我國危險(xiǎn)廢物全過程管理制度體系現(xiàn)狀及展望

周強(qiáng)，靳曉勤，郭瑞，楊強(qiáng)威，鄭洋，胡華龍，蔣文博

(生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029)

危險(xiǎn)廢物來源廣泛、成分復(fù)雜，具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應(yīng)性和感染性等特性，其貯存、轉(zhuǎn)移、利用處置各環(huán)節(jié)都存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是固體廢物環(huán)境管理的重點(diǎn)[1-4]。新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)對(duì)危險(xiǎn)廢物全過程管理提出了更細(xì)化的要求。為此，本文基于我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、利用、處置現(xiàn)狀的分析研究，全面梳理我國危險(xiǎn)廢物全過程管理制度，分析各項(xiàng)制度設(shè)置的依據(jù)、基本內(nèi)容和落實(shí)情況，并根據(jù)新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)危險(xiǎn)廢物全過程管理提出的新要求，提出進(jìn)一步完善危險(xiǎn)廢物全過程管理制度體系的政策建議。

1 我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、利用和處置現(xiàn)狀

1.1 危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生情況

2017年，我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為6937萬噸，比2011年增長102.2%，年平均增長率為12.4%，同期工業(yè)增加值的年增長率為6.5%，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生強(qiáng)度呈增長趨勢，如圖1所示[5-6]。我國危險(xiǎn)廢物快速增長的主要原因，一是《國家危險(xiǎn)廢物名錄》兩次修訂，增加了危險(xiǎn)廢物的種類和范圍；二是隨著最高法、最高檢《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等政策法規(guī)的出臺(tái)，倒逼產(chǎn)廢單位落實(shí)主體責(zé)任，主動(dòng)如實(shí)申報(bào)危險(xiǎn)廢物相關(guān)情況；三是各級(jí)管理部門監(jiān)管能力不斷增強(qiáng)，建立了信息化監(jiān)管手段，越來越多的危險(xiǎn)廢物被納入監(jiān)管范圍。從行業(yè)來看，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、造紙和紙制品業(yè)是我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生的主要行業(yè)，占到危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量的70%[7]。

圖1 2011—2017年全國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量和產(chǎn)生強(qiáng)度

1.2 危險(xiǎn)廢物利用處置情況

目前，我國危險(xiǎn)廢物利用處置分為自行利用處置和委托利用處置。2017年，我國危險(xiǎn)廢物綜合利用量為4043萬噸、處理量為2552萬噸、貯存量為871萬噸，分別占危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量的58.3%、36.8%和12.6%。因?yàn)槔锰幹玫奈ｋU(xiǎn)廢物包含上一年度貯存的危險(xiǎn)廢物，所以危險(xiǎn)廢物利用量、處置量和貯存量之和大于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量。我國2011—2017年危險(xiǎn)廢物利用、貯存及貯存情況[6]見表1。

表1 2011—2017年全國危險(xiǎn)廢物利用、處置及貯存情況 單位：萬噸

截至2017年底，全國各省區(qū)市頒發(fā)的危險(xiǎn)廢物(含醫(yī)療廢物)經(jīng)營許可證共2722份，相比2006年增長3.1倍；全國核準(zhǔn)收集和利用處置能力達(dá)到8178萬噸/年，相比2006年增長11.5倍；實(shí)際收集和利用處置量為2252萬噸，相比2006年增長7.6倍。2006—2017年危險(xiǎn)廢物委托利用處置情況見圖2[8]。通過計(jì)算得出，2017年，我國產(chǎn)廢單位自行利用處置危險(xiǎn)廢物量為4343萬噸，約為委托利用處置量的2倍。

圖2 2006—2017年全國危險(xiǎn)廢物委托利用處置情況

2 危險(xiǎn)廢物全過程管理制度體系

危險(xiǎn)廢物全過程管理主要涉及對(duì)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置等環(huán)節(jié)的管理。我國基本建成了危險(xiǎn)廢物全過程管理制度體系[7]。

