我國(guó)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

黃湛

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得成就舉世矚目，在現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，地方政府有著巨大的資金需求，這導(dǎo)致債務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處在攻關(guān)期，研究地方政府債務(wù)問(wèn)題具有重要意義。本文介紹當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，在此基礎(chǔ)上指出地方政府債務(wù)發(fā)展中存在的問(wèn)題，最后提出改善相應(yīng)問(wèn)題的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 管理 問(wèn)題 對(duì)策

一、地方政府債務(wù)概述

在經(jīng)歷了08年金融危機(jī)的沉重打擊后，世界各國(guó)普遍采用寬松的貨幣政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是在實(shí)行較為寬松的經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)，各個(gè)國(guó)家及地區(qū)的地方政府債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大。中國(guó)作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家，近十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度始終保持在較高水平，地方政府債務(wù)的規(guī)模也相應(yīng)增加。政府將這些債務(wù)資金用于加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，對(duì)我國(guó)擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響、實(shí)現(xiàn)GDP的快速增長(zhǎng)有著不可忽視的作用。

地方政府為了籌集債務(wù)資金往往需要實(shí)物進(jìn)行抵押，并用政府的信譽(yù)作為擔(dān)保，如果對(duì)這種債務(wù)籌資的形式過(guò)于依賴，容易出現(xiàn)難以償還債務(wù)的情況。當(dāng)?shù)胤秸騻鶆?wù)額過(guò)大而無(wú)力償還的時(shí)候，需要中央兜底，這會(huì)增加中央與地方政府的壓力。在國(guó)外，由于政府無(wú)力償還債務(wù)而引發(fā)的債務(wù)危機(jī)有很多，如迪拜債務(wù)危機(jī)、希臘債務(wù)危機(jī)等，給國(guó)家甚至全世界的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)較大的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況乃至國(guó)際形勢(shì)都產(chǎn)生了持久的負(fù)面作用。

我國(guó)地方政府債務(wù)在籌資形式上主要有地方政府債券、地方政府融資平臺(tái)融資和城投債等。為了強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的管理，2018年國(guó)務(wù)院下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，將地方政府的隱性債務(wù)納入到監(jiān)管范圍，促進(jìn)地方政府投資和融資模式的重新構(gòu)建，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)財(cái)政部公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年3月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額一共達(dá)到了228219億元。其中，一般債務(wù)余額一共為123214億元，專項(xiàng)債務(wù)余額為105005億元;政府債券余額為226330億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)為1889億元。全國(guó)地方政府債務(wù)余額相較于去年同期增長(zhǎng)32025億元，漲幅達(dá)到16%，地方政府債務(wù)的總體債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快。

二、地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題

（一）地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，總量過(guò)大

在分稅制改革后，地方政府的財(cái)政壓力增加，為了滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，地方政府通過(guò)債務(wù)形式來(lái)大規(guī)模募集資金。過(guò)大的債務(wù)總量，不僅給地方政府未來(lái)的財(cái)政情況帶來(lái)巨大壓力，還嚴(yán)重影響到了地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，過(guò)快的債務(wù)增長(zhǎng)則帶來(lái)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府債務(wù)監(jiān)管不足

地方政府在債務(wù)信息上的披露較少，缺乏監(jiān)督。地方政府債務(wù)種類繁多，來(lái)源渠道復(fù)雜，很多債務(wù)信息沒(méi)有公開(kāi)，資金籌集和使用等信息不對(duì)稱，透明度不高。在監(jiān)管上，缺少專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府運(yùn)用債務(wù)資金的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，這也導(dǎo)致了違反規(guī)定的行為屢禁不止。

（三）在債務(wù)資金的使用上缺少規(guī)范

一些地方政府在債務(wù)資金的使用上存在不符合規(guī)定的行為。針對(duì)這一現(xiàn)象，2012年，財(cái)政部要求各級(jí)地方政府必須規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司的注資行為，但目前依然有一些地方政府將市政道路等一些公益性資產(chǎn)以資本金的形式違反規(guī)定注入一些平臺(tái)公司。不規(guī)范的債務(wù)資金運(yùn)用會(huì)與事先計(jì)劃產(chǎn)生很大的差距，不僅不利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，也容易產(chǎn)生難以償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）地方政府債務(wù)過(guò)于依賴土地出讓收入

地方政府在償還債務(wù)上過(guò)度依賴于土地收入，但是隨著土地政策上的限制增加，這種償還模式將難以持續(xù)。以安徽省為例，截至 2012 年底，16 個(gè)市級(jí)、78 個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額 901.99 億元，在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中的占比高達(dá) 36.21%。以土地出讓的收入進(jìn)行償還不利于地方經(jīng)濟(jì)的健康長(zhǎng)期發(fā)展。

三、化解地方政府債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策

（一）健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，保持債務(wù)適度增長(zhǎng)

