國庫非稅收入收繳管理現狀、問題及建議

吳瓊

摘要：非稅收入是地方財力的重要組成部分，優化非稅收入收繳方式、逐步實現直繳入庫為財稅體制改革的必然要求。但當前非稅收繳管理中仍存在管理法律依據不足、直繳入庫難以推進、國庫監督職能弱化，財政非稅系統不完善等問題。對此，建議完善非稅收入管理制度、持續清理非稅收入專戶、加強人行國庫監管力度、加快非稅收入信息共享。

關鍵詞：非稅收入 直繳入庫 財政專戶 國庫監督

非稅收入指除政府稅收收入及債務收入以外的財政收入，是地方財力的重要組成部分。當前我國財稅體制改革步入攻堅期，但非稅收入法律法規不完善、監管機制不健全、征繳流程不通暢、資金運行效率低等問題仍未能得到根本解決，成為阻礙財稅體制改革深入推進的瓶頸環節。因此，研究如何有效完善非稅收入收繳管理，確保公共資金安全高效使用，具有較強的現實緊迫性。

一、非稅收入收繳管理現狀

當前，非稅收入存在直繳入庫、匯繳專戶繳庫、財政專戶繳庫等多種繳入人民銀行國庫的方式（見圖1），除教育費附加、殘疾人就業保障金等個別項目隨稅收由稅務部門征收后直接繳入國庫外，其他非稅收入一般先歸集至財政部門在商業銀行設立的非稅收入匯繳專戶或財政專戶，再定期或不定期上繳國庫。涉及專戶的收繳方式使收繳環節增多、入庫速度減慢，甚至引起非稅收入長期大量滯留專戶，資金收支效率較低。鑒于專戶收繳方式的諸多弊端，各地人民銀行國庫積極探索非稅收入脫離財政專戶、直接繳入國庫的可行路徑。上海、天津、吉林、江蘇、福建等地國庫積極與當地財政部門溝通協作，積極推行非稅收入電子繳款，優化非稅收入收繳流程，通過多種信息化手段，創造條件實現應上繳國庫的非稅收入資金直接繳入國庫，提高了非稅收入繳庫的效率。

二、非稅收繳管理存在的問題

（一）非稅收入收繳相關制度不健全，改革與管理的法律依據不足

目前非稅收入收繳管理的主要依據為《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財庫〔2002〕37號），《政府非稅收入管理辦法》（財稅〔2016〕33號）。“改革方案”推出時間為財政國庫管理制度改革初期，對非稅收入財政專戶收繳方式進行了確定，在財稅體制深化改革的新形勢下已嚴重滯后。“管理辦法”雖然覆蓋非稅收入的設立、征收、票據、資金、監督等方面內容，但有關條款模糊粗化、操作性差。現有法律法規對非稅收入收繳環節中執收單位、代理銀行、財政部門、人行國庫等主體間的監督與被監督關系、相互管理責任等未能明確，且對非稅收入收繳流程缺乏詳細統一的規定，造成非稅收入收繳工作難統難管，不利于收繳流程的優化與管理水平的提升。

（二）非稅收入財政專戶仍然大量存在，直繳入庫全面推進面臨阻力

由于國庫集中收付改革形成了財政資金納入“國庫單一賬戶體系”運行管理的方式，除人民銀行國庫賬戶外，目前，財政部門在商業銀行仍然存在大量非稅收入專戶，影響非稅收入入庫效率的關鍵問題仍未得到根本解決。同時，部分財政部門通過控制財政專戶中非稅收入的繳庫進度，使非稅專戶成為調節預算收入的工具，商業銀行出于自身業績考核需要也期望在專戶中保留較多的財政存款。因此，無論從制度要求還是實際利益考慮，當前財政部門主動開展非稅收入直繳入庫的動力較弱，主要由人民銀行國庫部門在局部地區牽頭推動直繳入庫試點，并且已實現直繳入庫的非稅收入大多為部分執收單位資金規模較小的項目，如罰沒收入、行政事業性收費收入等，而占比較大的土地出讓收入難以實現直繳。