2.1 危險(xiǎn)廢物名錄及鑒別制度

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條規(guī)定，制定國家危險(xiǎn)廢物名錄，規(guī)定統(tǒng)一的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、鑒別方法、識(shí)別標(biāo)志和鑒別單位管理要求。危險(xiǎn)廢物名錄及鑒別制度是開展危險(xiǎn)廢物管理的基礎(chǔ)[9]。

1998年，國家出臺(tái)了第一版《國家危險(xiǎn)廢物名錄》，并于2008年、2016年進(jìn)行了2次修訂，目前正在進(jìn)行第3次修訂，基本實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)調(diào)整。《國家危險(xiǎn)廢物名錄》(2016版)將危險(xiǎn)廢物調(diào)整為46大類別479種，主要明確了危險(xiǎn)廢物的類別、行業(yè)來源、代碼、名稱及危險(xiǎn)特性等信息，并提出了危險(xiǎn)廢物豁免管理清單。被列入豁免清單的危險(xiǎn)廢物，在所列的豁免環(huán)節(jié)，且滿足相應(yīng)的豁免條件時(shí)，可以按照豁免內(nèi)容的規(guī)定實(shí)行豁免管理。國家出臺(tái)了危險(xiǎn)廢物鑒別的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，明確了危險(xiǎn)廢物鑒別的程序、混合判定規(guī)則、利用處置產(chǎn)物判定規(guī)則、有害物質(zhì)限值和檢測技術(shù)要求等，以此來確定未列入《國家危險(xiǎn)廢物名錄》固體廢物的屬性。

2.2 標(biāo)識(shí)制度

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十七條規(guī)定，對(duì)危險(xiǎn)廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的設(shè)施、場所，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志。危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志制度是指用文字、圖像、色彩等綜合形式，表明危險(xiǎn)廢物的危險(xiǎn)特性，以便于識(shí)別和分類管制的制度。

《危險(xiǎn)廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18597—2001)規(guī)定“盛裝危險(xiǎn)廢物的容器上必須粘貼本標(biāo)準(zhǔn)附錄A所示的標(biāo)簽”，并在標(biāo)準(zhǔn)附錄A 中對(duì)危險(xiǎn)廢物標(biāo)簽樣式、危險(xiǎn)廢物種類標(biāo)志等方面作了具體規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)圖形標(biāo)志—固體廢物貯存(處置)場》(GB 15562.2—1995)對(duì)固體廢物貯存、處置場的警示標(biāo)志作出規(guī)定。《醫(yī)療廢物專用包裝袋、容器和警示標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)》(HJ 421—2008)規(guī)定“醫(yī)療廢物包裝袋的顏色為淡黃，顏色應(yīng)符合GB/T 3181—2008中Y06的要求，包裝袋的明顯處應(yīng)印制圖1所示的警示標(biāo)志和警告語”，并對(duì)警告標(biāo)志的樣式和警告語作出規(guī)定。

2.3 管理計(jì)劃、臺(tái)賬和申報(bào)制度

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十八條規(guī)定，產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定制定危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃，建立危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)賬，如實(shí)記錄有關(guān)信息，并通過國家危險(xiǎn)廢物信息管理系統(tǒng)向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門申報(bào)危險(xiǎn)廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料。實(shí)施危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃、臺(tái)賬和申報(bào)制度，可以實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物從產(chǎn)生到處置全過程的跟蹤，對(duì)防控危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。

《危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位管理計(jì)劃制定指南》提出了危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃編制的基本原則、基本要求、主要內(nèi)容和建立臺(tái)賬的有關(guān)要求，明確了危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃和危險(xiǎn)廢物臺(tái)賬的表格樣式等。危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃制定后應(yīng)當(dāng)報(bào)產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位所在地生態(tài)環(huán)境主管部門備案，發(fā)生變更時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)變更相關(guān)備案內(nèi)容。

為推進(jìn)危險(xiǎn)廢物管理工作信息化，國家建立危險(xiǎn)廢物信息管理系統(tǒng)，方便危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位快速有效申報(bào)危險(xiǎn)廢物相關(guān)數(shù)據(jù)，并可以高效開展數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析和監(jiān)督管理工作。將危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃備案相關(guān)流程納入國家危險(xiǎn)廢物管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃和危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記、轉(zhuǎn)移聯(lián)單等流程相互校驗(yàn)，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物的環(huán)境管理和風(fēng)險(xiǎn)防控。