地方政府在籌集地方政府債務(wù)時(shí)，往往缺乏科學(xué)的規(guī)劃，在舉債過(guò)程中對(duì)債務(wù)的合理規(guī)模和未來(lái)的償債能力都缺少考量，導(dǎo)致不斷有發(fā)行新債償還舊債的現(xiàn)象發(fā)生，陷入惡性循環(huán)。對(duì)此有必要建立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，健全債務(wù)管理的制度化。雖然在過(guò)去幾年，很多地方政府已經(jīng)成立了地方政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)了對(duì)債務(wù)的統(tǒng)一管理。但是，地方政府仍需要制定相關(guān)具體舉措管理債務(wù)。首先是債務(wù)資金的規(guī)模，在建章立制的基礎(chǔ)之上，還要規(guī)范地方融資平臺(tái)融資行為，依法舉借債務(wù)，嚴(yán)格控制增量，對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)存量展開(kāi)排查，清理債務(wù)存量，保證債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和政府財(cái)政能力相匹配。其次在債務(wù)資金運(yùn)用上，與預(yù)算管理相結(jié)合，預(yù)算資金與債務(wù)資金相互銜接。具體到項(xiàng)目上，要加強(qiáng)與項(xiàng)目建設(shè)需求的對(duì)接，嚴(yán)格項(xiàng)目審批，按照省級(jí)政府規(guī)定，將債務(wù)資金投向亟需投入的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，減少違規(guī)使用債務(wù)資金的現(xiàn)象。最后，還需要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，地方各級(jí)政府協(xié)調(diào)化解風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善監(jiān)管體系，加強(qiáng)債務(wù)資金監(jiān)管

要使得地方政府債務(wù)更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還需要完善的監(jiān)管體系。完善的監(jiān)管體系、強(qiáng)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠有效監(jiān)督地方政府債務(wù)狀況，規(guī)范地方政府的債務(wù)資金支出，減少地方各級(jí)政府違規(guī)使用債務(wù)資金的現(xiàn)象發(fā)生。2008年，財(cái)政部成立“政府債務(wù)管理處”，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行核算。但是我國(guó)地方政府債務(wù)余額規(guī)模巨大，地方政府債務(wù)籌資渠道復(fù)雜、債務(wù)種類繁多，資金使用不夠透明，“政府債務(wù)管理處”的職能和權(quán)限都不足以完成對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)管，地方政府舉債和使用債務(wù)資金受到的約束較小，無(wú)法形成完備的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系。所以，應(yīng)當(dāng)建立或確立專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，通過(guò)法律授權(quán)，明確劃分權(quán)力和職能，對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行更嚴(yán)格、更有針對(duì)性的監(jiān)管。

（三）規(guī)范融資渠道，加強(qiáng)信息披露

規(guī)范的融資渠道有利于提高信息的透明度，利于監(jiān)管。根據(jù)新的《預(yù)算法》，地方政府允許在按照法律規(guī)定的條件籌措債務(wù)資金，但是像通過(guò)地方融資平臺(tái)融資等一些債務(wù)融資方式則被限制，地方政府違規(guī)擔(dān)保也被禁止。但對(duì)于違規(guī)融資方式進(jìn)行限制的同時(shí)，也可以適當(dāng)拓寬合規(guī)融資渠道，例如逐漸增大地方政府直接發(fā)行債券的范圍，既可以補(bǔ)充財(cái)政資金的不足，也可以簡(jiǎn)化央行代發(fā)的繁瑣過(guò)程，而且對(duì)完善地方債券市場(chǎng)有很大幫助。

在規(guī)范融資的同時(shí)，還要加強(qiáng)信息披露，這樣能夠充分發(fā)揮社會(huì)各界對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督。目前，在提交人大的預(yù)算上，有關(guān)債務(wù)的信息一方面粗放而不精確，一方面很少公開(kāi)披露，從而使地方政府受到的約束較小。不完善的信息制度助長(zhǎng)了地方政府為了增加政績(jī)肆意舉債的行為，降低了債務(wù)的運(yùn)用效率。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)由債務(wù)監(jiān)管部門(mén)牽頭，建立債務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)上報(bào)的詳細(xì)債務(wù)信息，對(duì)隱瞞重要信息的行為進(jìn)行處罰，同時(shí)還可以通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站披露相關(guān)債務(wù)信息，便于公眾監(jiān)督。

（四）探索新型融資模式，改善償還機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前債務(wù)存量較大，在債務(wù)的償還上大量依賴土地出讓金，雖然短期效果顯著，但從長(zhǎng)久而言，過(guò)度依賴土地出讓金償還債務(wù)不僅難以持續(xù)，而且一定程度上推動(dòng)房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)，影響人們生活水平。對(duì)此，一方面應(yīng)當(dāng)通過(guò)新型融資模式來(lái)控制債務(wù)規(guī)模，降低償債壓力。例如：地方政府可以通過(guò)適當(dāng)引入民間資本到部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的方式，緩解對(duì)債務(wù)資金的依賴。同時(shí)，對(duì)亟需償還的到期債務(wù)，可以加快地方政府債務(wù)置換，避免資金鏈斷裂。另一方面，通過(guò)財(cái)稅改革，尤其是房地產(chǎn)稅方面的努力，逐步降低對(duì)土地出讓的依賴。

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作者單位：安徽大學(xué)