《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》主要修訂內容解析

李玉爽，李金惠

(清華大學環境學院，北京 100084)

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(簡稱《固體廢物污染環境防治法》)是我國固體廢物環境管理的重要基礎和主要依據[1]。固體廢物污染防治作為改善環境質量和建設生態文明的重要內容，關系到人民群眾的生命安全和身體健康，影響著經濟社會的高質量可持續發展。2020年9月，新修訂的《固體廢物污染環境防治法》正式生效，實現了固體廢物污染防治相關制度的全面完善。這是依法推動打贏打好污染防治攻堅戰的實際行動，也是堅持和完善生態文明制度體系的重要舉措[2]。本文主要從《固體廢物污染環境防治法》歷次的修改情況、2020版的主要修訂內容、工業危險廢物全過程管理要求三個方面，對此次修訂進行解析。

1 歷次修改情況

《固體廢物污染環境防治法》自1995年頒布以來，歷經2次修訂和3次修正，逐步由防治環境污染和保障人體健康向維護生態安全、推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展的方向完善。

2004年第一次對《固體廢物污染環境防治法》進行全面修改，主要是解決我國工業化和城市化進程中出現的固體廢物產生量持續增長與處理要求偏弱和處置能力不足之間的矛盾，以及大量農村固體廢物和新型因體廢物(如廢棄電器電子產品)未能妥善處置而帶來新的污染等問題[3]。

2013年、2015年和2016年我國分別對《固體廢物污染環境防治法》的特定條款進行了修改，即三次修正。2013年，針對生活垃圾處置設施和場所的關閉、閑置、拆除問題，變更核準的主管部門，由原來的“所在地縣級以上地方人民政府環境衛生行政主管部門和環境保護行政主管部門”的一級核準，更改為市、縣兩級核準。2015年，針對固體廢物進口問題，將“自動許可進口”修改為“非限制進口”，同時刪除了關于辦理對應類別固體廢物進口許可手續的條款。2016年修改了兩個條款，一是將關閉、閑置或者拆除生活垃圾處置設施、場所的核準部門，由原衛生和原環境保護兩部門共同管理，變更為由原衛生部門商請原環境保護部門同意后核準；二是取消了危險廢物省內轉移的相關審批核準手續。

至2020年，《固體廢物污染環境防治法》距頒布實施已有25年，距2004年的首次修訂也有16年。經濟社會的發展情況和固體廢物的管理內容都發生了巨大的變化，亟須結合當前形勢對《固體廢物污染環境防治法》進行再次修訂。2017年，全國人民代表大會常務委員會在對全國開展《固體廢物污染環境防治法》執法檢查后發現，雖然各地在貫徹實施該法的過程中取得了一些成效，但是在固體廢物污染防治形勢、法律法規制度體系、污染責任落實、危險廢物全過程管理、工業固體廢物治理等方面，依然存在欠缺[4]。此次《固體廢物污染環境防治法》的修訂是從生態文明建設和經濟社會可持續發展的全局出發，健全生態環境保護法律制度，完善固體廢物管理法規體系，落實環境污染防治責任，統籌推進各類固體廢物綜合治理，強化危險廢物全過程精細化管理，旨在用最嚴格的制度和最嚴密的法治保護生態環境[5]。

2 主要修訂內容

2020版《固體廢物污染環境防治法》在總結固體廢物污染防治工作經驗的基礎上，以解決重點問題、難點問題、關鍵問題為導向，主要從轉變發展方式、落實污染責任、統籌綜合治理等方面，補齊固體廢物污染防治短板，深入推進固體廢物減量化、資源化、無害化，全面確保生態安全。

2.1 崇尚綠色生產和生活方式

“十三五”初期，我國各類固體廢物累積堆存量約8×1010t，年產生量近 1.2×1010t，且呈逐年增長態勢，若不妥善處置和利用，不僅將對環境造成嚴重污染，更是對資源的極大浪費[6]。多年來，我國固體廢物的管理雖然堅持減量化、資源化、無害化的原則，但主要偏重于廢物產生后的回收利用或無害化處理。由于固體廢物的資源屬性難以平衡其污染屬性，大部分回收利用行為并未獲得明顯的經濟收益，因此固體廢物產生者對固體廢物處理的積極性和主動性并不高。

雖然末端管理在減少固體廢物環境污染和提升可回收物的資源價值方面發揮了重要的作用，但是并未達到預期效果。即使是在作為循環經濟的先行者與示范者的歐盟，也僅回收利用了55%的固體廢物，且其對資源的補充量僅占總需求量的12%，社會經濟的發展依然主要依賴原生資源的開采[7]。2015年，聯合國將“采用可持續的消費和生產模式”作為可持續發展的目標，并在此目標下設定了關于資源效率、廢物減量、環境無害化管理等方面的任務，意在通過綠色消費引領，促進生產端源頭減量，從而實現經濟增長與資源消耗的脫鉤[8]。

