更佳的效果。而且，制度實施機制也是一個重要的變量。如果正式制度符合布坎南的“一致同意”規則，環境監測等實施機制是能夠保證正式制度實施的，這一制度必然是有效的。在我國體制下，除了國家法律法規之外，領導人的講話和批示、國務院和有關部門的規范性文件都是制度供給的組成部分，這構成中國特色的制度體系。

第一，跨界流域生態補償需要有制度保障尤其是法律制度保障。生態補償法律制度越完備，生態補償的實施越順利;缺乏必要的法律制度，往往會導致高額的交易成本。

第二，制度與制度之間既存在著替代關系，又存在著互補關系。存在替代關系時，需要根據制度實施條件和制度績效進行優化選擇;存在互補關系時，需要根據制度實施條件和制度績效進行耦合強化。互補的制度組合所產生的制度績效優于單一制度。

第三，制度是由正式制度、非正式制度和實施機制三個方面構成的。若正式的法律制度缺乏，規范性文件和領導人講話也可能成為法律制度的一個補充，有時甚至發揮主導作用。

第四，生態補償制度的實施需要一系列實施機制的保障，例如水質監測的信息披露、生態保護的公眾參與、環境污染的公眾舉報、機制完善的專家參與、機制實施的媒體宣傳等。實施機制與正式制度的匹配可以鏟除補償制度實施的障礙。

3?新安江流域跨界生態補償機制實施兼具必要性與可能性

3.1?上下游主體功能定位的差異性決定了跨界流域生態補償的必要性

新安江采取特殊嚴格的生態環境保護源于新安江水庫建設。由于新安江水庫的建成和運行，大壩上游地區（黃山市和淳安縣）減緩了工業化進程。人工生態系統的獨特性使得千島湖和新安江成為國家級風景旅游區。這要求大壩上游地區實施更加嚴格的生態環境保護。與此同時，為了保障杭州市等地飲用水源的安全性，杭州市實施千島湖配水工程并于2019年正式通水。這要求大壩上游地區實施極為嚴格的生態環境保護。由此有，在主體功能定位中，黃山市的大部分地區成為限制開發區和禁止開發區，只有局部地區是重點開發區和優化開發區。與此對應，杭州市是我國東部最發達省份之一浙江省的省會。市場化改革、工業化發展、城市化建設使得杭州市日益成為國際化大都市并逐漸形成杭州都市圈。但是，杭州市的自來水取水口為轉塘地區的珊瑚沙，取水口的上游有杭州市、金華市、衢州市和安徽省的黃山市，水源安全始終是杭州市的心頭之患。杭州市多次動議千島湖引水工程建設并歷盡曲折，但最終付諸實施。因此，上游黃山市是水源保護區和限制開發區;下游杭州市是受水區和優化開發區。如果建立跨界流域生態補償機制，下游水生態安全更有保障，上游水生態保護更有動力;如果沒有跨界流域生態補償機制，下游水生態安全存在風險，上游水生態保護缺乏動力。

3.2?上下游比較優勢的差異性決定了跨界流域生態補償的可能性

流域跨界生態補償的一個重要前提是上下游生態環境和經濟發展存在顯著差異。如果上下游生態環境相差無幾，就不需要實施跨界流域生態補償機制;如果上下游經濟發展相差無幾，就不可能下游補償上游。上游黃山市是經濟欠發達的生態保護區，下游是缺生態水源的經濟特別發達的長三角南翼城市，上下游生態經濟發展的比較優勢十分明顯。具體來說，黃山市的生態優勢十分明顯但經濟發展相對落后，杭州市的經濟優勢十分明顯但水源環境質量有待進一步改善。從飲用水源看，杭州市現狀取水口的原水為Ⅱ～Ⅲ類，新安江河流基本達到Ⅱ類，經過千島湖凈化后千島湖中心湖區的水質達到Ⅰ類。千島湖配水工程的取水口正是擁有Ⅰ類水體的金竹牌。對于經濟發達的杭州市（談判中實際由浙江省支付）適當支付生態補償資金，獲取像“農夫山泉”一樣的自來水原水是值得的。但是，假如說杭州市的經濟發展水平與黃山市相差無幾，那么黃山市要向杭州市尋求生態補償就幾乎不可能。好在浙江省及其杭州市具備支付能力。

