綠色減貧面臨的多重挑戰及創新思考

馮丹萌，張 琦

(1.農業農村部農村經濟研究中心，北京 100031；2.北京師范大學中國扶貧研究院，北京 100875)

1 綠色減貧發展的必然趨勢

1.1 綠色發展和減貧是《2030年可持續發展議程》新的目標和前提

從20世紀70年代以來，可持續發展理念不斷得到推廣。1972年，為保護和改善環境，聯合國人類環境會議首次舉行；1987年，聯合國首次提出了可持續發展理念；1992年在聯合國環境與發展大會上，可持續發展取得了國際共識；2000年9月在聯合國千年首腦會議上簽署《聯合國千年宣言》；2002年第一屆可持續發展世界首腦會議舉行；2015年9月聯合國193個會員國通過的《2030年可持續發展議程》，確立了消除貧困、保護地球、確保所有人共享繁榮的全球性目標。該議程不斷在全球范圍內發出倡議，傳播可持續發展理念，推廣生態環境保護與經濟發展經驗，將綠色發展與減貧作為可持續發展的前提和目標。這一方面標志著綠色發展理念進一步成為了全球共識，也在一定程度上為2030年全球發展戰略制定了新方向和新目標。在目標制定方面，《2030年可持續發展議程》涵蓋17個可持續發展目標以及169個子目標，其內容可以歸結為人、地球、繁榮、和平和合作伙伴五大類。在理念構建方面，《2030年可持續發展議程》在突出可持續發展理念的同時，更加倡導加強消除貧困的任務，并且能夠走綠色發展的減貧道路。在推進經濟、社會和環境發展中，則提出了必須走包容式發展模式，即“不落下任何一個人”的包容性發展和綠色發展新理念。綠色減貧與發展之路，更加注重解決減貧、教育、衛生等傳統基本生存的問題。與此同時，更加注重南北合作路徑和能力建設，尤其是強化發展中國家的造血功能。《2030年可持續發展議程》的綠色發展和減貧目標的確定，為綠色減貧的國際合作和發展創造了新的機遇，預示著綠色減貧將在世界范圍內有新前景和新期許。

1.2 綠色減貧是中國開展國際扶貧合作的重要路徑

改革開放以來，中國減少農村貧困人口7.9億，對世界減貧的貢獻率超過70%[1]。中國是全球最早實現千年發展目標中減貧目標的發展中國家。中國扶貧脫貧所探索的大國扶貧經驗也為世界所推崇，為全球減貧提供了中國方案和中國成功經驗，也為中國倡導的國際扶貧與合作提供了良好機遇和條件。未來中國參與國際扶貧合作的前景廣闊，綠色減貧合作是重要路徑。2015年9月26日，習近平總書記在聯合國發展峰會上發表的《謀共同永續發展 做合作共贏伙伴》講話中承諾“6個100”項目支持，即未來5年中國將對發展中國家提供100個減貧項目、100個農業合作項目、100個促貿援助項目、100個生態保護和應對氣候變化項目、100所醫院和診所、100所學校和職業培訓中心六大方面的項目支持，其中減貧和生態作為兩大支持項目，體現了中國在減貧和環境保護上開展對外合作的新舉措。習近平總書記在2015年 10月17日的全國“扶貧日”“2015減貧與發展高層論壇”上提出，推進工業、農業、人力資源開發、綠色能源、環保等各領域務實合作，幫助各發展中國家把資源優勢轉化為發展優勢，同樣預示著未來中國的綠色減貧之路將會快速推進。

1.3 打贏脫貧攻堅戰必須貫徹綠色發展理念

在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記提出創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，其中，綠色發展理念作為核心內容之一，對推進我國經濟社會科學發展具有重大意義。經濟合作與發展組織的報告顯示，綠色發展是一種新的經濟發展舉措，它將人類福祉置于發展的中心位置，確保自然資產繼續為可持續發展提供必要的資源與環境服務。綠色發展擴展了財富、福祉、增長與發展質量的傳統定義[2]。2015年11月，中共中央、國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確要求，脫貧攻堅要牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。因此，打贏脫貧攻堅戰、實現貧困地區的可持續發展必須以五大發展理念為統領，必須把扶貧開發促進減貧和綠色增長結合起來，推進綠色減貧。綠色減貧，是精準扶貧和精準脫貧基本方略的內在要求，是貧困地區發展、脫貧攻堅貫徹落實綠色發展理念的重要體現。

