易地扶貧搬遷社區管理中的問題研究
——以黔西南州為列

文 / 余靜,貴州省黔西南布依族苗族自治州興義民族師范學院

貧困問題與人類經濟社會的發展相伴相隨，被許多國家稱為是世界性貧困難題。中國作為目前世界上最大的發展中國家，一直以來是推動世界貿易減貧全球化事業的積極倡導者和有利的推動者。習近平在黨的十九大工作報告中明確指出：“堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，解決區域性整體貧困”。在我國解決貧困政策方案中，易地扶貧搬遷安置工程首先當選為造福于貧困地區民生福祉的精準脫貧方案之一。易地扶貧搬遷工程是中央在我國“十三五”期間實施的脫貧攻堅、精準扶貧“五個一批”的重要戰略性舉措，旨在通過對生存環境惡劣貧困地區及農村貧困人口實施的易地扶貧搬遷安置，從根本上徹底破解“一方水土養不起一方人”的社會經濟發展瓶頸和困境，實現生態的保護與脫貧致富的雙贏。十多年來,易地扶貧搬遷工程在實施和推行中遇到的困難和阻力遠遠超過了想象，既要對貧困群體原有的經濟、社會與政治文化結構進行實質性的改變，同時需要在搬遷中重新聚合新的貧困移民生存空間，提升貧困移民的經濟社會地位和融入感 。易地扶貧搬遷社區本質上是政策性制度化的產物，并非滕尼斯所謂的由傳統的血緣、地域和文化等自然因素產生的社區 。本文將圍繞黔西南州易地扶貧搬遷社區的管理層面來進行展開，詳細闡述黔西南州易地縣農村扶貧搬遷安置社區的建設和管理缺陷，并提出相關解決措施。

1 黔西南州易地扶貧搬遷社區基本情況

黔西南州作為國家公布的14個集中連片貧困地區之一，是貴州省貧困區和全省易地扶貧攻堅的主戰場和重要決戰區。根據《黔西南州易地扶貧搬遷工程實施規劃(2016—2020)》，該規劃指出2011-2015年,全州共對農村人口生活在自然生態環境脆弱、自然條件惡劣的地區以及農村人口居住分散、交通不便、基礎性公共設施和其他公共服務建設與資金運行困難和成本過高貧困區域的14643戶66247萬多個農村流動人口貧困區進行易地扶貧搬遷，共規劃建設80個搬遷安置點，資金累計到位124703萬元。在2017年—2019年黔西南州建成了全州165個國家級深度貧困村(其中興仁縣6個、安龍縣7個、貞豐縣22個、普安縣8個、晴隆縣45個、冊亨縣35個、望謨縣42個)、4個極貧鄉鎮(包括晴隆縣三寶鄉、望謨縣郊納鎮、貞豐縣魯容鄉、冊亨縣雙江鎮)的其他國家級貧困村和3個國家級深度貧困縣(包括望謨、冊亨、晴隆)在十二五"期間年均搬遷13249人“十三五”期間計劃在2016年至2018年搬出338506人。

2 黔西南州易地扶貧搬遷社區管理中的問題

2.1 搬遷社區管理模式單一、管理層觀念舊化

黔西南州易地扶貧搬遷社區處于初步探索階段，社區組織建設不成熟，社區管理觀念老一套、法制觀念、服務意識有待提高。針對社區的管理模式目前主要以政府主導型及社區自治型為主，其社區建設對政府極具依賴性，故而社區管理的其他社區管理模式空白。

2.2 管理制度不健全

制度就是沿著人類歷史的發展軌跡，人們在社會中有意識地建立的，并根據正式的社會程序和法律加以規定的，從而滿足人類發展的一種社會規范。就當前形勢看，黔西南州易地扶貧搬遷社區的管理體制仍在路上。據調查,黔西南州易地扶貧項目搬遷社區無論是社區基層組織內部，還是社區居民之間較缺少有效激勵機制，與之相關的社區評議制度像空中閣樓被束之高閣。無論是物質激勵還是社會精神物質激勵，都是我們推動社區基層居民自治的組織持續健康發展的強大前進動力。同時類似于民眾訴求制度及社區監督機制等制度仍發展不成熟或處于空白階段。

