論我國行政公益訴訟訴前程序的優化

摘要：檢察機關在提起行政公益訴訟時，訴前程序是檢察機關必須予以適用的法定程序。目前的行政公益訴訟在實際適用過程中，存在認定標準嚴苛、調查核實權難以保證及欠缺后續監督等問題，阻礙著行政公益訴訟的訴前程序發揮應有作用。針對行政公益訴訟的實際適用過程中出現的問題，應當采取檢察建議認定標準多樣化、保證檢察機關調查核實權及嚴格落實后續監督等措施，以使行政公益訴訟的訴前程序得到完善并發揮出真正作用。

關鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;優化

中圖分類號：D925.3 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）17-0054-03

一、行政公益訴訟訴前程序概述及其沿革

行政公益訴訟是指國家檢察機關在發現行政主體行使職權時存在違法行為，已經對公共利益造成了損害或有造成損害的危險時，向該行政主體提出檢察建議以維護公共利益，如果行政機關拒不依據檢察機關提出的檢察建議停止或改正違法行為，則檢察機關有權直接向人民法院起訴的訴訟制度。在行政公益訴訟制度中，檢察院針對行政主體行使職權時存在的違法行為，依法提出要求該行政主體履行法定職責，或立即停止違法行為的檢察建議的前置程序即是行政公益訴訟的訴前程序。訴前程序不僅僅是法律賦予檢察機關的法定職權，也是檢察機關提起行政公益訴訟的必經程序[1]。依照法律的規定，檢察機關只有在行政機關收到檢察建議后在一定時間內仍不停止或改正自身的違法行為，才能向人民法院提起行政公益訴訟。

二、訴前程序面臨的現實困境

自其設立以來，訴前程序就被認為是我國行政公益訴訟制度中一個具有突出優勢的法定程序。一方面，它有利于提高行政機關的行政自治水平和自我糾錯能力，另一方面，該制度能充分體現出司法權的謙虛性，并盡可能避免司法權與行政權的沖突，保證違法行為迅速便捷地得到糾正。但不可否認的是，隨著越來越多社會復雜情況的出現，使行政公益訴訟訴前程序暴露出在制度設計和規則制定上的固有缺陷。這些問題的存在嚴重制約著行政公益訴訟訴前程序作用的發揮，而只有正視并解決這些問題，才能推動行政公益訴訟制度向著更高水平發展。

（一）檢察建議的履職認定標準對行政機關過于嚴苛

無論是依據制度本身的規定還是在具體的實踐過程中，檢察機關均被要求對行政機關履行職責過程中存在的違法行為提出檢察建議，而行政機關則有依據該檢察建議對自身違法行為進行改正的義務。那么檢察機關是依據何種標準判定行政機關存在違法行為并以此為前提提出檢察建議？在實踐中，檢察建議的提出往往是以行政機關所做出的行政行為是否對公共利益造成了損害，而不是以行政機關所做出的行政行為是否違反了法律的規定為標準的，前者可以被稱為實質標準而后者則被稱為形式標準。

兩者相比較可以看出，實質標準將關注的重點放在行政機關的行政行為結果對公共利益的影響上，而形式標準則將關注的重點放在行政機關的行政行為的合法性上。檢察機關依據實質標準決定是否啟動行政公益訴訟的訴前程序，有利于避免行政行為對公共利益造成損害。但從另一方面來說，依據實質標準決定是否提出檢察建議，對行政機關過于嚴苛，且通過行政行為的結果倒推行政機關履職情況，這對于行政機關而言并不公平。這一點在環境保護的行政公益訴訟案件中多有體現[2]。環境公益訴訟案件的突出特點，就是違法的行政行為對環境造成破壞后，即使行政機關對其違法行政行為予以糾正，遭受破壞的自然環境也需要相當的投入，經過長時間的整治與恢復才有可能回到遭破壞前的水平。這種公共利益持續遭受侵害的狀態并非因為行政機關仍舊采取違法行政行為或仍舊疏于對破壞環境問題進行整治，而是由環境修復的客觀規律所決定的。如果檢察機關堅持以結果為導向的判斷標準，在檢察建議限定的時間內，行政機關即使采取積極的糾正措施，也無法在要求的期限內彌補公共利益的損失，最終將導致檢察機關提起行政公益訴訟。在此類案例中，行政公益訴訟的訴前階段并未起到節約司法資源、避免司法權與行政權之間沖突的作用。行政機關的行政行為損害公共利益的表現形式多種多樣，對于行政公益訴訟訴前程序的啟動也應該采取更加靈活、務實的標準。實質標準固然有利于對公共利益的維護，但訴前程序的啟動標準如果定得過高，則不僅會使訴前程序因發揮不了預想的效果而形同虛設，也會變相地擴大檢察機關的司法監督權而影響行政權的正常行使。