我國在2018年啟動了“無廢城市”試點建設，提出將綠色發展方式和綠色生活方式融入城市發展中，以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，著重推進各領域固體廢物的源頭減量。在生活領域，基于不同場景中固體廢物的種類、數量、流向，通過倡導節約、鼓勵再使用(如，維修、二手交易、捐贈)、行政禁止、限制使用(如，限制生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋)等方式，充分發揮產品生命周期中的資源價值，避免不必要的消費和浪費，減輕末端處理處置過程中的環境壓力；在生命周期結束后，進入垃圾分類系統，并與生活源再生資源回收體系相銜接，強化資源利用對廢物減量的作用。在工業領域，通過開展綠色設計，增強產品的可拆解性和可回收性，提高零部件和可再生材料的使用強度；通過建設綠色供應鏈，發揮大企業對零售商的帶動作用，強化產品全生命周期中的清潔生產和循環利用。在農業領域，通過推廣“種養結合”的循環技術模式，構建農業生態系統，實現畜禽糞污的就地利用，從而降低農藥和化肥的需求和使用量，進而避免廢包裝物的產生，同時消除轉移過程中的環境污染。

新版《固體廢物污染環境防治法》以立法的形式提出“推行綠色發展方式”和“倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式”，將固體廢物減量化主要思路由末端回收處理，轉向生產和消費端的低碳環保綠色行為，旨在通過培養綠色生活方式和消費習慣，從源頭杜絕浪費、強化資源利用，形成全民參與固體廢物污染防治的社會格局。

2.2 明確固體廢物污染防治責任

2.2.1 落實政府的固體廢物治理和監管責任

(1)實行目標責任制和考核評價制。將固體廢物污染防治目標的完成情況納入生態文明建設目標考核體系中，通過完善績效考核和責任追究制度，創新考核方法和評價方式，強化各級政府對固體廢物治理的重視程度，從而在宏觀和整體層面形成具有系統性、綜合性、協同性的治理方案，推動固體廢物環境污染問題的全面解決。

(2)推行跨行政區域的聯防聯控機制。新版《固體廢物污染環境防治法》提出，省、自治區、直轄市之間可以協商建立跨行政區域固體廢物污染環境的聯防聯控機制，統籌規劃制定、設施建設、固體廢物轉移等工作。因此，政府部門在依法履行轄區內固體廢物環境監管職責的基礎上，還可以通過轄區間協商，實行處理處置設施共建共享，共同探索配套政策和制度措施，解決固體廢物處理處置能力的區域供需失衡和結構性短板問題[9]。此外，打擊非法傾倒和處置固體廢物行為，引導處理處置行業的規模化、專業化和市場化發展，同樣需要跨行政區的合作，共同堵住監管漏洞，消除風險隱患。

(3)建立信息化監管體系。建立固體廢物污染環境防治信息平臺，運用大數據、物聯網、定位系統、智能終端等先進的技術和設備，對固體廢物的全生命周期，尤其是危險廢物的產生、收集、貯存、轉移、利用、處置等行為，進行即時定位、查詢、跟蹤、預警、考核，實現全過程實時可視化監控；通過對平臺的申報數據、行為數據、信用數據進行整合分析，評估和判斷固體廢物產生單位和處理處置單位的環境風險，為實施分級分類管理、提升環境監管效率、合理布局危險廢物集中處置設施、正確制定管理政策、確保固體廢物廢物妥善處理提供科學依據。

(4)健全固體廢物污染防治領域的信用記錄制度。新版《固體廢物污染環境防治法》創新性地提出，由生態環境主管部門會同相關部門建立信用制度，將產生和處理處置固體廢物單位和其他生產經營者的相關信用記錄納入全國信用信息共享平臺。該條款將企業和個人的涉固體廢物的相關行為與社會信用體系掛鉤，失信當事人將適用《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》中的55項懲戒措施，由44個部門在30多個重點領域共同對其實施懲戒，極大地震懾了存在固體廢物環境違法行為的企業。建立以信用為核心的監管方式，有助于促進形成自覺守法守信的良好生產和經營氛圍。

