新中國成立70年來我國社會保障歷史演進綜述

文姚麗 劉振華

摘要：新中國成立70年來，黨和政府在發展經濟的同時加大改善民生力度，讓改革發展成果惠及廣大人民群眾。我國社會保障制度以政府責任為其主體，以政府主導。我國社會保障制度體系經歷了從計劃經濟時期的初創、調整及重心的轉移，到社會主義市場經濟時期現代社會保障制度初步建立，多層次社會保障體系基本形成并進入法制化軌道，到新時代中國特色社會主義社會保障制度體系建設，從國家保障型模式到社會保險型模式，從以單位保障為主體到以社會保障為主體，從政府大包大攬到以政府責任為主體的多層次社會保障體系的發展歷程。

關鍵詞：新中國;社會保障;70年;歷史演進

中圖分類號：D632.1 ? ? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）17-0005-07

中國的社會保障制度體系始終以人民為中心，以提高人民幸福指數為出發點和落腳點。新中國成立70年來，我國社會保障制度建設取得了舉世矚目的成就，2016年11月，國際社會保障協會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。學術界也從多方面對新中國成立70年來社會保障制度體系建設做了系統性梳理與研究，其中以社會保障學者居多，主要包括兩方面：一方面是對新中國成立70年來社會保障制度體系建設的整體性回顧，如鄭功成對新中國成立70年來社會保障制度體系建設的回顧與展望，指出應當從適合國情的先進發展理念、加快優化現行制度安排以及社會保障的法制化建設三方面全面建成高質量的中國特色社會保障體系[1]。林閩鋼等以1997、2008經濟危機為關鍵點考察中國社會保障制度的變遷，認為未來中國社會保障發展應以社會投資戰略為核心，促進中國社會保障制度的結構性升級，使其成為經濟整體發展的有效推動力[2]。另一方面是對新中國成立70年來各項社會保障制度發展的回顧與評論，如仇雨臨對新中國成立70年來醫療保障的總結與回顧詳細解析了各個歷史時期醫療保障的特征[3];林閩鋼教授等回顧總結了新中國成立70年來社會福利的變遷，認為改革開放以來構建起了具有中國特色的社會福利體系，并形成了“適度普惠”的發展理念[4];張浩淼從政策范式的視角回顧了新中國成立70年來社會救助制度的變遷與發展趨勢，指出應當不斷提升貧困與弱勢群體的生活質量，從救助水平、政策對象和實施措施等方面進一步優化和完善現有政策工具[5];郭林回顧中國養老服務70年來的演變脈絡，指出未來養老服務應構建多層次養老服務體系，堅持以老年人需求為導向，以社區居家的服務方式為主，以公建民營和民辦公助的運營方式為主[6]。

我國政府主導的社會保障制度建設將滿足人民群眾對美好生活的向作為最終歸宿，體現了社會主義共同富裕的本質。本文將新中國成立70年來社會保障制度建設進行梳理，從其發展進程及其演化脈絡來看，經歷了計劃經濟與市場經濟以及進入新時代三個時段。

一、計劃經濟時期的社會保障制度建設（1949-1977年）

（一）建國后社會保障制度的初創（1949-1956年）

在計劃經濟時期，從1949年至1956年我國社會保障制度建設是我黨在延安時期所建立的社會保障制度的繼承和發展。這一時期頒布和實施了軍人社會保障、社會救助、社會保險、醫療衛生、農村社會保障等一系列法律法規政策，確立了我國社會保障制度的總體框架。

在軍人社會保障方面，充當臨時憲法的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定：“參加革命戰爭的殘疾軍人和退休軍人，應由人民政府給以適當安置，使其能謀生自立。革命烈士家屬和革命軍人家屬，其生活困難者應受國家和社會的優待。”1950年12月11日，國家又公布了一批優撫法規。在社會救助方面，1949年12月19日，政務院發布《關于生產救災的指示》，成立了中央救災委員會，組織全國性的救災工作。1950年6月17日，政務院發布《關于救濟失業工人的指示》，勞動部1950年7月1日公布《救濟失業工人暫行辦法》。在社會保險方面，1951年2月26日政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，經1953年、1956年兩次修訂后全面確立了適用于城鎮職工的勞動保險制度，實施范圍包括城鎮機關、事業單位之外的所有企業和職工，這是最重要的一項社會保障制度。在醫療保障方面，1952年6月27日政務院頒布《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》，確立了公費醫療制度。在農村社會保障方面，確立了面向鄉村孤老殘幼的“五保”制度。1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議審議通過《高級農業合作社示范章程》，為農村社會保障制度建設奠定了基礎。

