土地稅費政策的耕地保護作用機理與實證檢驗

曹瑞芬 張安錄

摘要?土地稅費政策是解決因外部性存在而導致的農地城市流轉失序的重要工具。新增建設用地土地有償使用費是土地稅費制度的主要組成部分，其從耕地保護管理主體——地方政府視角出發，通過調動地方政府保護耕地的積極性，促進耕地資源保護。以新增費為例，初步嘗試將新增費繳納、新增費分配過程有機結合，視為橫向跨區域財政轉移支付制度，并據此考察以新增費為代表的土地稅費政策的耕地保護作用機理。在此基礎上，采用湖北省縣級面板數據，通過建立動態面板計量模型和引入系統GMM估計方法進行實證檢驗。理論分析與實證研究表明：①以新增費為載體的縣際橫向跨區域財政轉移制度有助于實現耕地保護外部性內部化，進而調動地方政府保護耕地的積極性、促進耕地資源保護，然而其發揮的作用非常有限。②通過進一步深入挖掘發現，新增費分配效果不顯著是導致以新增費為代表的土地稅費政策績效不高的根本原因。③結合湖北省四大分區可知，新增費分配不科學、不合理是制約分配制度有效發揮的深層次原因。結果顯示新增費分配傾向于經濟相對發達的鄂東沿江平原區和受政策支持的鄂西山地，而作為湖北省糧棉油生產基地的鄂中平原區和鄂北崗地的新增費分配明顯不足。

關鍵詞?土地稅費政策;耕地保護;新增費;地方政府;財政轉移支付

中圖分類號?F301.0

文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）09-0139-07??DOI：10.12062/cpre.20200103

眾所周知，耕地資源具有強烈的外部性，其除了具備基本的生產功能外，還能產生生態效益和社會效益[1-2]，但這種生態效益和社會效益的受益者為無須支付任何代價的全體社會成員[3]。耕地所產生的生態效益和社會效益未能納入耕地利用收益中，使得巨大經濟利益驅動下耕地資源大量流失[4]。許多學者認為，政策工具是解決因外部性存在而導致的農地城市流轉失序的重要途徑[5]。為了實現外部性內化，稅費政策和管制政策是常見的兩類政策，其都能夠抑制因外部性造成的過度轉用，但方式和效果則存在差別[6]。黃賢金等[7]指出，由于直接管制政策存在著信息監管等方面的缺陷，將稅費政策與其結合能夠提高管制的有效性。然而，現有研究多集中在土地管制政策方面[8-13]。近年來，探討土地財稅制度耕地保護效果的研究逐漸興起。但研究視角大多從耕地保護的利用（經營）主體——農戶出發[14-18]，尚缺乏土地財稅制度在耕地保護的管理主體（中央政府、地方政府、農村集體經濟組織或國有農場）和社會監督主體等方面的效應研究[19]。耕地保護的外部性促使各級地方政府偏向于采取見效快的短期行為，而不是“費力不討好”的耕地保護[20]，影響了耕地保護效果。因此，調動地方政府保護耕地的積極性至關重要[21]。

中國土地財稅調節制度包含土地出讓金制度、土地稅費制度、農業補貼制度、土地信貸制度等[22-23]，新增建設用地土地有償使用費（以下簡稱新增費）是土地稅費制度的主要組成部分，其從耕地保護管理主體——地方政府視角出發，通過調動地方政府保護耕地的積極性，促進耕地資源保護。然而有關其耕地保護作用機理及效果評價的研究較為少見，僅有的研究主要圍繞新增費繳納的耕地保護績效評價[22-23]，或者旨在提高土地整治效果的新增費分配方案設計[24-25]，將新增費繳納、新增費分配作為有機整體，視為橫向跨區域財政轉移支付制度，并探討其耕地保護作用機理的研究幾乎沒有。為此，從地方政府出發，基于外部性內化視角，探討以新增費為載體的跨區域財政轉移制度的耕地保護作用機理，可豐富耕地保護的研究視角。此外，在理論分析基礎上，進一步以湖北省為例進行實證檢驗，并據此提出可供參考的政策建議。

