農村生活污水垃圾治理評估研究
——以福建生態文明試驗區為例

孟小燕，郝亮，艾靜，張叢林

(1.中國科學院科技戰略咨詢研究院可持續發展戰略研究所，北京 100190；2.生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；3.北京師范大學環境學院，北京 100875)

改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是當前我國實施鄉村振興戰略的一項重要任務。2018年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》《農村人居環境整治三年行動方案》等文件，明確將“推進生活垃圾治理”和“梯次推進農村生活污水治理”作為未來三年農村人居環境工作的重點任務[1]。習近平總書記曾多次就農村污水垃圾治理問題做出重要指示。2020年6月，習近平總書記在《關于全面建成小康社會補短板問題》中指出，要解決好重點地區環境污染突出問題，全面開展農村污水垃圾治理、廁所革命、村容村貌提升等工作，推動農村人居環境明顯改善[2]。這些重要文件和指示為我國各地實施農村人居環境整治和鄉村振興計劃指明了方向，也凸顯了加強農村污水垃圾治理工作對改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村的重要作用。

福建省是我國設立的首批三個國家生態文明實驗區之一，集中開展生態文明體制改革綜合試驗。2016年8月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》，明確將“農村污水垃圾治理和環境污染第三方治理”作為福建省體制改革的一項重點任務。為深入推進全省農村污水垃圾治理工作，福建省政府辦公廳發布《福建省農村污水垃圾整治行動實施方案(2016—2020年)》，提出了總體目標、年度目標、主要任務、保障措施等。三年來，福建省在農村生活污水垃圾治理方面開展了一系列改革工作和探索實踐，堅持黨委領導、政府主導、企業運作、社會參與，建立了完善的配套政策制度，農村生活污水垃圾治理成效明顯，出現了一批可復制、可推廣的經驗和做法，但同時也存在一些制約改革進程的瓶頸和問題，亟待進行科學全面的評估。

我國農村地域寬廣，各地農村生活污水情況各不相同，且相較于城鎮污水有較大差異[3]。正確認識我國農村水生態系統所面臨的問題，有針對性地進行系統保護和修復是推進生態文明建設、改善農村人居環境的關鍵[4]。目前，國內一些學者對農村生活污水治理評估開展了相關的研究工作，并提出要結合實施農村人居環境整治三年行動計劃和鄉村振興戰略，因地制宜，精準施策，建設好生態宜居的美麗鄉村。例如，周曉莉對江蘇省村莊生活污水處理工藝進行評估，得到了7種適合江蘇不同農村特點的污水處理技術[6]。上官凱對廣州市南沙區農村生活污水治理項目進行了風險評估，研究了適合該項目的風險控制措施[7]。張曉晴等建立了“十三五”期間河北省農村污水處理動態評估模型，分析了提高城鎮化水平等6個因素對農村環境綜合整治污水處理建設完成率的影響，得出發展“全域旅游”影響最大的結果[8]。總體看來，這些研究大多從技術、項目和影響因素的層面進行分析，具有一定的借鑒意義，但是對于綜合評估農村污水垃圾治理改革任務的政策制定、政策執行等情況，仍有待進一步完善。

本研究在已有研究的基礎上，在生態文明試驗區體制改革的框架下，采用指標評估的方法，構建了農村污水垃圾治理評估指標體系，對福建省的農村污水垃圾治理制度改革情況進行了評估。然后，結合指標評估結果，總結了國家生態文明試驗區(福建)農村污水垃圾治理中的成功經驗，并剖析了現階段改革中存在的突出問題和面臨的挑戰。最后，提出了完善農村生活污水垃圾治理工作的對策建議。

1 研究對象和方法

1.1 研究對象

本文以福建省農村污水垃圾治理情況為研究對象，其在生態文明實驗區建設中的地位、作用及主要任務如圖1所示。當前，福建省農村污水垃圾治理和環境污染第三方治理改革任務積極穩步推進，均處于執行階段，《福建省農村污水垃圾整治行動實施方案(2016—2020年)》已經實施了三年多，《福建省培育發展農村污水垃圾處理市場主體方案》也已實施了近三年。但執行過程尚未完成，省級方案明確了至2020年的農村污水治理、生活垃圾治理、農村地區工業危險廢物無害化利用處置、農村污水垃圾治理市場體系等的主要指標，相關問題的產生可能來自政策制定或政策執行兩個階段[9]。因此，本研究主要開展過程評估，重點關注相關改革任務在政策制定和政策執行兩個階段的推進落實情況，評估取得的成效，總結可復制、推廣的經驗并指出存在的問題。