3.3?中央政府部門的綜合協調成為跨界流域生態補償協議簽署和履約的壓艙石

上下游生態補償協議談判曾經歷了諸多波折，產生了一系列觀點交鋒。浙江省代表認為，“上游來水乃自然來水，從來都是坐享其成，為何如今就要生態補償了？”“即使要補償，浙江省雖然用了這個水，但已經以稅負形式上交中央財政了，為何不是中央財政來補？”“如果上下游都要生態補償，會導致高昂的交易成本，以長江流域為例，上海補江蘇、江蘇補安徽、安徽補湖北、湖北補重慶、重慶補四川、四川補青海，補到猴年馬月？”安徽代表則認為，“人人都有生存權和發展權，輪到安徽省要工業化的時候偏偏就限制工業化了？”“拿人家的手軟，寧可不要浙江省的1億元生態補償金” 。“與其接受浙江省的生態補償資金，還不如發展好自己的工業經濟。”“水源保護區在黃山市，為何還要安徽省出生態補償資金？”這些觀點從一定角度看均不無道理。如果談判代表只從各自眼前利益出發進行交流，補償協議也許難以達成。這時，財政部和環保部發揮了重要的“娘舅”作用。自從確定新安江流域跨界生態補償試點，他們在補償方案的制訂、補償價格的談判、補償標準的確定、跨界水質的檢測、補償資金的支付等方面均扮演著 “仲裁者”和“協調人”的角色。中央政府部門的綜合協調成為新安江流域跨界生態補償機制試點的重要外部條件。

4??新安江流域跨界生態補償的制度供給滿足了制度需求

4.1?上游黃山市和下游杭州市均具有建立跨界流域生態補償的制度需求

浙皖兩省的談判代表總是從理性人角度出發想方設法為本省爭取更多的利益、支付更少的成本。這是完全可以理解的。但是，從兩省的全局角度看，建立跨界流域生態補償機制實際上是具有內生動力的。對于浙江省而言，千島湖已經確立為杭州市的水源，投資百億元的千島湖配水工程已于2019年正式通水，千島湖絕不可以是受污染的水。千島湖入湖水量的60%以上來自安徽，安徽省出境水質的好壞直接決定了千島湖水質的好壞。因此，以1億或2億的生態補償代價保障原水是成本有效的。不管是杭州市市政府還是杭州市、嘉興市居民對優質水源的需求都十分強烈，政府和居民均有支付意愿并能保持較高的支付水平。對于安徽省而言，有跨界流域生態補償機制，要保護新安江生態環境;沒有跨界流域生態補償機制，也得保護新安江生態環境。既然如此，當然“補償”策略比“不補償”策略更加有效。同時，通過生態補償機制可以撬動更多資源用于黃山市的生態環境保護，就有能力把黃山市建設成為“美麗中國的黃山樣本”。此外，通過黃山市生態環境保護，可以倒逼經濟轉型升級，最終走上綠色經濟發展道路。由此可見，無論是上游黃山市還是下游杭州市，均有建立跨界流域生態補償機制的制度需求。

4.2?上下級及上下游政府提供了跨界流域生態補償的制度供給

（1）跨界流域生態補償的正式制度供給。關于生態補償的獨立的國家法律（如“生態補償法”）尚未出臺，但生態補償的國家制度則積累良多。早在20世紀90年代，我國就開始探索生態補償機制，自下而上的自主探索為國家出臺生態補償制度奠定了實踐基礎[16]。2005年12月，國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》指出：“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點”。2007年10月15日，黨的十七大報告要求：“建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。2008年修訂通過并于2008年6月1日起實施的《中華人民共和國水污染防治法》第七條規定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制” 。2010年4月開始，國家啟動生態補償立法工作，由國家發改委牽頭起草《生態補償條例》。2011年國務院《關于加強環境保護重點工作的意見》明確：要加快建立生態補償機制和國家生態補償專項資金，擴大生態補償范圍。總之，在新安江流域跨界生態補償試點之前，我國獨立的完整的生態補償法律尚未出臺，但已被納入《水污染防治法》等國家法律之中，規范性文件多次強調了生態補償。國家鼓勵跨界流域生態補償試點，國家支持跨界流域生態補償探索。跨界流域生態補償的制度準備既提供了政策導向，又提供了決策依據。