(5)明確固體廢物零進口的原則。“國家逐步實現固體廢物零進口”的提出，進一步明確了我國禁止洋垃圾入境、推進固體廢物進口管理制度改革的決心。2017年國務院在《禁止洋垃圾入境 推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》中提出，洋垃圾非法入境問題屢禁不絕，嚴重危害人民群眾身體健康和我國生態環境安全。我國在生態文明建設過程中，將完善堵住洋垃圾進口的監管制度，強化洋垃圾非法入境管控，并通過提升國內固體廢物回收利用水平補齊資源缺口，保障美麗中國建設和小康社會的全面建成。

2.2.2 強化產生者的固體廢物處理處置責任

(1)產生工業固體廢物的單位需執行排污許可管理制度。排污許可證中納入了環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內容，成為企事業單位在生產運營期接受環境監管和環境執法部門實施監管的主要依據。排污許可管理制度是“控制污染物區域總量”向“監管單一固定源排放”的精細化管理的體現。近年來，雖然生態環境部門有意將固體廢物環境管理納入排污許可管理，但是由于固體廢物來源廣泛、種類繁多、特性迥異、鑒別專業技術要求高等特點，若企業不如實申報，則很難摸清其固體廢物種類、數量、流向、貯存、利用、處置等情況，因此，固體廢物環境管理暫未納入排污許可證，實行“一證式”管理。新版《固體廢物污染環境防治法》要求產生工業固體廢物的單位應當取得排污許可證，并執行排污許可管理制度的相關規定，如實提供固體廢物環境管理相關資料，為探索實現固體廢物的“一證式”管理提供了上位法支撐。

(2)電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者應落實責任延伸制度。2016年，國務院辦公廳印發《生產者責任延伸制度推行方案》，明確將生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期。新版《固體廢物污染環境防治法》要求生產者以自建或者委托等方式，建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，實現有效回收和利用。規范廢棄產品的回收處理活動，有助于構建公平的競爭環境，并且對于推動生產企業落實資源環境責任、提高產品的資源環境效益和國際綜合競爭力、發展循環經濟構建循環社會具有重要意義。

(3)產生工業固體廢物和危險廢物的單位要建立管理臺賬。相較于舊版《固體廢物污染環境防治法》，新版不僅要求建立工業固體廢物和危險廢物管理臺賬，還對未建立者制定了具體的罰則。臺賬記錄了固體廢物的種類、數量、流向、貯存、利用、處置等信息，是追溯和查詢固體廢物處理處置情況的重要依據。管理臺賬與管理計劃、信息申報、排污許可等制度相互配合，在產生源對數量記錄與處理流向進行規范，進一步提升了固體廢物環境管理水平。

(4)全鏈條多角度協同控制環境污染。新版《固體廢物污染環境防治法》完善了廢物識別、源頭減量、資源利用、風險控制等方面的管理制度。在廢物識別方面，健全了危險廢物鑒別制度，新增了分級分類管理制度；在源頭減量方面，新增對產生工業固體廢物單位實施清潔生產審核的要求，明確要合理選擇原材料、能源和其他資源，采用先進的生產工藝和設備；在資源利用方面，新增使用固體廢物綜合利用產物應當符合國家規定的用途、標準，并鼓勵工業固體廢物綜合利用；在風險控制方面，危險廢物轉移聯單合法化、涉危險廢物投保環境污染責任保險、工業固體廢物產生單位與處理單位之間的書面合同簽訂和污染防治責任履行等相關事宜做出了新的規定。

2.2.3 突出違法者需要承擔的法律責任

(1)補充完善查封扣押措施。新版《固體廢物污染環境防治法》賦予了環境監管部門查封和扣押設施、設備、場所、工具、物品的權利，突出了對固體廢物污染環境行為的零容忍。當出現“可能造成證據滅失、被隱匿或者非法轉移”或者“造成或者可能造成嚴重環境污染”的情況，負有固體廢物污染環境防治監管職責的部門即可對違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設施、設備、場所、工具、物品予以查封、扣押。此規定中的“可能”，能夠降低固體廢物環境污染范圍和污染程度的擴大。

(2)新增按日連續處罰。對于違法排放固體廢物受到罰款處罰的單位，若在行政機關組織復查時，發現其繼續實施違法行為，則按照《環境保護法》的規定，自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。此規定有利于督促企業及時整改固體廢物違法行為。

(3)對企業和負責人實行雙處罰。舊版《固體廢物污染環境防治法》主要是對違法企業進行處罰，而新版《固體廢物污染環境防治法》根據違法內容和程度，增加了對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員、其他責任人員等個人的罰款、拘留、刑事責任追究。此款將具體責任落實到人，有效避免了企業通過破產而逃避懲罰的行為。

