發展村級集體經濟 探索鄉村發展新路

陸仁崢 趙金洪 吳小管/江蘇省泰州市人大常委會

村級集體經濟是鄉村發展的重要支撐，是促進鄉村繁榮的重要抓手，更是提高鄉村治理水平，鞏固執政能力的重要保證。實施好鄉村振興戰略，必須深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟新要求。

情況與特點

泰州市轄三市三區，有93個鄉鎮（涉農街道），1604個村級核算單位。截至2019年底，村級集體資產總額248.93億元，其中經營性資產98.1億元，固定資產107.04；村級集體經濟總收入31.85億元，其中經營性收入21.59億元。

經濟實力逐步增強。2017～2019年全市村級集體經濟總收入分別為24.5億元、28.73億元、31.85億元，總支出分別為19.01億元、19.8億元、23.47億元。三年間年度總收入凈增長7.35億元，增長30%，總支出凈增長4.46億元，增長23.5%，村級集體經濟積累向好發展。

經濟發展水平接近。村集體總收入和經營性收入水平集中度較高，以2019年為例，全市村集體總收入村平199萬元，50萬元～500萬元的村占比95.3%；經營性收入村平134萬元，18萬元～200萬元的村占比92.1%。

收入來源趨于優化。農業農村優先發展的政策驅動下，村級經營性收入從原來集體資源發包、耕地村級統一流轉溢出收益、標準廠房和商業店面出租等逐步向股權投資、鄉村旅游、電子商務、勞務代理等新產業、新經濟、新業態拓展。靖江市德勝村利用企業管理方法管理村級集體經濟，申請注冊“德勝村”商標，專業化生產、規模化種養、產業化經營，品牌農產品已涵蓋大米、活禽、白酒等5大類20多個品種，2019年實現集體經營性收入300多萬元。泰興市祁巷村大力發展鄉村特色旅游，先后建成了集水果采摘、大型垂釣基地等娛樂項目為一體的鄉村旅游基地，2019年，村級集體經濟經營性收入達302萬元。興化市東旺村依托興化垛田這一全球重要農業文化遺產，充分利用“千垛菜花”資源優勢，推動觀光農業向觀光旅游、休閑度假轉變，每年帶動當地老百姓就業達800多人次，實現村集體經營性收入100多萬元。

政策效應支持明顯。2016年以來，財政引導資金、扶貧項目開發，經濟薄弱地區部門、企業掛鉤幫扶，使得村級集體經濟，特別是經濟薄弱村集體經濟發展明顯加快。全市所有行政村居經營性收入全面達到省定18萬元脫貧標準，665個建檔立卡經濟薄弱村，全部達到市定經營性收入18萬元、可支配收入35萬元脫貧標準，實現所有村按省市標準脫貧摘帽。

做法與成效

強化政策支持引導。出臺《關于發展村級集體經濟的意見》《關于全面推進村級集體資金管理工作實施意見》《關于在全市推進“四有一責”建設活動的意見》《關于扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》等一系列文件，進一步拓寬村級集體經濟發展路子，加大對發展村級集體經濟金融、財政、土地、稅收等方面的扶持，加強村級集體資金收支監管，規范集體資金運行。

深化產權制度改革。印發《關于深化農村集體“三資”監管創新工作穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，全面完成清產核資工作，集體經營性資產基本達到“量化到人、固化到戶”，初步建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體經濟組織。1573個村（涉農社區）完成產權制度改革，改革完成率98%。

創新農村“三資”監管。農村“三資”監管“泰州經驗”在全省推廣。農村“三資”監督由事后向事前、事中前移，創新鄉鎮設立村級會計委托代理服務、聘用會計師事務所監理雙輪驅動模式，全面實行村會計委托代理、鄉鎮委派。實現農村產權交易市場服務網絡體系鄉鎮全覆蓋。

持續推進脫貧攻堅。突出對村集體政策支持、資金支持、掛鉤幫扶，出臺一系列政策，為村集體減負，幫助村集體發展經濟和民生事業。2017-2019年市財政每年投入2000萬元，市（區）財政予以配套，專項用于扶持經濟薄弱村集體經濟發展，2020年提高至4000萬元。組織部門、企業結對幫扶，支持村集體發展經濟，增加經營性收入，各掛鉤幫扶單位每年幫扶資金15萬元以上，用于發展村級集體經營項目和民生實事工程。

問題與分析

區域發展不平衡性較大。黃橋老區及部分缺乏資源的里下河地區村級集體經濟發展緩慢，建檔立卡經濟薄弱村、低收入人口，這兩個區域占比89.1%、82.6%。全市集體經營性收入高的村達到一千萬元以上，低的村剛剛“摘帽”，極差明顯。部分“摘帽”村，發展基礎不牢，發展后勁不足。

傳統收入仍占大頭。以2019年為例，經營性收入構成中，其他收入占比達到一半，經營收入占比偏小，只有18%，反映出部分村級集體經濟仍然以發包及上交收入、其它收入為主，經營“造血”功能偏弱，經營增收任重道遠。