2 綠色減貧面臨的多重挑戰

綠色減貧是以“綠色發展”理念為指導，結合生態、文化、經濟等多重因素而實施的可持續發展模式。但是在實施過程中，由于宏觀環境、生態資源的自然屬性以及經濟與生態的權衡等方面的限制，現階段綠色減貧仍面臨多方面的挑戰。

2.1 宏觀經濟下行壓力大的挑戰

近年來，隨著宏觀經濟的下行，中國整體經濟發展受到一定的限制。據統計，2013年到2018年5年間，中國GDP增速總體呈下降趨勢，從2013年的7.8%下降到2018年的6.6%，中國經濟步入了新常態發展階段(圖1)。

圖1 2013—2018年中國GDP增速情況

在此經濟壓力下，綠色減貧整體受到一定的影響。不管是政府投資、市場拉動還是群體消費方面，都有所影響。經濟的整體壓力會直接增加地方政府對于綠色減貧的財力投入壓力，影響綠色減貧項目的開展和實施進度；同時，經濟的下行壓力也會影響市場對于綠色減貧的帶動力量，比如對貧困地區的勞動力轉移方面、農產品的加工銷售以及價格方面以及龍頭企業的扶持帶動方面等等，都會有所下降，對貧困地區的帶動力量有所消減；最后，經濟的下行也會影響消費群體對于生態旅游、休閑旅游等方面的消費能力，從而在一定程度降低貧困地區的旅游收入，從而影響綠色減貧效應。

2.2 自身價值轉化難度大的挑戰

首先，綠色減貧具有長期性，并非短期就能立馬見效。綠色減貧的核心主要是將農業、生態、文化等可持續資源通過引入綠色發展理念，結合農業產業、生態旅游、文化旅游以及鄉村休閑等方式，達到綠色資源的經濟價值轉化。但是在這種模式里，綠色發展理念是關鍵，生態文化等資源的保護是前提，在開發過程中要充分考慮貧困地區的未來可持續發展。因此，綠色減貧項目都是以長期規劃為主，周期相對較長，見效時間也相對長一些。其次，綠色減貧具有一定的“稀釋性”。所謂“稀釋性”，就是指綠色減貧產生的經濟效益會有一部分用于生態資源保護的再次投入，因此得到的經濟“效益”會被稀釋[3]。由于綠色資源的經濟效益并不是沒有任何投入的“光合作用”，同樣也需要在每次的轉化中對綠色資源進行保護投入，維持綠色資源的質量從而更好地進行經濟轉化。因此，在此過程中會消耗一定的成本用于資源保護和更新，所以具有一定“稀釋性”。當然，如果從可持續發展角度來看，這種“稀釋”未必不好，而是一種長期“投資”。但是就減貧效益來看，在一定程度上會抑制經濟價值生產的效益。

2.3 綠色資源外部性的挑戰

綠色資源不同于其他一般資源，由于包含很多生態因素，如河流、空氣、森林等資源都具有很強的外部性，不受行政區域的限制，因此在實施綠色減貧時，有關生態資源的保護和開發方面就存在很多的行政不一致性情況[4]。

首先，在治理方面，由于生態資源明顯的外部性特征，在一個區域的生態資源治理方面，所投入的財力和人力產生的生態資源效益并非百分之百被當地所“享受”，而是會有一部分效益被臨近區域所獲得，因此就會帶來生態資源效益的行政區域界線模糊問題。這樣的現象會造成各地政府之間對生態保護執行權屬的界限模糊，其實也導致各地政府都不愿意為流出到臨近區域的這部分生態損失買單。

其次，綠色資源除了本身的自然屬性外，還具有一定的經濟屬性，可以通過合理開發達到經濟效益。但是由于綠色資源的非區域性導致各相鄰地區對于生態資源的開發利用達不到統一而影響開發項目的最終落地。比如河流沿岸的景觀開發、森林資源的度假式開發，很多時候不僅是一個行政區域的范圍，而是包含了幾個行政區域，因此需要各相鄰政府在項目規劃、投資分配、項目實施階段以及后期監測等方面都要達成一致，這在一定程度上大大增加了綠色減貧實施的難度。