湖北省位于長江中游、洞庭湖以北，是中國“中部崛起”戰略的支點和中心。省內地勢平坦，土壤肥沃，歷來是中國重要的糧棉油生產基地，2017年全省耕地總面積523.59萬hm2，占全國耕地總面積的3.88%。近年來，隨著城鎮化進程的推進，湖北省的耕地數量和質量呈現出減少和下降的趨勢，耕地資源保護受到前所未有的嚴峻挑戰[26]。為保障國家糧食安全和生態環境建設，湖北省不斷加大用于耕地保護的轉移支付資金投入，主要依托于國土部門的土地整治項目、財政部門的農業綜合開發項目、水利部門的小農水高標準農田建設項目、發改委的新增千億斤糧食生產能力規劃田間工程建設項目以及農業部門的旱澇保收標準農田示范項目、測土配方施肥補貼項目和土壤有機質提升補貼項目，其中國土部門的土地整治項目資金——新增費所占比重最大。據統計2011—2014年湖北省新增費占所有耕地保護轉移支付資金的比重分別為80.61%、81.71%、86.71%、80.79%，均在80%以上。因此，研究湖北省新增費制度的耕地保護績效，并據此提出可供參考的政策建議，對于全省乃至全國都具有重要的現實意義。

1?土地稅費政策的耕地保護作用機理

新增費是我國農用地轉用環節中征收時間較長、改革較早的稅費之一，其功能定位具體表現在保護耕地、抑制用地擴張沖動，耕地資源外部效應內部化以及籌集資金、促進土地開發整理[22]。實際中，新增費繳納抑制了地方建設占用耕地的動機，新增費分配調動了地方保護耕地的積極性，二者目標一致，相輔相成。因此，可以嘗試將新增費繳納、新增費分配作為一個有機整體，視為省級政府統籌的縣際橫向跨區域財政轉移支付制度，即新增費由建設用地指標多的非農發展區流向耕地保護任務重的農地保護區，具體運行機理可結合圖1進行闡述。對于縣級地方政府來說，其一方面要為建設占用耕地繳納新增費;另一方面，其會以土地整治項目為平臺，獲取新增費用于耕地保護。通常情況下，非農發展區建設占用耕地較多，而耕地保護任務較輕，那么其繳納的新增費可能會大于分配到的新增費，即為新增費凈流出地區;相反，耕地保護區的耕地保護任務較重，而新增建設用地指標較少，那么其分配到的新增費就會大于繳納的新增費，即為新增費凈流入地區。假設n個縣級地方政府同屬于省級政府m，那么由省級政府m統籌，對n個縣級地方政府收取新增費和分配新增費的行為可以被視為縣際橫向跨區域財政轉移支付，即新增費由建設用地指標多的非農發展區向耕地保護任務重的農地保護區轉移。由湖北省政府統籌安排、對86個縣級單位收取新增費和分配新增費的工作，即為縣際橫向跨區域財政轉移支付。

由表1可知，文中模型一、模型二均通過了Sargan檢驗和AR（2）檢驗，表明所使用的工具變量有效和模型設定正確。估計結果顯示，被解釋變量——年末耕地面積的滯后項（cul（-1））系數分別為0.999 5、0.999 0，且具有很好的統計顯著性，證實了耕地資源保護具有較強的路徑依賴性。核心解釋變量——以新增費為載體的縣際橫向跨區域財政轉移制度（trans）有助于耕地資源保護，其回歸系數分別為0.027 0、0.033 3且具有很好的統計顯著性，這與理論預期完全一致。對于控制變量，經濟發展水平（gdpper）和人口規模（population）對耕地資源保有量均具有顯著的負效應，結合曲福田等[35]提出的經濟增長和耕地變化的庫茲涅茨曲線假說可知，湖北省的經濟增長方式有待進一步改進，粗放式的建設用地擴張仍是其經濟社會發展的基礎。此外，由模型二的估計結果可知，無論是核心解釋變量的結果還是控制變量的結果，與模型一相比都沒有發生任何實質性的變化，說明模型估計結果具有相當的穩健性。