建國初期我國初步建立了以國家為主要責任主體、城鄉單位負擔共同責任并組織實施、較為完整的國家保障型社會保障模式。國家直接承擔著統一制定各項社會保障政策、直接供款和組織實施有關社會保障事務的責任[7]10。這一時期的社會保障制度建設尤為注重軍人社會保障及社會救助制度建設，且實行全面保障。社會保險以單位為主體包辦一切社會保障事務，城鎮企業單位負責繳納職工的勞動保險費用，農村集體則擔負著救濟“五保戶”優待烈軍屬等責任，各種單位承擔實施社會保障政策的任務。

（二）社會保障制度的調整及重心的轉移（1957-1977年）

1957年至1977年，由于大躍進和“文革”的影響，我國社會保障制度經過一系列調整從而轉移到以單位為中心、國家承擔著主要責任、各單位共擔相關責任，但保障內容發生了一些變化[8]。具體包括：經全國人大常委會批準，國務院于1957年11月和1958年3月頒布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》《關于工人、職員退職處理的暫行規定（草案）》等法規，企業職工的退休養老成為一項獨立的制度安排。1962年2月，國務院頒布《關于精簡職工安置辦法的若干規定》等法規，開始普遍建立縣、鄉、村三級醫療保健網，合作醫療制度在廣大鄉村確立。衛生部、勞動部、內務部等也發文規定，對公費醫療、勞保醫療、農村“五保戶”保障和軍屬優待制度等作出相應的調整，軍人的退休制度得以確立。

與此同時，有關福利事業也經歷了從大發展到大削減的過程，規劃中的社會保障制度的建設任務并未完成。以1968年底撤銷主管救災救濟、社會福利等事務的內務部為起始，負責勞動保險事務的工會陷入癱瘓狀態，勞動部門受到削弱，國家職能機構已經無法有效掌控社會保障制度的實施，作為社保事業主體內容的勞動保險從此失去統籌機能并演變成企業或單位保障制，社會保障職能主要依靠各個單位組織來維持和延續。

二、社會主義市場經濟時期的社會保障制度建設（1978-2016年）

社會主義市場經濟時期社會保障事業的發展進程及其演化經歷了五個階段。

（一）國家保障的延續（1978-1984年）

改革開放初期經濟體制改革仍未全面展開，國民經濟總體上處于恢復和調整之中，社會保險制度仍然是計劃經濟時期的“企業保險”模式，以國家為主體的社會救助與社會福利事業成為這一時期社會保障制度建設的主要內容。從制度結構來看，以國家和單位為主要責任主體的社會保障制度的基本框架由國家保障、城鎮單位保障、農村集體保障三大板塊構成[7]6。其中，城鎮單位因其保障全面且水平較高而成為整個社會保障制度的主體，國家保障與農村集體保障成為保障制度的兩翼，形成了特色鮮明的制度安排，即國家負責、單位包辦、板塊分割、封閉運行、全面保障。

1982年12月4日，五屆人大五次會議修訂通過的《中華人民共和國憲法》在第43條規定了國家發展勞動者休息與休養的設施及休假等福利事宜，第44條規定了國家機關與企事業單位職工的退休保障制度，第45條規定了公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質幫助的權利（包括社會保險、社會救濟、醫療衛生、優撫事業、各種社會福利等），第46條規定了公民教育權利，第48條規定了婦女權益，第49條規定了老人、婦女、兒童保護等。1984年十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》要求：“城市政府集中力量做好社會福利和各項服務事業……同時，必須對老弱病殘、鰥寡孤獨等實行社會救濟，對還沒有富裕起來的人積極扶持。”[8]隨后進行的經濟體制改革，從根本上觸動了國家單位保障制的經濟基礎，也動搖著賴以支撐的國家單位保障制的行政體系和單位組織結構。

（二）國家保障向社會保障的轉型（1985-1992年）

1986年國家“七五”計劃首次提出社會保障概念，即“建立形式多樣、項目不同、標準有別的新的社會保障制度”，建立了社會救助、社會保險、社會福利三位一體的現代社會保障體系的雛形。1990年中共十三屆七中全會通過的“國民經濟和社會發展十年規劃和“八五計劃建議”則提出在農村建立不同形式的老年保障制度，并要求改革醫療保障和工傷保險制度。1990年通過的“八五計劃建議”，社會保障制度首次作為一個“體系”被提出，標志著中國的社會保障制度進入了體系建設與發展的新階段。在1992年的中共十四大報告中，明確提出深化分配制度和社會保障制度改革，要求“統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業、中央與地方的分配關系，逐步實行利稅分流和分稅制。加快工資制度改革，逐步建立起符合企業、事業單位和機關各自特點的工資制度與正常的工資增長機制。積極建立待業、養老、醫療等社會保障制度，努力推進城鎮住房制度改革。社會保障制度被列為建立社會主義市場經濟體制要認真抓好的重要環節之一。”[9]