2.4 經(jīng)營許可制度

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十條規(guī)定，從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)取得許可證。對(duì)危險(xiǎn)廢物收集、利用、處置經(jīng)營活動(dòng)的環(huán)境污染防治實(shí)行許可證管理，是依法治國以及推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理的必要手段。

《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理辦法》規(guī)定了申請(qǐng)領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的條件、程序以及監(jiān)督管理要求。2009年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位審查和許可指南》，明確了申領(lǐng)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的證明材料，審批程序及時(shí)限，專家評(píng)審，焚燒、填埋及利用設(shè)施的審查要點(diǎn)，危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的內(nèi)容，監(jiān)督檢查等要求。《水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可審查指南(試行)》《廢煙氣脫硝催化劑危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證審查指南》《廢氯化汞觸媒危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證審查指南》《廢鉛蓄電池危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位審查和許可指南(試行)》，分別針對(duì)水泥窯協(xié)同處置設(shè)施和廢煙氣脫硝催化劑、廢氯化汞觸媒、廢鉛蓄電池危險(xiǎn)廢物利用處置設(shè)施申領(lǐng)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證細(xì)化了審批要求。《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位記錄和報(bào)告經(jīng)營情況指南》明確了危險(xiǎn)廢物經(jīng)營情況記錄的基本要求、基本內(nèi)容及危險(xiǎn)廢物經(jīng)營情況報(bào)告的基本要求和內(nèi)容。

2.5 轉(zhuǎn)移管理制度

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十二條規(guī)定，轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定填寫、運(yùn)行危險(xiǎn)廢物電子或者紙質(zhì)轉(zhuǎn)移聯(lián)單；跨省、自治區(qū)、直轄市轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，應(yīng)當(dāng)向危險(xiǎn)廢物移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請(qǐng)；移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)商經(jīng)接受地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門同意后，在規(guī)定期限內(nèi)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移該危險(xiǎn)廢物；未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得轉(zhuǎn)移；危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理應(yīng)當(dāng)全程管控、提高效率。危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理制度對(duì)于監(jiān)督危險(xiǎn)廢物的轉(zhuǎn)移流向具有重要作用[10]。

原國家環(huán)境保護(hù)總局于1999年發(fā)布的《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》明確了現(xiàn)行危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單的運(yùn)行方式，規(guī)范了危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移活動(dòng)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普及，通過全國危險(xiǎn)廢物信息管理系統(tǒng)，危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移大量采取電子聯(lián)單形式，顯著提升了轉(zhuǎn)移運(yùn)行效率和監(jiān)管工作成效。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于提升危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管能力、利用處置能力和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范能力的指導(dǎo)意見》提出全面運(yùn)行危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單；生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)全國固體廢物管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行工作的通知》要求，自2020年1月1日起原則上停止運(yùn)行紙質(zhì)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。以后危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移主要采取電子聯(lián)單方式，只有在特殊情況下，不能運(yùn)行電子聯(lián)單時(shí)，才可以填寫、運(yùn)行紙質(zhì)聯(lián)單。

2.6 應(yīng)急預(yù)案和事故報(bào)告制度

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十五條規(guī)定，產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位，應(yīng)當(dāng)依法制定意外事故的防范措施和應(yīng)急預(yù)案，并向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有固體廢物污染環(huán)境防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門備案。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十六條規(guī)定，因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成危險(xiǎn)廢物嚴(yán)重污染環(huán)境的單位，應(yīng)當(dāng)立即采取有效措施消除或者減輕對(duì)環(huán)境的污染危害，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門和有關(guān)部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。

《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位編制應(yīng)急預(yù)案指南》明確了危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位編制應(yīng)急預(yù)案的原則要求、基本框架、應(yīng)急預(yù)案保證措施、編制步驟、文本格式等要求。產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸危險(xiǎn)廢物的單位及其他相關(guān)單位可參考《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位編制應(yīng)急預(yù)案指南》制定應(yīng)急預(yù)案。