（三）非稅收繳管理中國庫監督職能弱化，對違規行為缺乏監管手段

國庫監督是人民銀行經理國庫的重要特征，但在非稅收入收繳方面國庫監督職能難以充分發揮。因財政部門對財政資金具有支配權，在非稅收入監管制度不健全的情況下，財政部門在非稅收入收繳管理中處于主導地位，人行國庫的事中監督職能更多流于形式。如國庫部門雖然具備非稅收入代理銀行資格認定的職權，但對代理銀行的選擇、管理缺乏有效的手段。并且，國庫部門對代理銀行非稅收入延遲入庫、資金占壓等行為缺乏監管依據與處罰手段，《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕1號）僅有國庫經收處占壓、挪用稅款等違法違規問題的罰則，并未涉及非稅收入收繳相關內容，即使檢查中發現代理銀行未在非稅收入繳入財政專戶后10日內劃轉國庫①，也無權對其進行處罰。

（四）財政非稅收入管理系統不完善，缺少對直繳入庫功能的整體規劃

除部分已開展直繳入庫工作創新的地區外，大多數地區財政部門的非稅收入管理系統僅能在財政部門、執收單位和代理銀行之間實現資金運行信息的共享，尚未與人民銀行國庫信息處理系統（TIPS）進行對接，全面實行非稅收入直繳入庫的系統條件不成熟。據了解，財政部門對直繳入庫相關系統功能的拓展缺乏自上而下的整體設計與支持推動，且各地財政部門使用的非稅收入管理系統不完全相同，在系統開發維護方面處于各自為政狀態，進行直繳入庫系統功能改造成本較高，因而阻礙了非稅收入直繳入庫的大范圍推開。

三、相關建議

（一）完善非稅收入管理制度，明確相關部門監督職能

進一步細化非稅收入收繳管理制度，嚴格規范各地非稅收入收繳方式與繳款期限，明確執收單位、財政部門、代理銀行間的責任關系。厘清人民銀行、人大、審計等相關部門對非稅收入的監管職責，逐步改變財政部門在非稅收入監管中的“壟斷”地位。

（二）持續清理非稅收入專戶，逐步實現非稅直繳入庫

財政部門應繼續加大對各類非稅收入財政專戶的清理力度，及時將滯留在專戶中的資金劃至國庫。從長期看，應逐步撤消非稅收入專戶，徹底去除非稅收繳路徑中的梗阻，實現非稅收入直接繳入國庫的最終目標。

（三）細化違規行為處罰準則，加強人行國庫監管力度

應在相關制度中進一步明確非稅收入繳庫時間過長的處罰規定，包括相關主體的責任認定、罰款額度的確定方法、檢查與處罰的執行機構。加強人行國庫在非稅收入代理銀行資格認定，財政專戶管理中的事中監督作用，形成更為有效的制約機制。

（四）加快非稅收入信息共享，推進直繳入庫系統建設

目前實現非稅收入資金與信息自動匹配并直接繳入國庫的技術條件已經具備，下階段財政部門與人行國庫應共同努力推動財政非稅收入管理系統與國庫TIPS的聯網對接，完善系統相關功能，為非稅收入直繳入庫提供技術支撐。

注釋：

①《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》中規定，各項非稅收入繳入財政專戶后，由財政部門按規定在10日內劃轉國庫單一賬戶。

參考文獻：

[1]雒嫵珍，宋和平.非稅收入收繳管理過程中存在的問題及建議[J].時代金融，2018（36）：161+167.

[2]戴海燕.淺談非稅收入收繳管理中存在的問題及建議[J].會計師，2018（10）：69-70.

[3]季家友，吳金友.財稅體制改革背景下我國非稅收入收繳管理改革研究[J].西南金融，2014（11）：3-7.

作者單位：中國人民銀行南通市中心支行