新時期我國糧食生產安全保障應秉持底線思維

郭小夏，劉洪濤，沈鐳，成升魁

(1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.中國科學院大學資源與環境學院，北京 100049；3.中國科學院黃河三角洲現代農業工程實驗室，北京 100101)

1 現階段我國糧食生產領域存在的突出問題

糧食安全是國家安全的基礎，隨著人口增長和經濟發展，中國糧食需求呈剛性增長趨勢[1]。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出了“農業現代化穩步推進，糧食生產能力達到一萬二千億斤”的我國糧食保障要求。自2008年至2017年的十年期間，我國糧食產量基本達到連年增長(除2016年)，如圖1所示[2]。2013年至2018年期間，全國糧食總產量年均達到12000億斤[3]。2008年至2017年期間，全國糧食播種面積從106792.6千公頃增長到112220千公頃，增長了5%[4]。“十三五”作為全面建成小康社會的沖刺階段，我國糧食生產基本實現了穩中求進。

盡管糧食增收效果顯著，但在近20年，我國耕地的面積、質量、空間分布均呈現了巨大變化，從而影響其糧食生產的潛力[5]。從管理層面來看，在糧食生產過程中缺乏“底線思維”造成若干問題，成為糧食生產發展過程中的瓶頸。突出表現為：糧食生產耕地的資源環境成本代價外部化；從事糧食生產的農民積極性受挫；當前糧食生產供給與國民營養需求變化間的錯位；國家對糧食普惠制的補貼效率低。

圖1 2008—2017年全國糧食總產量和全國糧食播種面積

1.1 糧食連年增產的資源環境成本代價外部化

伴隨著我國糧食產量的穩定增長，化肥、農藥、地膜等農業投入品的使用和消耗也相應地持續增加，農業投入品的過量施用和殘留污染問題日益嚴重。自2004年開始，全國糧食生產耕地的環境效率持續下降了25%～27%[6]，這從一個角度說明糧食增收的背后是耕地生態環境質量的持續走低和不斷惡化。尤其21世紀前十年，我國的化肥施用量年增長率一直維持在不低于25%的水平線上。統計數據表明，現階段我國的化肥消耗量占全世界的35%，但其綜合利用效率只有30%[7]。化肥過量施用的結果是化肥中的大部分氮磷都流失至土壤和水體中，造成嚴重的農業面源污染。同期，我國的農藥施用量也都呈明顯增加態勢，年均增長率達到23%，為世界平均水平的2.5倍[8-9]。中國科學院南京土壤研究所的研究數據表明，我國的農藥施用有效率較低(15%～30%)，農藥殘留對耕地土壤造成較為嚴重的有機污染隱患[10]。我國地膜使用量也以年均15%的速度增加，大量廢棄的農膜遺留在土壤中，嚴重影響耕地土壤質量[11-12]。不可否認的是，2017年我國已提前三年實現了2020年化肥、農藥使用量“零增長”目標，但是長期以來的工業化政策削弱了農業的基礎地位，農業扮演著“貢獻者”的弱勢角色，并成為工業污染的主要承擔者[13]。

與環境問題相伴隨的是水土資源消耗問題較為嚴重，如華北平原漏斗區的地下水超采、南方采礦區的重金屬(鎘、砷)污染、西南地區的土壤石漠化、西北地區的土壤嚴重退化，京津冀地區仍存在的農田污水灌溉，這些均為典型的土質型可用資源減少[14-17]。

1.2 從事糧食生產成本高，農民種糧積極性受影響

一直以來農業在我國是弱勢產業，糧食問題是農業發展的核心。現階段我國有農民近6億人，但個體層面的種糧收入不容樂觀。在不計人工成本的前提下，畝均收入在千元以下已不是個例，而是普遍存在的現象，甚至與很多城市的低保標準不相上下[18-19]。糧價的“天花板”挫傷了農民種糧的積極性，而農藥、化肥、種子、地膜的價格攀升更是增加了糧食生產的成本[20]。與此同時，國外進口的糧食量大價優，甚至出現價格倒掛，進口糧食價格低于國產糧食，國產糧食的競爭力進一步降低[21-22]。種糧收入低、價格無優勢，導致農民種糧意愿越來越低[23]。據調查，在廣東主要水稻生產區，65.48%的種植戶認為家中的年輕人不會再從事農業，僅65.10%的種植戶認為未來5年會繼續從事水稻生產，僅33.40%的種植戶認為未來10年會繼續從事水稻生產[24]。