資產保值增值壓力較大。一是少數集體資產長期閑置。部分地區廢棄學校、磚廠、廠房土地未盤活、資產未利用。二是保值增值缺乏有效途徑。部分村經營渠道拓展能力不足，自我營收能力較弱；有資金，但缺乏有效投資渠道和方向，資金向資產轉變不快。三是資產貶值風險較大。部分村出租的溫室大棚、標準廠房，經營方掠奪式經營明顯，維護保養不力；村集體不計提固定資產折舊，容易造成資產貶值和流失；少數村將集體資金拆借企業或融資平臺，存在一定安全隱患。

村集體支出負擔較大。2019年集體經濟總支出23.47億元，其中經營支出0.41萬元、管理費用7億元、其他支出16.05億元，分別占比2%、30%、68%。村集體98%的支出用于社會管理和社會公益事業，現有財力只能保工資、保運轉。究其原因：一是建設任務重。事權與財權不對稱，大量的社會事務和建設任務壓到村級，若干的考核最后也落到村級，公共產品支出負擔過重。二是隱性配套重。公共產品供給項目財政不能全部“兜底”，村級在矛盾調處、耕地補償、土方建設、臨時用工方面支出較大。三是利息支出重。2019年全市農村集體負債總額69.58億元，較高的債務帶來了高昂的利息支出。

措施與建議

創新選人用人機制，解決好“人”的問題。實踐充分證明，發展固然與政策、區位、資源等因素有關，但最關鍵的因素是“人”。一是大力培育一批。實施好“雁陣培育”計劃，選擇優秀青年，精心培養，培育“雛雁”；選擇優秀村書記，重點培養，培育“強雁”；選擇優秀黨組織，示范引領，作為“頭雁”。三個“雁陣”相輔相成，形成梯次鮮明、結構優化的村級干部隊伍。二是積極輸送一批。繼續選派優秀機關干部和優秀退役士官（兵）到村任職，鼓勵農業院校、企事業單位技術人員到村集體經濟組織任職，鼓勵人才回鄉，增強鄉村活力。三是及時調整一批。建立“能者上庸者下”的用人機制，調整思想保守、本領欠缺、組織渙散的村黨組織及其書記。四是著力穩定一批。建立村干部基本報酬定期增長機制，村黨組織書記報酬參照當地公務員副科級標準落實到位；探索建立村干部職工基本醫療、城鎮基本養老保險制度；提高“三項資金”補助標準，建立村級組織運轉經費保障機制；建立優秀村黨組織書記提拔任用制度。

開拓發展路子和管理模式，解決好“路徑”的問題。一是整合資源增收。充分發揮村集體土地、水面等資源優勢，發展特色經濟，推動資源向資本、資產轉變；落實利用集體非農建設用地進行市場化發展政策，先行先試發展產權經濟；做好脫貧攻堅、特色田園鄉村建設、農村人居環境整治與促進農村集體經濟發展的融合文章，發展生態游、故地游、創意農業、民宿休閑等產業項目。二是合作發展增收。支持和引導村集體以土地、物業等資源，以保底分紅方式合作、入股，穩妥參與產業投資、基礎設施建設投資；推行異地發展、異地入股，以鄉鎮為單位整合扶持資金抱團合作、按比例分紅。三是有償服務增收。創辦農業生產經營合作社、勞務合作社等服務實體，為市場主體提供土地管理、加工流通、烘干儲藏、農村電商、外出勞務等有償服務，增加集體經濟收入。四是強化管理增收。樹立“減負即增收”思想，強化農村“三資”管理，理順事權與財權關系，推動“消赤減債”，減輕村級經濟負擔。

加大支持激勵力度，解決好“要素”的問題。一是落實村級集體經濟組織法人地位。加快賦予農村集體經濟組織統一社會信用代碼進程，支持其依法參與市場競爭。二是落實財稅和金融支持政策。落實鄉村振興“四個優先”政策，優先支持村集體增收項目。落實稅收優惠獎勵政策，免征村集體經濟組織稅收，或新增稅收的地方留成部分，全額返還到村。落實金融政策，優先扶持村級經濟發展，拓寬融資渠道，健康有序發展合作金融，建立和完善農村集體組織抵押品政策，打通融資瓶頸。三是落實用地政策。盤活現有閑置低效集體建設用地，推進農村用地制度改革創新，征收村組集體土地，按不低于5%的征收面積留作村級發展用地，或按留用面積實行貨幣、實物資產補償。實施農村閑置宅基地、公共設施和公益事業建設用地復墾后，轉換為等量建設用地指標政策。增減掛鉤指標補償向村集體傾斜，解決鄉鎮向村集體“抽血”問題。四是研究制定專項激勵辦法。將村級集體經濟發展列入各級黨委、政府鄉村振興工作績效考評重要內容。設立身份轉換、干部任用、容錯糾錯機制，鼓勵干事創業。設立村級集體經濟創收績效獎，分檔分級獎勵。□

興化市千垛鎮東羅村 劉俊逸/攝