(4)嚴厲打擊環境犯罪。新版《固體廢物污染環境防治法》在內容和法律責任上，與《刑法》《最高人民法院、最高人民檢察院<關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋>》《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》等銜接緊密，拓寬了處罰種類，提高了處罰額度，嚴懲重罰固體廢物環境違法行為。針對不同的環境犯罪行為，對應了污染環境罪、非法經營罪、走私廢物罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪等多種罪責。此外，《刑法》中的共同犯罪對應于《固體廢物污染環境防治法》中，明知他人無危險廢物許可證而向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物，嚴重污染環境的行為。

2.3 統籌推進各類固體廢物綜合治理

新版《固體廢物污染環境法》不僅完善了工業固體廢物和危險廢物的環境管理，還對生活垃圾和建筑垃圾、農業固體廢物等單獨設章，在繼承近年來相關國家政策和法律法規的基礎上，健全了各類固體廢物的污染防治制度，全方位推進環境保護工作，推進生態文明建設。

(1)針對生活垃圾，明確國家推行生活垃圾分類制度。《中國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接，推進資源節約集約利用；完善收運系統，提高垃圾焚燒處理率。《住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》進一步將目標細化，要求到2020年，城市生活垃圾無害化處理率達到95%，回收利用率提高到35%以上，縣縣具備生活垃圾無害化處理能力。原中央財經領導小組2016年底召開會議，研究普遍推行垃圾分類制度，強調要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。2019年，習近平總書記對垃圾分類工作發表重要指示，要求培養垃圾分類的好習慣，為改善生態環境而努力，為綠色發展可持續發展作貢獻。新版《固體廢物污染環境防治法》從生活垃圾分類管理系統建立、能力建設、公眾習慣養成、社會服務體系完善、城鄉垃圾統籌管理、回收物質使用、處理收費、兩網銜接等多個方面，全方位健全垃圾管理制度。

(2)針對建筑垃圾，建立分類處理、全過程管理制度。2016年，工業和信息化部、住房和城鄉建設部發布《建筑垃圾資源化利用行業規范條件》，鼓勵建筑垃圾資源化利用企業整合產業鏈相關環節，以資源化利用為主線，提高產業集中度，加速工業化發展。2018年，住房和城鄉建設部組織開展建筑垃圾治理試點工作，在35個城市通過存量治理、設施建設、資源化利用等措施，加強建筑垃圾全過程管理。新版《固體廢物污染環境防治法》從源頭減量、回收利用體系建立、綜合利用產品應用、處置設施和場所建設，以及政府制定污染防治工作規劃、工程施工單位編制建筑垃圾處理方案等方面，強化建筑垃圾的全過程管理。

(3)針對農業固體廢物，按照所產生秸稈、廢棄農用薄膜、農藥包裝廢棄物、畜禽糞污等主要的廢物種類，建設回收利用體系，加強監督管理，防止污染環境。加強農業面源污染防治，是推進農業綠色發展的重要內容，并得到黨中央和國務院的高度重視。在《關于堅持農業農村優先發展 做好“三農”工作的若干意見》《關于實施鄉村振興戰略的意見》《關于創新體制機制 推進農業綠色發展的意見》《關于深入推進農業供給側結構改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》《國家質量興農戰略規劃(2018—2022年)》《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》等多個重要文件中，均對農業固體廢物的污染防治和資源利用提出了要求。新版《固體廢物污染環境防治法》在農業固體廢物環境管理，尤其是回收利用體系建設方面，進行了強化以防止環境污染。

此外，還針對廢棄電器電子產品、廢棄機動車船、包裝物、一次性塑料制品、一次性用品、污泥、實驗室廢物，從限制使用、強制回收、處理處置等方面，提出了不同內容的管理要求。

3 工業危險廢物全過程管理要求

危險廢物環境管理是固體廢物環境管理的重中之重。我國在該領域已建立了名錄和鑒別、管理計劃、申報登記、轉移聯單、經營許可、應急預案、標識、出口核準、豁免等多項制度，并配套有40余項標準、指南和規范性文件，形成了較為完善的危險廢物環境管理法律制度和標準規范體系[10]。新版《固體廢物污染環境法》通過強化危險廢物分級分類管理、信息化監管體系應用、區域性集中處置設施場所建設，提升全過程管控效率，防范危險廢物環境風險。此后，危險廢物的環境管理不再僅僅是從搖籃到墳墓的全過程嚴格管理，更是應用現代信息技術和方法的高水平精細化管理。