2.4 綠色減貧測量的挑戰

綠色減貧成效評價是一個范圍廣、內容又復雜的系統，不僅包含經濟、社會、生態環境多種維度，對貧困的內容衡量也較難確定。同時，由于綠色減貧是近期提出來的新型概念，國內外對于綠色減貧效應的評價相對較少。目前來看，國際上有關綠色減貧測度方法主要有扶貧評價法和多維貧困測量法，但是內容和方法上還有一些不完善的地方。扶貧評價法主要是對國內許多扶貧成效研究的概括。國內有較多針對扶貧成效的研究，但是無論從內容還是范圍上，都未能較準確全面地體現綠色減貧成效。第一，從內容來看，大多數研究偏重于僅從經濟的角度出發去研究貧困人口減貧效應的高低，體現的僅是經濟維度的減貧成效。然而，隨著人類社會的不斷發展、居民需求結構的不斷調整和對貧困研究的不斷深入，貧困的定義早已突破經濟貧困的單維傳統理念，而是隨著不斷上升的居民生活水平已經擴展到經濟、社會、文化、教育、健康、生態環境等多維角度的缺乏。因此，僅針對經濟維度去衡量減貧的整體效應不符合目前中國乃至全世界對于貧困含義及內容的界定[5]，評價結果對貧困地區的減貧程度也不夠準確。雖然逐漸有一部分學者針對貧困地區的其他維度進行扶貧成效測量與評價，比如醫療、科技、社會發展等維度，但是對于生態維度的考量仍舊欠缺。第二，從研究范圍來看，雖然部分研究考量到環境治理等生態維度，但是側重點并未涵蓋中國整體貧困人口，研究范圍較小，無法對整體中國綠色減貧情況進行評價。同時，對于減貧對象選擇的精準度不夠高，研究大多以某個區域的整體人口為對象，然而貧困地區與非貧困地區并未區分篩選，這樣貧困地區與非貧困地區之間的發展差距容易對貧困地區減貧成效造成誤差。多維貧困測量法主要從健康、教育和衛生三大維度對貧困程度進行測量，主要包含教育、健康、衛生三個維度共10項指標[6]。然而，對于中國這樣的發展中國家來說，貧困的內容遠不止此三類，還包含更多的層面和維度。首先，多維貧困內容中并未涵蓋經濟維度，對于大多數發展中國家而言，由于經濟整體水平仍有較大發展空間，貧困人口的經濟條件不高，經濟因素仍然是目前造成貧困的主要因素之一。其次，多維貧困并未把生態維度納入貧困程度測量內容。隨著全球生態環境的不斷惡化，生態維度對于貧困的影響程度不可忽視。雖然改革開放以來中國經濟發展戰略經過多次調整，但是之前長時間的粗放式發展對生態環境造成較大負面影響，并與貧困形成相互惡性影響的關系。生態條件的好壞在一定程度上對于貧困人口的影響大于非貧困人口。最后，多維貧困測量法未包括社會保障維度。社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統，其本質是國家和社會對居民建立的一個保障條件。

3 綠色減貧思路創新

面對綠色減貧現行條件下的種種挑戰，如何有效推進綠色發展理念在脫貧攻堅中的實踐操作，真正實現“綠水青山就是金山銀山”的長效性發展模式，還需要從思路上進行升級和創新。

3.1 “理念+行動”的綠色減貧政策支撐

黨的十八大以來，在綠色發展理念指導下，我國扶貧脫貧逐步邁向綠色長效的穩定性發展路線，綠色減貧在政策保障上不斷得到完善[7]。國務院、國家發展改革委、農業農村部等部門相繼出臺了綠色扶貧相關的政策支撐。一是綠色減貧理念的制度支撐。主要從宏觀思路上進行調整，通過生態文明建設、綠色發展等理念的提出，基本奠定了我國走綠色減貧道路的總基調。2015年4月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，首次明確提出了新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化的“五化協同”。2015年7月，國務院辦公廳出臺《關于加快轉變農業發展方式的意見》，提出加快發展多種形式的農業適度規模經營，通過農業資源利用和生態環境保護水平不斷提高等，為全面建成小康社會提供重要支撐。二是綠色減貧實踐的制度支撐。隨著脫貧攻堅戰的不斷深入，綠色減貧理念也逐漸凸顯，并體現在具體的減貧實踐中得到相應的制度支撐。2015年11月，中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出把生態保護放在優先位置，探索生態脫貧新路子，讓貧困人口從生態建設與修復中得到更多實惠。2015年12月，國家發展和改革委等部門制定《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，對居住在深山、石山等生存環境差、生態環境脆弱、限制或禁止開發地區的貧困人口，實施易地扶貧搬遷，為當地貧困人口尋求更適合發展的環境，同時也讓生態系統得到恢復的空間。2016年8月，原國家旅游局等部門制定《鄉村旅游扶貧工程行動方案》，提出鄉村環境綜合整治專項行動等八大行動，為脫貧和綠色發展提供環境政策支撐。