（二）檢察機關的調查核實權難以得到保證

調查核實權是檢察機關監督行政機關行政行為、保護公共利益免受侵害的重要職權，是法律賦予檢察機關的法定職權。調查核實權的行使直接關系到檢察機關能否盡可能早地察覺到行政機關的違法行為，能否盡可能全地收集到相關證據以及能否提出更有針對性的檢察建議，從而使公共利益得到更強有力的保護。因此，在行政公益訴訟訴前程序階段，檢察機關正確行使檢察監督權對于行政違法行為的及早糾正和案件最終順利解決有重要意義。但是，相關法律條文未規定被調查主體拒不配合檢察機關調查核實時，檢察機關能夠采取何種強制措施保證工作的順利進行。不可否認的是，行政公益訴訟進行的全過程始終存在檢察機關的司法監督權與行政機關的行政權之間的對抗，調查監督權是檢察機關認定相關事實、保護公共利益的重要武器。調查監督權缺乏強制手段的保障，則有可能造成因行政機關在調查核實過程中拒不配合而耽誤對公共利益保護的情況出現。行政機關盡早處理相關情況，在掌握證據的全面性、問題處理的專業性上都要強于檢察機關。如果行政機關不予配合，檢察機關將很難查清相關事實，提出有針對性的檢察建議，達到行政公益訴訟訴前程序的預期目標。因此，行政公益訴訟要發揮更大作用，就必須采取強有力的措施保證檢察機關正常行使調查核實權。

（三）檢察建議本身缺乏具體規定，后續監督措施欠缺

檢察機關是行政公益訴訟的啟動機關、主導機關，要實現維護公共利益的目的，檢察機關就必須盡職盡責、充分發揮作用。但是，在行政公益訴訟訴前程序的相關司法實踐中，檢察機關的工作中存在兩個問題：其一，由于法律未對檢察建議的內容和形式予以具體規定，檢察機關提出的檢察建議有的內容較為空泛，缺乏可操作性，且在形式上也存在漏洞。檢察建議是行政公益訴訟訴前程序的核心，具體而富有操作性的檢察建議能使問題在訴前程序階段就得到有效解決。同時，有的檢察機關不注意檢察建議的格式，存在未明確區分多個違法的行政主體的問題，這就給了行政機關互相推諉扯皮的空間。其二，相關法律條文規定，檢察機關在向行政機關提出檢察建議后，如果行政機關在規定的期限內不糾正其違法行為，則檢察機關有權向人民法院起訴。但是，法律并未明確要求檢察機關在作出檢察建議到提起公益訴訟前這段時間采取一定的監督措施以確保檢察建議得到有效執行。有的檢察機關在發出檢察建議后就自認為工作告一段落，對行政機關的后續行為既無監督，也不主動采取措施保證檢察建議執行，而是消極等待規定的期限到來。強制性法律規定的缺失使檢察機關在訴前程序中存在消極懈怠的情況，這對于行政公益訴訟制度的實施是不利的。立法機關應當對以上兩個問題予以充分的重視。

（四）相關法律對訴前程序的期限規定不夠靈活

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對檢察機關提出檢察建議后，行政機關的履職及糾正違法行為的期限做出了明確的規定。但是對于行政機關而言，兩個月的法定履職期限較短，有時難以彌補違法行政行為所造成的損害后果，這既可能有人力、物力等資源不足的原因，也可能是出于某種客觀上的原因。首先，對于一些貧困、落后地區的行政機關而言，他們在實際工作中往往面臨人手不足或物力匱乏的困難局面，如果對其在履職時間上要求太高，既不利于檢察機關的工作開展，也有可能加劇司法權與行政權之間的沖突。其次，在司法實踐中，即使是人力、物力資源充足的行政機關也有可能因為客觀條件或自然規律的限制，不能按時完成履職任務的情況。例如，檢察院向林業局發出檢察建議，要求林業局采取積極措施恢復被破壞的植被，即使林業局積極采取措施修復被破壞的植被，因為客觀因素與自然規律的制約，也很難在2個月內完成任務。這兩種情況在司法實踐中都曾發生過，這也說明并不是所有的行政公益訴訟訴前程序都適合設置2個月的法定履職期限。

三、行政公益訴訟訴前程序的優化建議

訴前程序作為行政公益訴訟的必經程序和問題解決的起始環節，對于問題的最終解決及行政公益訴訟目的的實現具有不可替代的重要作用。因此，對行政公益訴訟訴前程序中存在的問題應當給予關注[3]。行政公益訴訟自試點以來已經經過了數年的時間，我國社會也在朝著更高的水平發展，在社會發展過程中，法律規定與具體司法實踐存在不相適應的問題是正常的。事實上，上文所提到的問題大多是由于相關法律制度未能充分考慮現實情況而產生的，因此，解決這些問題，應采取務實、靈活的態度來重新審視相關法律規定，對其進行修訂完善，從而使訴前程序與當今我國社會的發展水平和行政機關的行政能力相契合。