3.1 危險廢物產生前的相關管理要求

危險廢物產生前，根據環境影響評價及批復或排污許可證中關于危險廢物的相關內容，明確危險廢物的產生情況。按照《危險廢物產生單位管理計劃制定指南》的要求，制定危險廢物管理計劃，并報送產生危險廢物的單位所在地生態環境部門備案；制定污染環境防治責任制度，并采取防治危險廢物污染環境的措施；按照《危險廢物貯存污染控制標準》附錄A和《環境保護圖形標志—固體廢物貯存(處置)場》的要求，準備用于貯存容器、包裝物、設施、場所設置危險廢物識別的標志；制定意外事故的防范措施和應急預案，并向所在地生態環境部門備案，且需要按預案要求每年組織定期演練；尋找有資質的運輸、利用、處置單位，并準備就所委托事項簽訂書面合同，約定污染防治要求。

圖1 危險廢物產生前工業企業相關準備要求

3.2 危險廢物產生后的全過程管理要求

危險廢物產生后，實行產生、收集、貯存、轉移、運輸、利用、處置的全過程管理。

圖2 危險廢物產生后全過程管理流程圖

首先根據《國家危險廢物名錄》進行廢物識別，對于不明確是否具有危險特性的固體廢物，應當按照國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法予以認定。環境影響評價及批復或排污許可證也可以作為識別廢物屬性的文件依據，但不可將名錄中明確列為危險廢物的種類定性為非危險廢物。若出現其他存在爭議的情況，需依法依規開展鑒別工作。

若屬于危險廢物，則應從收集行為開始，按照危險廢物特性進行源頭分類，不可與其他廢物混合，也不可將危險廢物混入非危險廢物中貯存。貯存場所需符合《危險廢物貯存污染控制標準》的要求，貯存容器、包裝物、設施、場所應設置或張貼已準備好的標識。

需轉移危險廢物的，應按《危險廢物轉移管理辦法》填寫、運行、保存轉移聯單；若為跨省、自治區、直轄市貯存或處置，則需要得到省級生態環境部門的同意批準；若為跨省、自治區、直轄市利用，則只需向省級生態環境部門備案。在運輸過程中，應采取防止污染環境的措施，并遵守《危險貨物道路運輸安全管理辦法》的規定。

不能自行利用處置的危險廢物需全部交由有資質的單位處理。有資質的單位一般是指領取了《危險廢物經營許可證》的從事危險廢物收集、貯存、利用、處置等經營活動的單位。危險廢物利用后的產物和廢物屬性界定問題，需根據《固體廢物鑒別標準 通則》和《危險廢物鑒別標準 通則》的相關要求予以判定。危險廢物處置需要滿足《危險廢物焚燒污染控制標準》和《危險廢物填埋污染控制標準》的要求。

整個危險廢物管理過程中，應建立危險廢物管理臺賬，如實記錄有關信息，并通過全國固體廢物管理信息系統向所在地生態環境部門申報危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。此外，還應該按照《企業單位信息公開辦法》，及時公開固體廢物污染環境防治信息，主動接受社會監督。

4 總 結

從25年來《固體廢物污染環境防治法》的歷次修改情況可以看出，我國的固體廢物環境管理與時俱進，能夠緊密結合經濟社會現狀，多維度協同解決固體廢物環境問題，助力高質量可持續發展。

新版《固體廢物污染環境防治法》在建設生態文明的時代背景下，強調通過形成綠色生產和生活方式推進源頭減量，體現了固體廢物環境管理思路從污染控制向綠色引導的轉變。通過實行目標責任制和考核評價制、創新運用全過程信息化追溯、健全社會信用體系在固體廢物污染防治領域的應用、明確固體廢物零進口原則，落實政府的固體廢物治理和監管責任；通過落實排污許可管理制度、生產者責任延伸制度、臺賬制度，全鏈條多角度協同管控，強化產生者的固體廢物處理處置責任；通過完善查封扣押、按日連續處罰、企業和負責人雙處罰、打擊環境犯罪等措施，突出違法者需要承擔的法律責任。創新的制度和管控方法，以及明確的各方責任和嚴格的懲罰措施，為固體廢物環境管理提供了有力的依據和堅實的保障。除此以外，新版《固體廢物污染環境防治法》還從全局出發，針對生活垃圾、建筑垃圾、農業固體廢物等具體的廢物類別，完善了相應的污染環境防治制度，全面保障經濟社會的高質量可持續發展。

危險廢物環境管理一直是固體廢物環境管理的重中之重。新版《固體廢物污染環境防治法》在對危險廢物實行全過程嚴格管理的基礎上，逐步向高水平精細化管理的方向發展。確保工業企業嚴格按照各項環境管理要求，實行全過程精細化管理，是防范危險廢物環境風險、保障環境安全的最直接也是最有效的措施。