然而，文中核心解釋變量的系數絕對值較小。模型一、模型二的估計結果顯示，跨區域財政轉移支付額，即凈新增費每增長1億元，分別僅能增加耕地資源面積約27hm2、33 hm2。說明湖北省以新增費為代表的土地稅費政策雖有助于耕地資源保護，但其發揮的作用非常有限。研究結論解釋了新增費制度實施以來地方政府仍熱衷于爭取建設用地指標的現象。因此，挖掘新增費制度績效水平不高的深層次原因，并據此提出改進的措施迫在眉睫。由前文的理論分析可知，我國的新增費制度包含新增費繳納和新增費分配，那么究竟哪種方式制約了制度的有效發揮，需進一步就二者的耕地保護效應進行分析。

3.2?新增費繳納和新增費分配效應分析

實際中，相比于新增費分配，我國新增費的繳納更加科學規范。《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（財綜字[1999]117號）和《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》（財綜[2006]48號）明確指出新增費的征收對象為取得出讓等有償使用方式的新增建設用地的縣、市人民政府，征收標準由1999年的5～70元/m2提高到10～140元/m2，且新增費的30%上繳中央財政，70%上繳地方財政，征收程序規范、征收范圍和征收標準明確。而新增費分配屬于專項轉移支付，透明度差、隨意性強。雖然中央分成新增費分配因素法的釆用在很大程度上提高了新增費分配的科學性，減少了地區間相互攀比的現象，有助于形成良性的區間競爭關系，然而，就省對下專項轉移支付來說，湖北省財政廳、湖北省國土資源廳出臺的《關于調整地方分成的新增建設用地土地有償使用費分配方式的通知》（鄂財建發[2007]64號）顯示，其地方分成新增費的分配方式仍為項目下達形式。因此，對湖北省來說，新增費分配效果不顯著可能是導致以新增費為載體的跨區域財政轉移制度發揮作用有限的根本原因。為了檢驗新增費繳納和新增費分配的耕地保護效果大小，將方程（1）修正如下。

式中，subit表示第i地區第t年的新增費繳納額，disit表示第i地區第t年的新增費分配額，其他變量的解釋同方程（1）。回歸結果如表2所示，可以發現新增費繳納會顯著促進地方政府保護耕地，其回歸系數為0.087 9且具有很好的統計顯著性，但新增費分配對耕地資源保護的影響不顯著，其回歸系數為0.001 6卻不具有統計顯著性，說明湖北省新增費制度發揮作用有限的根本原因是新增費分配不科學、不合理。實證結果與前文的理論分析一致。剔除特殊樣本后的回歸結果如模型四，各變量系數和顯著度相比模型三沒有明顯變化，進一步支撐了本文的理論機制。因此，改革新增費分配制度能夠顯著增強以新增費為代表的土地稅費政策的耕地保護效果。

3.3?新增費分配情況及改進措施

前文的分析表明新增費分配不科學、不合理是導致新增費制度發揮作用有限的根本原因，那么新增費分配的具體情況如何，應怎樣改進？表3為1999—2014年間湖北省四大分區的新增費分配和耕地保有量占比情況。由表3可知，總體上，1999—2014年間鄂東沿江平原區和鄂西山地的新增費分配占比大于耕地保有量占比，而鄂中平原區和鄂北崗地的新增費分配占比小于耕地保有量占比。時間上，鄂東沿江平原區的新增費分配占比近6年來一直高于耕地保有量占比，鄂西山地則是自2011年開始轉變;同時，鄂北崗地的新增費分配占比近6年來一直低于耕地保有量占比，鄂中平原區則是自2011年開始轉變。鄂中平原區和鄂北崗地的農業生產條件較好，是湖北省重要的糧棉油生產基地。這些地區承擔的耕地保護任務較重，在全省乃至全國的糧食安全、生態安全建設中發揮著重要作用。然而，由于新增費分配項目法缺乏科學規范的分配標準，造成財政資金并未重點流向這些貢獻度大的地區。相反，鄂東沿江平原區和鄂西山地，要么由于經濟發展水平較高，爭取上級政府轉移支付資金的機會較大，要么由于地處落后的邊遠山區，受政策扶持力度較大，分配到的財政資金均超出了其應得的數額。因此有必要改革省以下新增費分配方式，以提高財政資金的耕地保護效果。