同時，中共十四大報告要求“貧困地區盡快脫貧致富，是實現第二步戰略目標的重要組成部分。”[9]此外，其他社會保障制度在社會化方面取得了相應的成效，如發行福利彩票成為社會保障制度新的籌資渠道。1986-1992年的社會保險改革試點以國有企業與國有企業職工為中心。單純強調為國企改革配套使城鎮社會保障改革目標走向片面化，正是這種片面化造成了社會保障制度改革日益滯后于經濟改革與社會發展需要。

這一階段社會保障改革的重點是為國有企業改革配套和貧困地區的鄉村脫貧問題。傳統的國家保障制度逐步退出歷史舞臺，逐步建立以社會救助、社會保險和社會福利為主體的現代社會保障體系。國家在這一階段提出了社會保障社會化原則并通過中央政府推動，國家責任得到了適度控制和調整，改變包辦社會保障事務的做法成為改革的重要內容，個人開始承擔繳費責任。住房和社會保障制度改革在較大范圍內進入實施階段[10]。

（三）現代社會保障制度的初步建立（1993-1997年）

20世紀90年代，國有企業改革成為社會主義市場經濟體制改革的核心內容，社會保障社會化成為改革的主要目標，并越來越多地體現在社會保障政策制定與實踐中，但原有的社會保障制度并沒有明確廢除，國家保障和社會保障制并存但此消彼長。社會保障制度改革體現了為市場經濟改革服務的特點，其中以養老保險和醫療保險改革為重點。1993年11月14日中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出，社會保障制度與現代企業制度、市場體系、宏觀調控體系以及收人分配制度，共同構成社會主義市場經濟體制的基本框架。這標志著社會保障制度在社會主義市場經濟體制中的地位得以明確。中共十五大報告中“經濟體制改革和經濟發展戰略”的第二點“加快推進國有企業改革”中的“積極推進各項配套改革”中提及：“建立社會保障體系，實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障，建立城鎮住房公積金，加快改革住房制度。”[11]

為了推動社會主義市場經濟體制改革，國家頒布了一系列的文件促進社會保障制度的改革與建立。1994年1月23日，國務院頒布《農村五保供養工作條例》，促使農村五保供養走向規范化;1994年4月14日，經國務院批準，國家體改委、財政部、勞動部、衛生部聯合發布《關于職工醫療制度改革的試點意見》，在城市開始推進職工醫療保險制度改革，醫療保險制度開始取代國家—單位保障制中的公費醫療和勞保醫療。1994年制定并公布了《國家“八七”扶貧攻堅計劃（1994-2000）》《關于深化城鎮職工住房制度改革的決定》，扶貧工作與住房制度改革步入新的發展時期。勞動部、民政部還頒布了一系列有關社會保險、最低工資保障、社會福利彩票管理等方面的行政性法規。

此后，國務院先后頒布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（1995）、《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（1997），推動新型養老保險制度的建設;國務院還發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）、《關于衛生改革與發展的決定》（1997）等，推進城鎮貧困救濟政策走向制度化，醫療衛生體制改革也被提上議事日程。勞動部、民政部等中央部委也發布了一系列政策法規，推進各項社會保障改革。

這一歷史時期社會保險型社會保障制度初見成效。全國初步建立起統一的企業職工基本養老保險制度，失業保險覆蓋面逐步擴大，300多個城市建立了居民最低生活保障制度。防災、減災、救災工作對保障人民生命財產安全發揮了積極作用。農村扶貧開發工作取得很大成績。截止1997年底，有3000萬貧困人口解決了溫飽問題。城鄉醫療衛生條件進一步改善，消滅了脊髓灰質炎，一些嚴重危害人民健康的疾病得到控制，人民群眾的健康水平普遍提高，平均期望壽命達到70.8歲[12]。