2.3 管理體制不合理

隨著黔西南州易地扶貧搬遷社區建設和管理的情況越來越復雜，搬遷社區沒有合理的社區管理體制，有些管理部門也缺乏有效的管理政策依據，易地扶貧搬遷社區的環境衛生、公共設施的維護安全等得不到有效的保障，部分易地扶貧搬遷安置社區的生產和生活依然處于消極無序的狀態，具體表現如下為：①易地扶貧搬遷社區居民的戶口移存在問題，搬遷居民的戶籍并沒有隨著搬遷而發生遷移，所以容易導致使搬遷居民生產生活處于戶口兩頭掛空，兩頭無人管，甚至可能會使社區出現居民不愿意有人管的尷尬狀態；②由于搬遷社區缺乏規范的搬遷社區管理制度，移民的生產和生活得不到有效的管理，搬遷社區居民存在“回流”的現象，穩得住，能致富的發展目標難以實現。

2.4 公共服務設施不完善

目前，黔西南州易地扶貧搬遷68社區中，較多社區公共服務仍然停滯于傳統的模式，似照搬城鄉傳統模式之意。社區公共服務視角局限于黔西南州易地扶貧搬遷社區服務存在的問題較多，搬遷社區的服務體系有待完善。現階段，黔西南州易地扶貧搬遷社區較大部分的基礎娛樂設施是不健全，有的甚至是沒有的。最嚴重的是，在大多移民搬遷社區中存在一些基層干部重視社區的物質建設，對于社區的精神文明建設重視不夠，尤其是對真正滿足移民需求的便民利民服務不夠重視。總體說來，未能切實滿足社區全體居民的物質和精神需求，如何解決搬遷社區公共服務供需失衡，服務體系不健全的問題，同時創新社區公共服務模式，以滿足廣大人民群眾精神文化的迫切需求，確保社區搬遷居民在搬遷社區生活的舒心，已是目前行政部門所面臨的主要任務。

2.5 社區主體參與意識差

易地扶貧搬遷社區的建立主要是由政府主導的而形成的，搬遷居民較多是屬于被動搬遷，相對于傳統鄉村部落的熟人社會，搬遷居民的生活發生了翻天覆地的變化，導致搬遷居民由熟人社會的生活模式向陌生社會的快速轉變。社區自搬遷社區居民普遍對社區基層管理信任度不高同時存在極度不安全感，目前解決生存問題及發展問題是居民最關心的問題，對于社區建設問題很少有居民去關注，大多數甚至認為社區建設叔政府的事情，與自己無關。對于搬遷社區居民主人翁意識的轉變可謂是任重而道遠。較多居民都持有一種事不關己，高高掛起的姿態，似乎只要不損害他們個人的利益，其他都與他們無關。所以他們對于自己權利的維護和使用仍舊是模糊的。

3 針對黔西南州易地扶貧搬遷社區管理的建議

3.1 促進政府管理職能的轉變

轉變政府職能是現代化社區行政體制改革的關鍵所在，也是易地扶貧搬遷社區政府主導管理向社區居民主導及社區多元化管理的基本途徑。堅持依法行政，社區依法自治。搬遷社區行政主體在行政活動中嚴格依據憲法及法律履行職責。為搬遷社區居民遵守法律，履行法律義務做表率，提高行政部門在群眾中的公信力。同時要依據法律法規積極推進搬遷社區基層自治組織建設，培育社區自治組織是行政主體職能轉變的應有之義，承認基層自治組織的合法地位，維護搬遷社區多元主體管理組織的發展。加快政府職能從“管理型政府”向“服務型政府”的轉變，結合黔西南州易地扶貧搬遷社區的發展現狀，服務于當前，致力于未來。

3.2 完善社區管理體系配套機制

第一、民主監督機制和法律監督機制是我國目前社區監督體制中最主要的監督體制，對于易地扶貧搬遷復雜情況下，更應該完善社區監督體制，并使之落實到位。一是完善民主監督。成立專門的民主監督委員會，既不屬于黨內監督，也不同于社區居民委員會身兼多重職能。二是健全社區法制監督體系。依靠法制監督，提高社區民主選舉質量。堅決打擊，杜絕以權謀私、濫用職權等現象，確保社區工作流程、工作方法合法且合民意。通過法制監督要提高社區工作在的透明度，切實保障人民群眾的知情權和參與權。因此，健全、完善社區民主、法制監督機制是讓每位社區居民都切身參與到社區管理工作中來必要路徑。