（一）檢察建議認定標準應采取多重標準模式

檢察建議的啟動與審查標準應當摒棄唯結果論，針對不同類型的行政公益訴訟案件具體規定更加嚴格的標準，以“嚴進嚴出”為準則。

首先，針對損害公共利益的行政作為行為，啟動訴前程序要同時滿足以下兩個條件：行政機關失職，該行政行為對公共利益造成重大損害。在審查行政機關是否已經依據檢察建議糾正違法行為時，要以行政機關是否糾正了程序上的錯誤，是否采取了積極的措施彌補被損害的公共利益且該措施有效發揮了作用為標準。

其次，針對損害公共利益的行政不作為行為啟動訴前程序，要滿足以下幾個條件：該行政機關有作為的義務;行政不作為行為與公共利益損害有直接因果關系;行政不作為行為對公共利益造成重大損害。在審查行政機關是否依據檢察建議糾正違法行為時，要以行政機關是否履行了職權，是否采取了本該采取的行政行為，是否積極彌補被損害的公共利益且有效發揮了作用為標準。

最后，針對行政主體侵害公共利益的抽象行政行為，啟動訴前程序要滿足以下條件：行政機關做出的抽象行政行為違法;該行政行為對公共利益造成重大損害。在判斷是否應提起行政訴訟時，要看行政機關是否對該抽象行政行為進行糾正，是否采取措施消除該抽象行政行為的不利影響，是否采取了積極的措施彌補被損害的公共利益，該措施是否有效發揮作用。對于訴前程序及訴訟程序的啟動，既要保證確實有提出檢察建議或提起行政公益訴訟的必要，又要在保護公共利益與避免司法權行政權的沖突之間保持平衡。

（二）保證檢察機關有權采取具有強制效力的調查核實權

在行政公益訴訟中，調查權是維護公共利益的關鍵職權，對于推動問題最終解決具有重要的意義。現在，行政公益訴訟訴前程序面臨的最大問題就是檢察機關的調查核實權對行政機關并無強制效力。筆者認為，解決訴前程序出現的種種問題的關鍵措施，就是賦予檢察機關調查核實權以強制性效力。首先，對于拒不配合的行政機關，應當賦予檢察機關查封設備、凍結財產甚至采取臨時人身強制措施的強制性權力，當然，在具體規則設定時，必須明確限制具體適用情況。其次，應當允許檢察機關在行政機關拒不移交相關證據時采取強制性措施取得證據，這是檢察機關能夠在行政公益訴訟中掌握第一手證據材料的保證。總而言之，在行政公益訴訟中應當賦予檢察機關調查核實權以強制效力，保證調查核實權能真正發揮作用，當然這一切必須以嚴格的訴前程序啟動標準和對調查核實權的合理限制為前提。

（三）增強檢察建議說理性并明確落實檢察建議的后續監督責任

相關法律應當增設對檢察建議的具體格式的規定，使檢察建議中的責任主體更加清晰明確，以避免因行政主體職能交叉、權責不清而導致檢察建議針對的責任主體混亂不清的問題。要嚴格落實檢察建議的后續監督責任。有些檢察院在提出檢察建議后就采取消極態度，不負起監督并督促行政主體糾正違法行為的責任，而是坐等檢察建議規定的期限到來以決定是否提起行政公益訴訟，這就使訴前程序難以發揮其應有的作用。

四、結語

行政公益訴訟是提高行政機關行政水平、保護公共利益的有效制度之一，而訴前程序又是行政公益訴訟的核心程序，其制度價值可想而知。行政公益訴訟從制度設計到最終在全國推行經歷了漫長的過程，耗費了無數專家學者和檢察官的心血，理應在實際生活中發揮更大的作用。但是，以上這些問題的存在阻礙著訴前程序效果的發揮并對行政公益訴訟制度的運行產生了不良影響。訴前程序的完善必定是一個艱苦而漫長的過程，相信我國的行政公益訴訟制度也必定隨著這一進程而日趨完善。

參考文獻：

[1]王煒，張源.精準化確立行政公益訴訟請求[N].檢察日報， 2020-07-19（3）.

[2]劉藝.構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制[J].法學研究， 2018（3）.

[3]陳玥.檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序研究[D].杭州：浙江工商大學，2018.

作者簡介：王子臣（1996—），男，漢族，北京海淀區人，單位為中央財經大學法學院，研究方向為憲法與行政法。

（責任編輯：朱希良）