（2）跨界流域生態補償的非正式制度供給。生態保護補償機制實質上就是“綠水青山”變成“金山銀山”的轉化機制。“兩山”論斷為新安江流域跨界生態補償機制試點提供了理論指針。而且，習近平對新安江流域生態保護情有獨鐘。早在浙江工作期間習近平就十分關心千島湖水資源保護工作，他的蹲點聯系村就是千島湖所在的淳安縣楓樹嶺鎮下姜村;到中央工作后，習近平于2011年2月就新安江與千島湖水資源保護工作做出了重要批示：“千島湖是我國極為難得的優質水資源，加強千島湖水資源保護意義重大，在這個問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍。我認為這份調研報告所提建議值得重視，是否可由發改委牽頭研究提出千島湖水資源保護的綜合規劃;由環保部牽頭對新安江上下游污染防治的協調管理進行研究并提出意見。浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”[17]。在談判處于膠著狀態時，習近平的批示打開了浙皖兩省談判代表的思路，迅速達成了一致意見并簽約。黨的十八大以來，浙江省和安徽省多次組織舉行“兩山”重要思想理論研討會。這充分傳遞了浙江省和安徽省廣大干部群眾對習近平生態文明思想的實踐自覺。可見，領導講話、學術論壇、輿論引導等非正式制度在改革的特定階段可以發揮重要作用，有時甚至是引領性的。

（3）跨界流域生態補償實施機制的供給。實施機制在跨界流域生態補償中具體表現為上下級政府聯動、上下游政府聯動和政府與公眾聯動。首先，上下級政府聯動。跨省流域生態補償往往離不開中央政府的協調，否則容易陷入扯皮和推諉狀態。中央政府尤其是財政部和環保部以有為姿態參與工作并發揮了重要的協調作用。浙皖兩省省內也建立了省市縣三級協調機制。黃山市成立了由市委書記和市長擔任組長的新安江流域綜合治理領導小組和生態補償機制試點工作領導小組，專門設立新安江流域生態建設保護局，與財政局合署辦公，有力推動了試點工作。其次，上下游政府聯動。在新安江流域生態補償中，建立了上游與下游共同檢測、相互驗證、相互監督的檢測機制，建立了流域上下游的互信合作。2015年，杭黃兩市就鞏固新安江生態補償機制成果、建立聯席會議制度等簽署了深化合作交流協議。2016年，浙皖兩省黨政主要領導共同簽署了新安江流域上下游橫向生態補償協議，建立了“環境責任協議制度”。2017年10月，皖浙兩省財政廳廳長專程深入黃山調研，就延續試點、深化合作進一步達成共識;同年12月，皖浙兩省財政廳、環保廳就延續試點向財政部和環保部做了專題請示。其三，政府與公眾的聯動。為了控制農藥可能帶來的面源污染，政府全面推行了統一采購、統一配送、統一標識、統一零差價銷售、統一信息化管理、統一回收與處置、統一財政補貼等“七統一”的農藥集中配送制度。安徽省率先實現所有流域鄉鎮全覆蓋，高效低殘留農藥使用率從2014年的50%提高到80%，農民購買農藥成本降低40%，廢棄農藥包裝物回收率95%以上，促進了農業生產方式轉變。創新設立“垃圾兌換超市”，發動村民撿拾礦泉水瓶、塑料袋等垃圾，就近兌換食鹽、肥皂等生活必備品，平均每個超市收集垃圾效率相當于3名農村保潔員工作量，實現了“村民得實惠轉觀念、政府花小錢辦大事”等雙贏，促進了農民生活方式轉變。

新安江流域下游因為千島湖配水工程的實施具有內在制度需求，上游因為新安江流域特殊嚴格的生態環境保護也具有內在的制度需求。與此同時，我國先期出臺的生態補償相關法律、法規、規章、規劃是正式制度安排，“兩山”重要思想、中央領導批示等是非正式制度安排。正式制度與非正式制度是完全相融的。此外，上下游水質聯合監測等實施機制能夠保證生態補償制度實施。總之，制度體系需要正式制度、非正式制度和實施機制耦合。在新安江流域跨界生態補償試點中，三個要素是齊全的，可見制度供給基本完備。制度供給與制度需求的均衡使得新安江流域跨界生態補償試點順暢運行。