目前，我國中央分成新增費的分配方式為因素法，其在很大程度上提高了新增費分配的科學性，減少了地區間相互攀比的現象。而湖北省地方分成新增費的分配方式依然采用的項目法，在很大程度上限制了新增費的利用效率。因此可借鑒中央分成新增費的分配方式，采用客觀、公平、公正、合理的因素法，此外，因素的選取應客觀全面，如以耕地保護為目標的新增費分配應全面考察耕地資源的數量、質量和生態水平，并將往年分配到的新增費的利用情況作為調整當年新增費分配的主要因素，對資金利用效率高的地區適當提高分配比例，對資金利用效率低的地區適當降低分配比例。

4?研究結論與討論

4.1?研究結論

從地方政府出發，基于外部性內化視角，探討以新增費為代表的土地稅費政策的耕地保護作用機理，并以湖北省為例，采用2009—2014年間縣際面板數據進行實證檢驗。理論分析與實證研究表明，以新增費為載體的縣際橫向跨區域財政轉移制度有助于調動地方政府保護耕地的積極性，促進耕地資源保護，然而其發揮的作用非常有限。據此本文進一步深入挖掘發現，新增費分配不科學、不合理是導致跨區域財政轉移制度績效不高的根本原因。目前，我國中央分成新增費的分配方式為因素法，其在很大程度上提高了新增費分配的科學性，減少了地區間相互攀比的現象。而湖北省地方分成新增費的分配方式依然采用的項目法，其在很大程度上限制了新增費的利用效率。結合湖北省四大分區可知，新增費分配傾向于經濟相對發達的鄂東沿江平原區和受政策支持的鄂西山地，而作為湖北省糧棉油生產基地的鄂中平原區和鄂北崗地的新增費分配則明顯不足。因此有必要改革省以下新增費分配方式，采用客觀、公平、公正、合理的因素法。此外，因素的選取應客觀全面，如以耕地保護為目標的新增費分配應全面考察耕地資源的數量、質量和生態屬性，并將往年分配到的新增費的利用情況作為調整當年新增費分配的主要因素，對資金利用效率高的地區可適當提高分配比例，對資金利用效率低的地區則應適當降低分配比例。

4.2?討論

以新增費為例，探討土地稅費政策的耕地保護作用機理，并以湖北省為例進行實證檢驗，研究結果與理論預期一致，且與已有研究成果相符[22-23]，研究結論對于進一步完善我國省以下特別是中部欠發達地區省以下財政管理體制、更好地發揮財政激勵約束機制實現耕地保護目的具有重要意義。然而，我國地域遼闊，不同類型省份的土地

財稅制度的實施方式可能不同，進而導致其耕地保護效果也可能不同，如江蘇、浙江等沿海發達地區的新增費分配已經采用因素法，后期可針對不同類型省份的土地財稅制度進行研究，實行差別化的財稅制度改革。此外，考慮到縣級層面新增費繳納、新增費分配以及耕地資源面積數據獲取的困難性，文中實證檢驗僅采用的2009—2014年間縣級面板數據，樣本數據的時間序列時期稍短，后期可進一步通過各種途徑豐富樣本數據，以保證估計結果更加精準可靠。

（編輯：李?琪）

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