發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì) 探索鄉(xiāng)村發(fā)展新路

陸仁崢 趙金洪 吳小管/江蘇省泰州市人大常委會

村級集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要支撐，是促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮的重要抓手，更是提高鄉(xiāng)村治理水平，鞏固執(zhí)政能力的重要保證。實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)新要求。

情況與特點(diǎn)

泰州市轄三市三區(qū)，有93個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道），1604個(gè)村級核算單位。截至2019年底，村級集體資產(chǎn)總額248.93億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)98.1億元，固定資產(chǎn)107.04；村級集體經(jīng)濟(jì)總收入31.85億元，其中經(jīng)營性收入21.59億元。

經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)。2017～2019年全市村級集體經(jīng)濟(jì)總收入分別為24.5億元、28.73億元、31.85億元，總支出分別為19.01億元、19.8億元、23.47億元。三年間年度總收入凈增長7.35億元，增長30%，總支出凈增長4.46億元，增長23.5%，村級集體經(jīng)濟(jì)積累向好發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近。村集體總收入和經(jīng)營性收入水平集中度較高，以2019年為例，全市村集體總收入村平199萬元，50萬元～500萬元的村占比95.3%；經(jīng)營性收入村平134萬元，18萬元～200萬元的村占比92.1%。

收入來源趨于優(yōu)化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策驅(qū)動下，村級經(jīng)營性收入從原來集體資源發(fā)包、耕地村級統(tǒng)一流轉(zhuǎn)溢出收益、標(biāo)準(zhǔn)廠房和商業(yè)店面出租等逐步向股權(quán)投資、鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)、勞務(wù)代理等新產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)拓展。靖江市德勝村利用企業(yè)管理方法管理村級集體經(jīng)濟(jì)，申請注冊“德勝村”商標(biāo)，專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；N養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，品牌農(nóng)產(chǎn)品已涵蓋大米、活禽、白酒等5大類20多個(gè)品種，2019年實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性收入300多萬元。泰興市祁巷村大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游，先后建成了集水果采摘、大型垂釣基地等娛樂項(xiàng)目為一體的鄉(xiāng)村旅游基地，2019年，村級集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性收入達(dá)302萬元。興化市東旺村依托興化垛田這一全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)，充分利用“千垛菜花”資源優(yōu)勢，推動觀光農(nóng)業(yè)向觀光旅游、休閑度假轉(zhuǎn)變，每年帶動當(dāng)?shù)乩习傩站蜆I(yè)達(dá)800多人次，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)營性收入100多萬元。

政策效應(yīng)支持明顯。2016年以來，財(cái)政引導(dǎo)資金、扶貧項(xiàng)目開發(fā)，經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)部門、企業(yè)掛鉤幫扶，使得村級集體經(jīng)濟(jì)，特別是經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快。全市所有行政村居經(jīng)營性收入全面達(dá)到省定18萬元脫貧標(biāo)準(zhǔn)，665個(gè)建檔立卡經(jīng)濟(jì)薄弱村，全部達(dá)到市定經(jīng)營性收入18萬元、可支配收入35萬元脫貧標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)所有村按省市標(biāo)準(zhǔn)脫貧摘帽。

做法與成效

強(qiáng)化政策支持引導(dǎo)。出臺《關(guān)于發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的意見》《關(guān)于全面推進(jìn)村級集體資金管理工作實(shí)施意見》《關(guān)于在全市推進(jìn)“四有一責(zé)”建設(shè)活動的意見》《關(guān)于扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》等一系列文件，進(jìn)一步拓寬村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子，加大對發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)金融、財(cái)政、土地、稅收等方面的扶持，加強(qiáng)村級集體資金收支監(jiān)管，規(guī)范集體資金運(yùn)行。

深化產(chǎn)權(quán)制度改革。印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管創(chuàng)新工作穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，全面完成清產(chǎn)核資工作，集體經(jīng)營性資產(chǎn)基本達(dá)到“量化到人、固化到戶”，初步建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。1573個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）完成產(chǎn)權(quán)制度改革，改革完成率98%。