5?進一步完善新安江跨界流域生態補償機制的對策建議

新安江流域跨界生態補償試點已經邁出了可喜的第一步、第二步和第三步，但是要健康地走完第三步并邁向第四步仍然需要解決好機制設計存在的問題并做好政策完善工作。

5.1?采取多元補償，調動各種資源支持生態環境保護

跨界流域水資源、水生態和水環境是公共物品、私人物品、準公共物品屬性的混合物，單一投入機制難以保障生態補償需求，需要建立多元投入的保障機制[18]。在新安江流域生態補償中至少可以有三種類型的補償：一是政府補償。生態保護、生態服務、生態產品往往具有公共物品屬性。在產權難以界定的情況下，主要依靠政府補償。對于新安江流域而言，政府補償應該體現兩個結合：上下級政府補償相結合——需要繼續堅持，上下游政府補償相結合——需要加強力度。就浙江省而言，政府補償完全可以延伸到杭州市政府乃至下一級政府。在2015年杭州市人大通過的《杭州市第二水源千島湖配水供水工程管理條例》中就明確寫道：“建立公平公正、權責一致、獎懲與生態保護目標完成情況相掛鉤的千島湖水環境生態保護補償機制”。二是市場補償。在水資源的數量、質量和使用者均可明確的前提下，完全可以建立市場補償機制。例如，在2019年杭州市千島湖配水工程竣工通水后，用水戶及其用水量均是十分明晰的，完全可以按照“誰受益，誰補償”的原則采取市場補償的模式。用水戶的水價不僅要考慮制水成本、治污成本等，還要考慮生態成本，即包含生態補償成本。三是社會補償。新安江是不可多得的“百里畫廊”，千島湖是十分寶貴的“一湖秀水”。通過綠色非政府組織募集資金支持新安江生態保護也是一種可能的選擇。總之，從政府補償轉向多元補償是大勢所趨。

5.2?提高補償標準，盡力體現上游生態環境保護的機會成本

新安江流域生態補償第一輪平均每年5億元補償給黃山市，第二輪平均每年7億元補償給黃山市。雖然第二輪比第一輪有所增加，但是實際補償金額與理論補償金額相距甚遠。而第三輪方案，中央財政迄今沒有落實。如果沒有中央財政的投入，只有每年4億元（浙皖各2億元）。這樣的生態補償金額，一方面與理論測算金額相距甚遠，另一方面與黃山市生態保護的實際投入相比只是杯水車薪。因此，提高生態補償標準依然是新安江流域跨界生態補償機制建設的目標。提高補償標準存在資金分攤的問題。就新安江水的公共物品屬性而言，中央政府應該給以補償，不宜退出，但其出資比重可以下降;就新安江水的準公共物品屬性而言，安徽省政府也應該給以補償，雖然其比重可以是最低的;就新安江水的私人物品（杭州市千島湖配水工程實施后飲用水就是私人物品）屬性而言，浙江省政府或居民應該是主要補償主體。

5.3?落實多元受償，激發各個生態環境保護主體積極性

新安江流域生態保護是各個主體共同努力的結果。按照“誰保護，誰受償”的原則，應該對生態保護做出貢獻的各個主體均予以補償。一是補償作為保護者的政府。由于特殊嚴格的生態保護，新安江上游地方政府既付出了高額的生態環境保護成本，又付出了很高的放棄經濟發展的機會成本，從而地方財政收入增長受到影響，因此應該予以補償。補償政府的部分用于生態環境工程建設是名正言順的。二是補償作為保護者的居民。由于水源地生態保護的嚴格要求，使得上游地區居民無法做到“在山靠山，在水靠水”。對這些居民理所當然要給以補償。三是補償作為保護者的企業。由于特殊嚴格的環境保護，原來政府批準可以達標排放的企業，排放標準提高了，治污成本提高了，如精細化工企業的污水治理需要企業治理—園區治理—市政治理等三道工序，因此也需要對他們進行補償。

5.4?加強區域合作，建立黃山市經濟開發區共同開發機制

如果上游地區的生存和發展問題得不到有效解決，新安江生態保護的長效機制就難以建立。實施新安江流域跨界生態補償機制以來，杭州市和黃山市農村居民人均純收入之比從2012年的1.86：1擴大為2017年的2.16：1。可見，黃山市得到的補償遠少于失去的機會成本。因此，還需要跳出生態補償謀劃生態保護。《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》明確要求，“結合生態保護補償推進精準脫貧”。因此，不僅需要輸血功能的生態補償，更需要造血功能的生態補償。對于跨省的杭州市和黃山市而言，可以進行制度創新。杭州市用地指標十分緊張，而黃山市九大開發區有近50%的土地尚未開發。可以考慮黃山市的開發區中劃出一定的土地，由杭州市和黃山市按照生態效益、經濟效益和社會效益等綜合效益最大化原則進行共同開發、共同招商、共同管理、共同受益。具體形式可以是股份制，按照股份比例確定各自的責權利;也可以是分工制，根據比較優勢確定各自責權利;還可以是援助制，純粹為了上下游的生態保護合作，由杭州市幫助黃山市做好開發區的建設。在合作或幫扶的過程中，確保“一江清水向東流”。

（編輯：于?杰）

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