3.2 “外部選擇+內部自生”的綠色減貧互促發展路徑

綠色減貧在一些地區之所以實施難度大，是因為往往存在外部環境與內部發展不匹配的現象。有的地區雖然具有良好的自然發展基礎，但是其內生開發能力不足，缺乏市場聯動的發展機制；而有的地區雖然內生發展積極性高，但是卻面臨“巧婦難為無米之炊”的發展窘境。因此在綠色減貧實施過程中，要綜合考量，適時而變。一是環境導向式的“安全牌”發展路徑。很多貧困地區不具備綠色減貧的發展條件。如很多西北貧困地區生態環境惡劣，生態系統遭受破壞程度高，環境承載力較低，無法支撐當地人口的基本生產生活和長遠發展。因此需要用變通的手段，給予當地貧困人口更多外部選擇的機會。如主要針對一些生活在生態環境較為貧瘠地區的貧困人口的易地扶貧搬遷工程，就近選擇生態環境良好、發展空間較大的地區進行搬遷，為其后續內生能力的發展提供可行條件。二是政策補給式發展路徑。一些生態環境雖然較好，但是因生態保護區被禁止或限制利用的地區，當地貧困戶無法對生態資源進行經濟價值轉化而造成發展途徑大大受限，因此需要政府給予一定的生態補償及勞動力轉移就業等支持，以彌補其發展中的隱形損失。三是“資源轉化+內生激發”型發展路徑。這主要針對一些生態環境較好、開發利用空間較大的貧困地區，要以價值轉化為發展核心，通過生態+農業、生態+旅游、生態+文化等多途徑發展，使生態等綠色資源可以發揮其多種特性，有效轉化為經濟價值，帶動貧困人口脫貧，同時保護當地生態環境可持續發展。如隨著生態+農業+文化旅游模式的興起，很多貧困地區通過當地自然風光和風俗文化，開發垂釣、采摘、qq農場等體驗式鄉村旅游模式，建立農家樂、民宿、鄉村文化表演等周邊產品，通過對生態環境進行保護式開發，達到生態資源與脫貧發展的“雙贏”目標。

3.3 城鄉融合下的綠色減貧大格局發展突破

從內容上來看，綠色減貧不僅僅包括生態資源的利用開發，同時也滲入了鄉村文化、風俗習慣等內生性發展資源，融合度高，市場適應性較強。因此在新型城鎮化進程不斷推進的當下，綠色減貧逐步建立起城鄉要素互通的現代化綠色減貧新格局。一是形成鄉村生態+旅游綠色減貧新格局。近年來隨著綠色發展理念的推進，很多貧困地區開始將生態資源有效融入鄉村休閑旅游產品中。如針對生態環境較好的農村開發鄉村休閑養生、生態餐飲、生態民俗等旅游產品，在原始旅游基礎上進行生態維度的探索創新，提升旅游產品消費質量，適應現代化消費群體的中高消費需求。二是生態+農業的綠色減貧新格局。農業綠色發展是中國乃至全球共同關注的話題，也是中國綠色減貧的主要發展途徑。2017年，中共中央、國務院印發《關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，明確提出“田園綜合體”的概念，主要將生態、旅游與扶貧緊密結合起來。生態農業是農業現代化進程中產生的新型農業生產經營形式 ，也是一種新型旅游活動，其特點是充分利用農業資源，在農業生產的基礎上增加了生態旅游等功效，達到農業綠色資源的多元利用，是農業現代化發展中的新型產物。三是生態+文化+旅游綜合體驗新格局。很多貧困地區屬于少數民族地區，擁有豐厚的民族文化資源，因此有效融合生態資源、文化資源投入到旅游產品中，從而形成綜合體驗的新發展模式。2017 年，原文化部發布《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》，提出要以革命老區、民族地區、邊疆地區和集中連片特困地區為重點，加大文化扶貧的政策和資金扶持力度。可以看出，綠色減貧能夠有效挖掘民族貧困地區的特色文化資源和生態資源，并將其轉化為經濟價值，起到脫貧帶動作用。

4 我國綠色減貧創新突破的幾點思考

綠色減貧打破了經濟脫貧的單維度思維，打破了行政區劃的人為制約，也打破了短期發展的局限性約束，從更宏觀、更全局和更長效的多維角度構建了貧困人口脫貧以及長期發展的有效機制。未來在實踐中，還需進一步完善、升級和轉化，為中國在2020年全面建成小康社會基礎上實現鄉村振興以及全球可持續發展起到推動作用。