（四）現代社會保障制度全面建設時期（1998-2005年）

隨著社會主義市場經濟體制改革的逐步深入，社會保障建設超越了片面為國有企業改革配套和單純為市場經濟服務的觀念，走向社會化和去單位化，建立獨立于企事業單位之外的社會保障制度體系。籌資多元化、管理服務社會化成為建設新型社會保障制度的明確目標[13]。這一階段，國家仍然繼續主導社會保障改革并承擔著直接的、重要的責任，但各級地方政府、家庭、社區、企事業等社會員均開始共同分擔社會保障責任。

1998年以來，國務院先后頒布《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》（1998）、《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（1998）、《關于實行企業基本養老保險省級統籌和行業統籌已交地方管理有關問題的通知》（1998）、《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（1998）、《失業保險條例》（1999）、《社會保險費征繳條例》（1999）、《住房公積金管理條例》（1999）、《城市居民最低生活保障條例》（1999）、《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》（2000）、《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》（2001）等法規性文件，并成立了全國社會保障基金理事會、勞動和社會保障部。同時，民政部也制定了一批有關社會福利、社會救濟方面的法規性文件，指導和鼓勵社會保障制度的全面轉型。

截止2005年，我國社會保障體系不斷完善，覆蓋面進一步擴大。17個省（區、市）完成國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌的轉型，城市低保對象基本實現應保盡保。28個省（區、市）、2300個縣（市）已初步建立社會救助體系的基本框架。同時，救災和扶貧工作力度加大。2005年中央財政用于抗災救災的資金89億元，救助受災群眾9000多萬人次。中央和地方財政安排扶貧資金162億元，農村貧困人口比上年減少245萬人。新型農村合作醫療制度試點已擴大到671個縣，惠及1.77億農民。重點優撫對象撫恤補助標準明顯提高，中央財政安排優撫事業費74.6億元，比上年增長90%[14]。

（五）多層次社會保障體系的基本形成并進入法制化軌道（2006-2016年）

2006年以來，政府加快了社會保障建設的步伐，多層次的社會保障體系逐步形成，社會保障進入法制化軌道。自此之后，社會保障制度體系建設開始由長期試驗性狀態走向定型、穩定與可持續發展階段。2007年召開的中共十七大提出了實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，即：努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會，并要求加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系[15]。社會保障體系建設“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”[16]。2012年召開的中共十八大報告第七部分“在改善民生和創新管理中加強社會建設”中對統籌推進城鄉社會保障體系建設提出了要求，“社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”[17]。

這一時期，國家頒布了一系列政策法規推動多層次社會保障體系的完善。在養老保障方面，提出“改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，整合城鄉居民基本養老保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。同時積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”[17]。截止2012年底，全國城鄉居民社會養老保險制度已實現全覆蓋。2014年2月21日，在總結試點經驗的基礎上，將新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度合并，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，對完善覆蓋城鄉居民的基本養老保險制度，發揮社會保險保障人民基本生活，促進城鄉經濟社會的協調發展有重要作用。2015年1月3日，國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，標志著機關事業單位新的養老保險制度框架形成，意味著由機關事業單位基本養老保險制度、城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度三大制度共同構成的基本養老保險制度體系正式形成。

在醫療保障方面，“改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制”[17]。2012年8月國家發展改革委等六部門下發《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》，確立了“公私合作”的大病保險制度模式。2015年8月2日，國務院辦公廳發出《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》，這是國家在重特大疾病保障與救助機制建設上的新探索，是對基本醫療保障制度的重大變革，雖然對這種制度模式的認識還存在著分歧，但它的全面推進標志著城鄉居民的重特大疾病風險將得到減輕。

在社會救助方面，加快完善社會救助體系建設。2014年1月24日，國務院發布了《關于全面建立臨時救助制度的通知》，這將進一步發揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難，是中國社會救助制度走向成熟、定型的重要標志。2014年2月21日，國務院公布《社會救災暫行辦法》，這是中國社會救助事業發展新的里程碑，對保障公民的基本生活，促進社會公平、維護社會和諧穩定具有重大現實意義和深遠歷史意義。健全殘疾人社會保障和服務體系，切實保障殘疾人權益。2015年9月22日，國務院印發《關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》（2016年1月1日實施），這是國家層面創建的第一個殘疾人專項福利補貼制度，有利于加強殘疾人民生保障，補上全面建成小康社會中的“短板”。

在社會福利方面，健全社會福利制度，堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益。民政部印發的《關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》（2014年4月18日），“對于擴大兒童福利范圍，推動了兒童福利由補缺型向適度普惠型轉變，建立健全惠及所有兒童的兒童福利制度和服務體系有重要意義”[18]。