創(chuàng)新農(nóng)村“三資”監(jiān)管。農(nóng)村“三資”監(jiān)管“泰州經(jīng)驗(yàn)”在全省推廣。農(nóng)村“三資”監(jiān)督由事后向事前、事中前移，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村級會計(jì)委托代理服務(wù)、聘用會計(jì)師事務(wù)所監(jiān)理雙輪驅(qū)動模式，全面實(shí)行村會計(jì)委托代理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。

持續(xù)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。突出對村集體政策支持、資金支持、掛鉤幫扶，出臺一系列政策，為村集體減負(fù)，幫助村集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)和民生事業(yè)。2017-2019年市財(cái)政每年投入2000萬元，市（區(qū)）財(cái)政予以配套，專項(xiàng)用于扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2020年提高至4000萬元。組織部門、企業(yè)結(jié)對幫扶，支持村集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加經(jīng)營性收入，各掛鉤幫扶單位每年幫扶資金15萬元以上，用于發(fā)展村級集體經(jīng)營項(xiàng)目和民生實(shí)事工程。

問題與分析

區(qū)域發(fā)展不平衡性較大。黃橋老區(qū)及部分缺乏資源的里下河地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，建檔立卡經(jīng)濟(jì)薄弱村、低收入人口，這兩個(gè)區(qū)域占比89.1%、82.6%。全市集體經(jīng)營性收入高的村達(dá)到一千萬元以上，低的村剛剛“摘帽”，極差明顯。部分“摘帽”村，發(fā)展基礎(chǔ)不牢，發(fā)展后勁不足。

傳統(tǒng)收入仍占大頭。以2019年為例，經(jīng)營性收入構(gòu)成中，其他收入占比達(dá)到一半，經(jīng)營收入占比偏小，只有18%，反映出部分村級集體經(jīng)濟(jì)仍然以發(fā)包及上交收入、其它收入為主，經(jīng)營“造血”功能偏弱，經(jīng)營增收任重道遠(yuǎn)。

資產(chǎn)保值增值壓力較大。一是少數(shù)集體資產(chǎn)長期閑置。部分地區(qū)廢棄學(xué)校、磚廠、廠房土地未盤活、資產(chǎn)未利用。二是保值增值缺乏有效途徑。部分村經(jīng)營渠道拓展能力不足，自我營收能力較弱；有資金，但缺乏有效投資渠道和方向，資金向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變不快。三是資產(chǎn)貶值風(fēng)險(xiǎn)較大。部分村出租的溫室大棚、標(biāo)準(zhǔn)廠房，經(jīng)營方掠奪式經(jīng)營明顯，維護(hù)保養(yǎng)不力；村集體不計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，容易造成資產(chǎn)貶值和流失；少數(shù)村將集體資金拆借企業(yè)或融資平臺，存在一定安全隱患。

村集體支出負(fù)擔(dān)較大。2019年集體經(jīng)濟(jì)總支出23.47億元，其中經(jīng)營支出0.41萬元、管理費(fèi)用7億元、其他支出16.05億元，分別占比2%、30%、68%。村集體98%的支出用于社會管理和社會公益事業(yè)，現(xiàn)有財(cái)力只能保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。究其原因：一是建設(shè)任務(wù)重。事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱，大量的社會事務(wù)和建設(shè)任務(wù)壓到村級，若干的考核最后也落到村級，公共產(chǎn)品支出負(fù)擔(dān)過重。二是隱性配套重。公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目財(cái)政不能全部“兜底”，村級在矛盾調(diào)處、耕地補(bǔ)償、土方建設(shè)、臨時(shí)用工方面支出較大。三是利息支出重。2019年全市農(nóng)村集體負(fù)債總額69.58億元，較高的債務(wù)帶來了高昂的利息支出。