1.3 當前糧食生產供給與國民營養需求變化間的錯位

隨著社會經濟水平的快速發展，我國居民膳食結構越來越多樣化，米、面等口糧需求逐漸減少并趨于穩定；消費者追求健康化、營養化、個性化的糧食消費需求日益升級。這種國民膳食需求的轉變，與現階段糧食生產和供給現狀出現了一定的對接性脫節。

傳統的糧食生產以保障口糧安全為重點，提倡“以糧為綱”和“立足國內糧食自給自足”的觀點[25]。根據中國科學院“新時期國民營養與糧食安全戰略研究”研究組最新調研和統計數據測算，2015年我國城鄉居民口糧需求量約為2.1億噸，同期我國小麥和水稻的實際產量為3.4億噸，遠高于口糧需求。結合我國人口預測數據測算，到2030年，我國口糧需求量將逐漸降至1.7億噸。可以說，我國以稻谷和小麥為主的口糧供給處于絕對安全的水平線[26-27]。從保障國民營養健康底線的角度來看，我國糧食生產的基本口糧保障能力完全達到自給自足。

根據統計和測算，同期我國飼料用糧需求量約為3億噸，但2015年我國實際用于飼料用途的糧食產量為2.7億噸，飼料用糧保障仍存在一定的不足[28-29]，而肉、蛋、奶等消費的持續增加是驅動飼料用糧需求處于高位的主因。從口糧需求降低和飼料用糧仍有不足兩方面來看，我國當前糧食生產的供給與需求之間存在一定的錯位與脫節。

1.4 國家的政策性資金補貼效果距實現精準化補貼仍有差距

自2004年取消農業稅以來，我國逐步建立了以農業支持保護補貼、農機購置補貼和糧食最低收購價為主的農業補貼體系[30-31]。僅2016年當年，國家涉及糧食的補貼性政策達到17項，僅用于糧食種植生產環節的中央財政支出超過2000億元，用于糧食保護性收購環節的補貼資金超過5000億元。但補貼目標不明確、缺少連續性和穩定性，部分補貼可操作性差，效果不盡人意[32-33]。在糧食存儲領域，我國每年用于糧食存儲的補貼更是驚人，新生產的糧食入庫繼續存儲，陳糧出庫、洋糧入市，這兩類糧食成為市場上的主力[34]。近年來被媒體曝光的糧食儲備套取國家資金的事件屢見不鮮[35-36]，大量糧食被不妥善存貯甚至失去食用價值造成嚴重浪費。

2 糧食生產發展與保障應重視和秉持“底線思維”

耕地的資源稟賦與環境質量是糧食安全戰略的重要依托與保障，國民營養健康是糧食供需決策的出發點，而農民則是從事糧食生產的第一線人員，同時國家財政資金對保證糧食穩定不可或缺。這是新形勢下，基于現階段糧食發展體系現狀做出的客觀判斷，也是對社會矛盾轉變的具體反映與闡釋，更是在制定糧食生產發展規劃和政策時應堅守的內心底線。現階段以至未來一段時期(2020—2030年)，糧食發展決策應秉持四個“底線思維” 的原則，即：不以犧牲資源環境為代價，不損傷種糧農民利益，不忽視國民營養健康需求，不浪費國家財政資金。

2.1 不以犧牲資源環境為代價

應該清醒地看到，當前我國糧食產量增長的資源環境成本呈現明顯外部化。以日趨嚴重的糧食耕地面源污染為例，國家重大水專項、國家重點研發計劃等治理資金多達數百億的財政投入，正是對資源環境成本呈現外部化后再治理的體現。因此，應制定相關法律和政策，強制或誘導農業生態環境成本內部化，減少把保護環境的責任轉嫁給社會的行為[13]。

牢守糧食發展過程中的資源環境效應這個底線不應放松。正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出的“像對待生命一樣對待生態環境”，如何著重強調都不過分。在科學評估耕地地力與環境負荷、資源消耗的基礎上，應將耕地環境污染和資源消耗成本納入糧食生產成本體系中。