第二、群眾訴求制度。相對于易地扶貧搬遷政策的主導者而言，搬遷居民在其中一直是處于弱勢地位，因而，他們的訴求制約著整個社區的發展，有時是社區和諧發展的抓手，有時引發社區動蕩的更本原因。同時，又因搬遷居民表達自身利益訴求的機會，渠道相對狹窄，故而，建立健全社區群眾訴求制度對于傾聽人民的關鍵所在。

第三、就業機制。首先，完善就業培訓制度。正面看待搬遷居民對于就業問題存在的矛盾，培訓內容應針對性強培訓內容以尊重移民個人意愿為前提，以市場需求為導向，對年齡、性別、文化層次不同的移民分別設置不同的培訓項目，提高培訓效果。其次，建立就業信息溝通制度。政府應疏通勞動力市場供需雙方的信息溝通渠道，通過建立專門的勞動力市場管理部門和交易場所，及時整理、更新和發布勞動力市場的供需信息，加快完善信息溝通制度，既能使用工單位掌握生態移民的素質和能力等信息，又使移民掌握用工單位的真實情況及承諾的可信度。

3.3 推進黔西南州易地扶貧搬遷社區法制建設

法律制度的建設與完善是社區建設的前提與有利保障。針對社區法制建設所要關注的不僅僅是制度本身，還應從人的主觀因素尋找突破瓶頸。首先，健全社區法制體制。易地扶貧搬遷社區模式的橫空出世，打了許多法制立法機關的措手不及，從側面顯示出立法工作的滯后性。依法治理需有法可依，所以健全法制是社區依法建設的必然要求。其次，完善法律社區法律援助制度。就黔南州易地扶貧搬遷社區目前的法制相關制度處于出局探索階段，完善、健全社區相關法律制度的配套措施，社區法律義務援助制度的健全為搬遷居民建筑了一道安全壁壘，真正意義上的實現法律面前人人平等。最后，推進社區法制宣傳制度。健全法制宣傳教育制度不僅是社區居民學習，了解法制的權利的保障，也是對社區行政主體履行法制宣傳義務的規定。提高社區居民的法制意識，增強社區居民的法制自治意識，使法制思維內化于心，外化于行。

3.4 轉變搬遷社區居民的主體意識

由于黔西南州易地扶貧搬遷社區居民普遍對搬遷社區對社區管理缺乏信任，對社區建設的漠不關心。社區建設過程中應充分尊重搬遷居民的民族習俗和生活習慣，通過多方渠道定期開展教育活動，組織搬遷居民進行學習，向居民宣傳和灌輸主題意識，提高搬遷居民對社區的了解、幫助搬遷居民熟悉相關政策法規制度。使社區居民認識到社區發展前景與自身利益的密切關系所在，增強對社區建設與管理的激情，積極融入到搬遷社區的發展中去，增強搬遷居民的主題意識及對搬遷社區的歸屬感和認同感。堅持以人為本，從搬遷居民的根本利益出發，將社區規劃建設與搬遷居民的利益緊密聯系，使搬遷居民在自身利益的依托下積極參與社區管理。建設典型的自治社區試驗區社區，引領社區自治方向。

3.5 健全搬遷社區人才培養機制

針對目前管理人力資源現狀，不管是從短期還是社區的長遠利益考量，都急需實行社區管理人員走出去與引進來戰略。針對人才發覺與培養要拓寬渠道，無論是外來人員還是當地居民、大學生或職業技術生、管理人員或其他職業人員都是培養的對象。強調提高社區工作人員的政治素養和業務能力，把社區全部工作人員列入培訓范圍內，無論涉及何種崗位，都應經過培訓且通過考核，以促進社區公共人員職業化、專業化、年輕化。社區建設在充分發揮政府主路線之時，積極鼓勵社區居民參、社會資源的引入，建立起政府、居民同心的社區發展機制。

4 結語

本文是對貴州省黔西南州易地扶貧搬遷安置社區管理的問題進行走訪調查，采用數據分析等多種方法尋找出搬遷安置社區的一些共性和難點問題搬遷安置社區的管理模式單一、制度管理體制不健全完善、社區提供公共服務的基礎設施不健全、社區居民的參與意識不足等。顯然,目前黔西南州易地扶貧搬遷社區管理急需徹底的創新發展。任何事物都不是一蹴而就的,同樣易地扶貧搬遷社區的建設也是如此,相對于當前黔西南州易地扶貧搬遷社區建設的現狀來看,可謂是任重而道遠。