在軍人社會保障方面，做好優撫安置工作。國務院、中央軍委頒發修改后的《軍人撫恤優待條例》（2011年8月1日正式實施），進一步明確了烈士、因公犧牲、殘疾等軍人及其家屬的優撫標準和優撫優待條件。在住房保障方面，“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”[17]。在社會保障基金方面，“擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值”[17]。

在社會保障法律建設方面，《中華人民共和國社會保險法》作為社會保障立法的主體性法律，“不僅規范了中國社會保險制度的基本內容，而且在一定程度上規范了整個社會保障制度的基本框架”[19]。該法的頒布標志著我國社會保障體系建設開始由長期試驗性狀態走向定型、穩定與可持續發展階段。《中華人民共和國軍人保險法》是新中國成立以來國家專門就軍人保險事務制定的第一步法律，彌補了《社會保險法》對軍人保險規范不足的缺憾，為維護軍人社會保險權益、構建具有中國特色的軍人保險制度提供了法律依據與保障。

在社會保障管理機構方面，根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》（國發[2008]11號），設立人力資源和社會保障部，這在一定程度上打破了部門分割的管理格局，有利于社會保障政策的制定與執行。

這一階段國家非常注重保障和改善民生，人民群眾獲得感增強。全面推進脫貧攻堅，全國財政專項扶貧資金投入超過1000億元。提高低保、優撫、退休人員基本養老金等標準，為1700多萬困難和重度殘疾人發放生活或護理補貼。整合城鄉居民基本醫保制度，提高財政補助標準。實現大病保險全覆蓋，符合規定的省內異地就醫住院費用可直接結算。2016年部分地區特別是長江流域發生嚴重洪澇等災害，通過及時有力開展搶險救災，緊急轉移安置900多萬人次，最大限度降低了災害損失，恢復重建有序進行[20]。

三、新時代中國特色社會保障制度體系建設（2017年至今）

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，開啟了全面建成中國特色社會保障體系的新征程，對于促使我國社會保障制度從試點性改革走向定型、成熟、完善具有十分重大的意義。十九大報告明確了中國社會保障改革與發展的目標和方向是：全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，以滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的十九大提出的完善的社會保障體系包括“幼有所育、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫、老有所養、弱有所扶”[21]。

在社會救助方面，明確提出發揮社會救助兜底線的作用，要統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度。在社會保險方面，明確提出要盡快實現全民參保計劃，在全國建立統一的社會保險公共服務平臺。在養老保險方面，十九大報告明確提出“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”[21]。在社會福利方面，“要積極有效應對人口老齡化，推動老齡事業全面協調可持續發展，構建養老、孝老、敬老整體體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展，健全老年人關愛服務體系”[21];“健全農村留守兒童和婦女、老人的生活保障和關愛服務。發展殘疾人事業，加強殘疾人康復，讓廣大社會脆弱群體過上幸福美好的生活”[21]。在減災救災方面，“要堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。堅持以‘以防為主，防抗救相結合的方針，全面提升社會抵御自然災害的綜合防范能力”。在優撫安置方面，提出要發揚擁軍優屬擁政愛民的政治優勢，做好新時代下的軍人保障。在住房保障方面，明確了“房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”[21]。

黨的十九大明確了未來醫保改革的方向，建立完善統一的城鄉居民醫療保險制度和大病保險制度，明確了醫療衛生改革和發展的方向，應當著眼于不同地區、不同人群、城鄉之間制度的差異和不均衡狀況進行改革。一是要推進城鎮職工醫療保險制度、城鎮居民醫療保險制度、新型農村合作醫療保險及大病保險制度的整合，提升醫療保險制度的公平性。醫療保險制度解決了“資金”的問題，這將成為中國醫療保險制度走向成熟、定型的必由之路。二是明確了醫藥衛生體制改革的方向和目標，醫療衛生體制主要解決“醫療服務”的問題。全面建立中國特色基本醫療衛生制度和醫療衛生服務體系，需要深化醫藥衛生體制改革，加強基層醫療衛生服務體系和全科醫生隊伍建設，健全現代醫院管理制度。三是明確了醫藥改革的方向，全面取消以藥養醫，健全藥品供應制度，從根本上解決“藥品”的問題。四是明確了健康生活的根本路徑在于預防并倡導健康文明生活方式。五是明確了中醫在醫療衛生體制改革中的作用。堅持中西醫并重，傳承發展中醫藥事業。六是明確了社會辦醫的重要性。支持社會辦醫、商業醫療保險以及慈善事業與醫療衛生的融合發展，真正構建多層次醫療保障體系，實現醫療保險、醫療衛生、醫藥三者改革之間的良性互動。