2.2 不損傷種糧農民利益

在種植管理層面，政府應提供農民合理施用農藥化肥的技術，提高機械化和規模化程度，優化糧食品種生產結構，從而提高單位面積農作物的質量和產量，幫助農民提高收益。

在政策制定層面，應貫徹落實黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，堅持農民的主體地位、保護農民利益。在農村法律制度變革中尊重農民意愿，傾聽農民聲音，賦予農民更完整而充分的權利[37]。

在全社會經濟發展的紅利資源分配中，要確保公平，不能虧待在糧食生產第一線的農民。全社會的現代化離不開農業現代化，更離不開種糧農民的收獲感的提升。只有心懷對農業、農村和農民的深沉情感，堅持農民收益不受損這個原則，才能理順和處理好種糧第一線的農民群體與全社會共同發展的協調一致，這是實現鄉村振興戰略的重要目標之一。

2.3 不忽視國民營養健康需求

居民膳食結構由數量溫飽型向質量營養型轉變，對糧食產品多樣化、優質化要求越來越高。國民的營養健康需求是糧食供給的重要導向，應在糧食生產的宏觀統籌中受到重視。在糧食供給充分，食物保障數量充足的當前，應更加重視質量和品質，提供滿足營養、確保優質安全的糧食產品供給。據調查，約有35%的食物損耗和浪費發生在消費端[38]。因此，在消費端應正確引導國民營養健康理念，呼吁健康的食物消費觀念，普及綠色低碳的消費行為。倡導減少食物浪費，推進食物可持續消費模式，聚焦重點區域、重點人群、重點領域[39]。

此外，合理地引導構建飼料用糧食體系，也將為保障我國的口糧安全提供側面的有力支持。應做好種養規劃，提高飼料的利用效率。為緩解糧食供給壓力，鼓勵開發非糧飼料，例如以酒糟、果渣、麩皮等加工副產品為原料[40]，提高營養物質的利用效率。

2.4 不浪費國家財政資金

從糧食生產和流通、消費的總體結構來看，補貼政策的制定應該更為合理，并具有導向性。應調整結構和提升效益，強化資源配置的針對性和有效性，從而促進糧食供給側的改革[20]。適當調減口糧生產種植的補貼，由過去對糧食生產“量”的重視向對糧食“質”的重視傾斜，逐漸側重對特色農產品、有機農產品、田園綜合體等新型農業形態的支持力度。積極推進糧食收儲制度改革，適當減少糧食儲備的補貼力度，部分飼料用糧可適當由國際糧食市場解決。加快新舊糧食交替頻率，減輕庫存糧食的壓力與負擔，實現財政資金的公益效應最大化。

3 結 論

糧食安全是國家安全和發展的基礎和保障。當前我國糧食生產領域存在四個突出的問題，分別為：糧食連年增產的資源環境成本代價外部化、農民從事糧食生產成本高、當前糧食生產供給與國民營養需求變化間的錯位、國家對糧食普惠制的補貼效率低。為解決糧食領域發展不充分、不平衡的問題，本研究提出如下建議：秉持“底線思維”，把堅守四個底線作為糧食生產發展與保障工作中的重要判斷依據，即：不犧牲資源環境代價，不損傷種糧農民利益，不忽視國民營養健康需求，不浪費國家財政資金。

“底線思維”的確立，不僅有利于糧食生產耕地的休養生息，實現藏糧于地，也有利于符合新時期國民營養健康需求的糧食生產體系政策的調整。其中“保護耕地資源環境”思維保證了土地的生產力，是保障糧食生產安全的前提；“保障種糧農民利益”思維激勵了農民種糧的積極性，是保障糧食生產安全的基礎；“匹配糧食生產的供給與需求”思維提高了糧食利用效率，避免了糧食浪費，是保障糧食生產安全的關鍵；“精準化財政補貼”思維促進了糧食供給側改革，是保障糧食生產安全的支撐。

增強對糧食“底線思維”的認知，可以有效發揮財政補貼資金的支持性作用，增強對農民種糧收益的保障，這是糧食供給的保障條件和生產主力，加強對種糧農民財政補貼與收入的穩定性，其意義不言而喻。隨著我國糧食安全戰略的合理性動態調整，加強對糧食“底線思維”的重視、反思與認知，并深入到未來糧食發展政策制定中去，必將進一步推動我國糧食體系供給側改革向良性方向發展。