措施與建議

創(chuàng)新選人用人機(jī)制，解決好“人”的問題。實(shí)踐充分證明，發(fā)展固然與政策、區(qū)位、資源等因素有關(guān)，但最關(guān)鍵的因素是“人”。一是大力培育一批。實(shí)施好“雁陣培育”計(jì)劃，選擇優(yōu)秀青年，精心培養(yǎng)，培育“雛雁”；選擇優(yōu)秀村書記，重點(diǎn)培養(yǎng)，培育“強(qiáng)雁”；選擇優(yōu)秀黨組織，示范引領(lǐng)，作為“頭雁”。三個(gè)“雁陣”相輔相成，形成梯次鮮明、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的村級干部隊(duì)伍。二是積極輸送一批。繼續(xù)選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部和優(yōu)秀退役士官（兵）到村任職，鼓勵農(nóng)業(yè)院校、企事業(yè)單位技術(shù)人員到村集體經(jīng)濟(jì)組織任職，鼓勵人才回鄉(xiāng)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村活力。三是及時(shí)調(diào)整一批。建立“能者上庸者下”的用人機(jī)制，調(diào)整思想保守、本領(lǐng)欠缺、組織渙散的村黨組織及其書記。四是著力穩(wěn)定一批。建立村干部基本報(bào)酬定期增長機(jī)制，村黨組織書記報(bào)酬參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員副科級標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位；探索建立村干部職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；提高“三項(xiàng)資金”補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；建立優(yōu)秀村黨組織書記提拔任用制度。

開拓發(fā)展路子和管理模式，解決好“路徑”的問題。一是整合資源增收。充分發(fā)揮村集體土地、水面等資源優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，推動資源向資本、資產(chǎn)轉(zhuǎn)變；落實(shí)利用集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行市場化發(fā)展政策，先行先試發(fā)展產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)；做好脫貧攻堅(jiān)、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治與促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合文章，發(fā)展生態(tài)游、故地游、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、民宿休閑等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。二是合作發(fā)展增收。支持和引導(dǎo)村集體以土地、物業(yè)等資源，以保底分紅方式合作、入股，穩(wěn)妥參與產(chǎn)業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資；推行異地發(fā)展、異地入股，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位整合扶持資金抱團(tuán)合作、按比例分紅。三是有償服務(wù)增收。創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作社、勞務(wù)合作社等服務(wù)實(shí)體，為市場主體提供土地管理、加工流通、烘干儲藏、農(nóng)村電商、外出勞務(wù)等有償服務(wù)，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。四是強(qiáng)化管理增收。樹立“減負(fù)即增收”思想，強(qiáng)化農(nóng)村“三資”管理，理順事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系，推動“消赤減債”，減輕村級經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

加大支持激勵力度，解決好“要素”的問題。一是落實(shí)村級集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位。加快賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一社會信用代碼進(jìn)程，支持其依法參與市場競爭。二是落實(shí)財(cái)稅和金融支持政策。落實(shí)鄉(xiāng)村振興“四個(gè)優(yōu)先”政策，優(yōu)先支持村集體增收項(xiàng)目。落實(shí)稅收優(yōu)惠獎勵政策，免征村集體經(jīng)濟(jì)組織稅收，或新增稅收的地方留成部分，全額返還到村。落實(shí)金融政策，優(yōu)先扶持村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓寬融資渠道，健康有序發(fā)展合作金融，建立和完善農(nóng)村集體組織抵押品政策，打通融資瓶頸。三是落實(shí)用地政策。盤活現(xiàn)有閑置低效集體建設(shè)用地，推進(jìn)農(nóng)村用地制度改革創(chuàng)新，征收村組集體土地，按不低于5%的征收面積留作村級發(fā)展用地，或按留用面積實(shí)行貨幣、實(shí)物資產(chǎn)補(bǔ)償。實(shí)施農(nóng)村閑置宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地復(fù)墾后，轉(zhuǎn)換為等量建設(shè)用地指標(biāo)政策。增減掛鉤指標(biāo)補(bǔ)償向村集體傾斜，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村集體“抽血”問題。四是研究制定專項(xiàng)激勵辦法。將村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入各級黨委、政府鄉(xiāng)村振興工作績效考評重要內(nèi)容。設(shè)立身份轉(zhuǎn)換、干部任用、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵干事創(chuàng)業(yè)。設(shè)立村級集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收績效獎，分檔分級獎勵。□

興化市千垛鎮(zhèn)東羅村 劉俊逸/攝