3 基于新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》所提出的新要求，進(jìn)一步完善危險(xiǎn)廢物全過程管理制度體系的政策建議

3.1 推進(jìn)危險(xiǎn)廢物分級(jí)分類環(huán)境管理

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)危險(xiǎn)廢物的危害特性和產(chǎn)生數(shù)量，科學(xué)評(píng)估其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施分級(jí)分類管理。這就要求在動(dòng)態(tài)修訂《國家危險(xiǎn)廢物名錄》基礎(chǔ)上，建立危險(xiǎn)廢物分級(jí)分類管理制度，確定分級(jí)分類原則，明確分級(jí)分類環(huán)境管理要求，針對(duì)不同環(huán)境危害級(jí)別的危險(xiǎn)廢物及其產(chǎn)生源實(shí)施差別化的環(huán)境管理對(duì)策，提高危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理的精細(xì)化水平。

3.2 細(xì)化危險(xiǎn)廢物排污許可管理要求

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十九條規(guī)定，產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；第七十八條規(guī)定，產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位已經(jīng)取得排污許可證的，執(zhí)行排污許可管理制度的規(guī)定。這就要求以現(xiàn)有固體廢物相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、技術(shù)規(guī)范等為依據(jù)，將危險(xiǎn)廢物各項(xiàng)環(huán)境制度與排污許可制度銜接或整合[11]，根據(jù)危險(xiǎn)廢物全過程管理原則，在排污許可證中應(yīng)針對(duì)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、貯存、自行利用處置、委托利用處置等核心環(huán)節(jié)，明確危險(xiǎn)廢物排污許可的相關(guān)要求。

3.3 制定危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移環(huán)境管理辦法

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十二條規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門和公安部門制定危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法。在《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移環(huán)境管理辦法》中，應(yīng)明確危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移過程中移出人、托運(yùn)人、承運(yùn)人、接受人等各方責(zé)任，從制度層面提高非法轉(zhuǎn)移的違法成本；根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)移出地和接受地省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門審批的時(shí)限做出規(guī)定，明確審批流程和相關(guān)要求，在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移的申請(qǐng)、受理、商請(qǐng)、回復(fù)、批準(zhǔn)等活動(dòng)；明確危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單的運(yùn)行流程，全面推行電子聯(lián)單；加大對(duì)危險(xiǎn)廢物非法轉(zhuǎn)移相關(guān)行為的處罰力度。

3.4 出臺(tái)重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場所退役費(fèi)用預(yù)提和管理辦法

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條規(guī)定，重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場所退役前，運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定對(duì)設(shè)施、場所采取污染防治措施；退役的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)預(yù)提，列入投資概算或者生產(chǎn)成本，專門用于重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場所的退役。因此，需要制定《重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場所退役費(fèi)用預(yù)提和管理辦法》[12]，明確重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場所范圍及退役費(fèi)用預(yù)提的基本原則；細(xì)化退役費(fèi)用預(yù)提的方式、測算方法、征收標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)提時(shí)間、評(píng)估要求等；提出費(fèi)用管理和使用要求，運(yùn)營單位應(yīng)建立退役費(fèi)用專項(xiàng)管理制度，設(shè)立退役費(fèi)用專用存款賬戶，開展財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算；退役費(fèi)用使用應(yīng)專款專用，并定期報(bào)告。

4 研究小結(jié)

新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)危險(xiǎn)廢物全過程管理提出了更細(xì)化的要求。為此，本文基于我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、利用、處置現(xiàn)狀的分析研究，全面梳理我國危險(xiǎn)廢物全過程管理制度，分析各項(xiàng)制度設(shè)置的依據(jù)、基本內(nèi)容和落實(shí)情況，并根據(jù)新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)危險(xiǎn)廢物全過程管理提出的新要求，提出進(jìn)一步完善危險(xiǎn)廢物全過程管理制度體系的政策建議：一是推進(jìn)危險(xiǎn)廢物分級(jí)分類管理；二是細(xì)化危險(xiǎn)廢物排污許可管理要求；三是制定危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法；四是出臺(tái)重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場所退役費(fèi)用預(yù)提和管理辦法。