黨的十九大對精準扶貧做了明確的戰略部署，把脫貧攻堅提高到黨的莊嚴承諾的政治高度。一是明確了精準扶貧的戰略目標，即“確保到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[21]。二是明確了實現精準扶貧目標的工作方法。“要動員全黨全國全社會力量，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局”[21]。三是明確了精準扶貧的重點內容。“要注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務”[21]。十九大報告明確指出，民生領域還有短板，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題。

2017年，政府在財力緊張情況下持續加大民生投入。在扶貧開發方面，中央財政2012至2017年投入專項扶貧資金2800多億元，脫貧攻堅取得決定性進展，貧困人口減少6800多萬，易地扶貧搬遷830萬人，貧困發生率由10.2%下降到3.1%。在醫療保障方面，居民基本醫保人均財政補助標準由240元提高到450元，大病保險制度基本建立，已有1700多萬人次受益，異地就醫住院費用實現直接結算，分級診療和醫聯體建設加快推進。在養老保險方面，持續合理提高退休人員基本養老金，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。在社會福利方面，近6000萬低保人員和特困群眾基本生活得到保障。建立困難和重度殘疾人“兩項補貼”制度，惠及2100多萬人[20]。

四、結論與展望

現代中國社會保障制度是由政府與社會合作共建的，形成了政府、社會、個人責任共擔的機制，政府是現代社會保障制度的責任主體，在現代社會保障制度建設中起主導作用。正如黨的十七大報告所表述的：“社會保障是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”[22]。

政府主導的社會保障制度體系經歷了從計劃經濟到市場經濟、從國家保障型模式到社會保險型模式、從以單位保障為主體到以社會保障為主體、從政府大包大攬到以政府責任為主體的多層次社會保障體系的發展歷程。建國后中國初步建立了以國家為責任主體城鄉單位共同負擔責任并一起組織實施的較為完整的社會保障制度，國家直接承擔著統一制定各項社會保障政策、直接供款和組織實施有關社會保障事務的責任，各單位普遍承擔實施社會保障政策的責任。“文革”期間，中國的社會保障制度經歷了一系列調整從而轉移到以單位為中心，保障內容較之前削減。改革開放以后，進入計劃經濟向市場經濟轉型時期，中國的社會保障事業發展進程及其演化經歷了一系列變化，從為國有企業改革配套服務發展到社會保障社會化的改革追求，再發展到建立獨立于企事業單位之外的社會保障體系。2006年以來，多層次社會保障體系逐步形成，社會保障進入法制化軌道。黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，開啟了全面建成中國特色社會保障體系的新征程，明確了中國社會保障改革與發展的目標和方向是“建成覆蓋全面、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，以滿足人們日益增長的美好生活需要”[21]。十九屆四中全會首次提出了“民生保障制度”這一概念，從社會保障改革與發展的整個歷程來看，每一歷史時期改革的側重點始終圍繞著價值理念、社會矛盾、經濟發展展開并做調整，具體體現在政府責任的調整與社會保障改革的目標定位，以及經濟社會發展中產生的問題。

政府要做大并分好社會保障的蛋糕，在發展的同時特別要加大改善民生的力度，要讓發展的成果充分惠及廣大人民，真正達到社會共建共治共享。在十九屆一中全會閉幕式上，習近平總書記與中外媒體見面時留下的擲地有聲的兩句話是：“全面建成小康社會，一個不能少;共同富裕路上，一個不能掉隊”[23]，這是真正的堅持以人民為中心的莊嚴承諾。2018年4月24日至28日習近平在湖北考察時強調，堅持新發展理念打好“三大攻堅戰”[24]，強調民生是最大的政治。提出加快多層次社會保障體系建設，加強社區治理體系建設，堅持精準扶貧，精準脫貧，推動民生保障精準化、精細化。這都是改善民生和為民謀福祉的重大理念與舉措。

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作者簡介：文姚麗（1981—），女，漢族，陜西西安人，西北政法大學社會政策與社會輿情協同創新研究中心研究員，受聘西北政法大學長安青年學者骨干人才項目，研究方向為社會保障史、軍人社會保障。

劉振華（1968—），男，漢族，山東樂陵人，國家電網天津東麗公司紀檢干部，研究方向為黨風廉政建設和紀律監督監察。

（責任編輯：朱希良）