4.1 要有綠色的長遠發展觀

綠色減貧之所以在實踐中難以突破，主要還是觀念的阻礙。生態與經濟的相悖發展思維長時期影響人們的判斷和行為。因此無論從頂層設計還是基層宣傳，都要牢牢樹立綠色與經濟協同發展的理念。一是要從國家層面認識到綠色發展理念在人類長期發展中必須貫穿始終。要將綠色發展理念融入脫貧攻堅以及鄉村振興戰略中，充分體現綠色發展理念對于脫貧、鞏固脫貧成果以及鄉村振興發展的重要性和實踐性，制定針對不同生態環境特點地區的綠色融入發展政策，如易地扶貧搬遷后的可持續產業支持、脫貧成果鞏固的生態保護機制等。二是加大綠色減貧理念的培訓引導。要對基層干部和專業合作社、家庭農場等新型經營主體以及農村企業開展綠色減貧的專業培訓，主要圍繞“兩山”理論從生態資源的保護式開發進行理論和實踐指導，讓其切實學到“綠水青山”轉為“金山銀山”的具體內在轉化機制，將綠色減貧理念落到實處。

4.2 要有“變”與“不變”的迂回式實踐探索

一是要有保護生態環境的“不變”堅定原則。堅持綠色減貧的“不變”原則，就是以生態環境保護為紅線，對生態環境貧瘠地區不產生破壞，對生態環境禁止開發地區不投機取巧，對威脅生態環境的資源開發模式不嘗試，堅決走以生態環境資源保護為核心的可持續發展之路。二是要有自主選擇生活環境的“變”的角度。貧困地區根據自身生態環境條件和承載能力，選擇地理位置相對優越、交通條件便利、產業發展空間大的外部區域進行搬遷。地方干部要加大對搬遷貧困戶的思想工作力度，使其認識到搬遷后的發展優勢和經濟效益，避免一些搬出又搬回的現象。三是要有“綠水青山就是金山銀山”的“變”的思維。近年來雖然綠色發展理念得到推廣，但是很多貧困人口尤其是偏遠地區人口對于綠色資源與經濟的協同發展并沒有清楚的認識，在實踐操作上還存在“兩張皮”的現象。因此要加大基層對貧困人口的綠色減貧宣傳力度，要大力加強對發達地區或已脫貧地區綠色減貧典型案例的宣傳，使基層干部認識到綠色發展理念不僅僅能助力脫貧，更是脫貧后長期發展的可持續動力；也讓貧困戶從身邊脫貧致富的例子中反思自己貧困的原因，找到一條適合自身致富的道路。要建立區域綠色減貧發展抱團協作機制，將發達地區綠色減貧的模式、經驗、人才等與貧困地區共享交流，提升貧困地區綠色減貧的效率和脫貧成果穩定性。

4.3 要有打破空間的大膽式突破

綠色資源不同于一般資源，其根據自然、文化、歷史等條件天然形成，不具有行政界線，因此在實施中要打破空間限制，打造城鄉互動、區域聯動的大扶貧格局。一是建立區域聯動的綠色減貧合作機制。要認識到綠色資源的空間溢出性，即一個地區綠色減貧成效會因為綠色資源的區域不可分割性而具有一定的溢出效應。因此需要建立一個打破行政界線的綠色減貧區域聯動機制，在集中連片特困地區的劃分基礎上，形成具有地域特色的減貧合作模式，通過整合綠色資源，打造具有一定規模的生態旅游、鄉村休閑等基地，提升區域整體減貧成效，同時也可以大大降低減貧成本。二是要認識到城鄉融合的人口要素流動性。隨著新型城鎮化和鄉村振興的推進，城鄉人口流動加快。因此，綠色減貧要進一步以城鄉融合發展為契機，重點打造綠色資源要素城鄉互通的發展模式，充分借助于電商平臺，依靠自身資源優勢打造具有綠色特質的特色農產品，如西藏、青海等地的高原綠色農產品、湖北恩施的富硒茶葉等，提升生態資源與產品輸出的結合度，增強要素進入城市的效率。同時，要注重人才的引進，以集體經濟發展為媒介，通過招聘職業經理人等方式提升當地綠色資源的合理化開發和管理水平，推進脫貧成果顯現、鞏固和發展，為鄉村振興發展奠定基礎。