圖1 農村生活污水垃圾治理在生態文明試驗區建設中的地位及主要任務

1.2 研究方法

1.2.1 調研及數據收集

評估研究所需數據主要來自實地調研、座談訪談和文獻調查。研究組赴南平市延平區、莆田市永春縣、三明市、漳州市等地實地調研農村污水垃圾治理和農村環境污染第三方治理等情況，并開展了對相關部門的訪談；于三明市、福州市、莆田市、泉州市、漳州市等地，召集發展和改革局、住房和城鄉建設局、生態環境局等有關部門負責人，就農村污水治理、垃圾無害化處置、農村環境污染第三方治理的開展情況等問題進行了座談；廣泛搜集梳理國家層面、福建省級、地(市)級和縣級層面推進農村生活污水垃圾治理的相關政策性文件、工作簡報、案例總結、記錄或統計資料信息等文獻資料。

1.2.2 指標評估和專家咨詢

本研究采用指標法進行評估。評估基本原則包括：結果導向原則、重點突出原則和系統視角原則。從改革任務的相關制度政策制定和落實執行兩個方面，建立福建省農村污水垃圾治理評估指標體系，其包括兩種類型共28個指標，并給出指標釋義，制定相應的評估標準(表1)。召集相關領域專家，就改革方案的科學性、改革效果的顯著性、主要經驗的原創性、主要問題及原因、解決路徑、評估指標設置、指標評分等開展咨詢。

2 結果分析與討論

2.1 指標評估得分

對各分項指標進行評分，可知(表2)：在制度制定方面，評估結果為“優”“良”和“中”的指標所占比例分別為70%、20%和10%。在法律法規制定、方案細化、階段性目標設定、常態化考核機制建立、獎懲辦法的制定等方面還有待進一步優化。《福建省農村污水垃圾整治行動實施方案(2016—2020年)的通知》和《福建省農村生活污水垃圾治理市場主體方案》已明確總體行動方案，但仍有少數地級市、縣未能對有關規定如何落實做出進一步細化，一些獎懲辦法等細則不夠翔實明確或未能制定常態化考核管理機制。

在制度執行方面，其評估結果為“優”“良”和“中”的指標所占比例分別為61.1%、33.3%和5.6%，在污水處理設施運營監管、垃圾就近處理、污染治理市場化等方面仍存在問題。污水管網建設進展緩慢、不配套、覆蓋率低，設備設施缺乏維護，部分地市污水處理設施未正常運行，日常運行缺乏專業管理和技術人員。部分偏遠農村垃圾處理仍采用村鄉收集轉運、縣市處理的模式，未能因地制宜采取就地就近處理方式，導致處理成本過高，治理經費支出較大甚至無法覆蓋資金成本。農村生活垃圾治理市場化比例仍較低，項目建設滯后。總體來看，評估結果為“優”“良”和“中”的指標所占比例分別為64.2%、28.7%和7.1%，優良率達92.9%。福建省農村污水垃圾治理和環境污染第三方治理相關工作快速推進，已經取得許多階段性成果，正步入全面提升階段，總體進展居于全國前列。

表1 農村污水垃圾治理評估指標體系

2.2 先進經驗總結

近三年來，福建省堅持黨委領導、政府主導、企業運作、社會參與，按照“好操作、全覆蓋、可持續”的工作思路，積極開展農村環境污染治理改革各項工作，成效顯著。到2018年底，全省行政村已經全面建立垃圾治理常態化保潔機制。截至2019年6月，福建全省范圍內超過90%的鄉鎮已建成生活污水處理設施，鄉鎮生活垃圾轉運系統全覆蓋。總結福建省在農村污水垃圾治理方面的成功經驗，主要包括以下三點：

一是強化責任擔當，充分發揮干部群眾的主動性。認識到位、投入到位、機制到位、上下聯動，是確保農村生活垃圾持續治理的基礎。注重宣傳教育，積極引導廣大干部群眾參與，使干部群眾變“要我保潔”為“我要保潔”。通過制定村規民約或“一事一議”動員村民每戶每年繳納垃圾處理費。在各村居按規定足額收繳垃圾處理費后，市、區財政予以獎勵。村民繳交保潔費從開始的抵觸逐步轉向自愿。基層干部表示此項工作雖然壓力大，但看到村莊環境面貌發生了很大變化，心中充滿“自豪感”和“榮譽感”。

二是建立三級收費、統一支付的垃圾治理財政支付管理體系，形成了長效的資金保障。福建省設區市建立了市級農村生活污水垃圾治理經費保障機制，因地制宜通過財政補助、社會幫扶、村鎮自籌、村民適當繳費等方式籌集運行維護資金；各地建立了由區縣政府、鄉鎮政府和農村居民共同承擔環衛保潔成本的三級支付體系和市、縣、鄉鎮、村莊和農戶共擔的資金分擔模式，不僅解決了農村缺乏垃圾處理運營經費的問題，而且提高了村民參與共建工作的積極性。

表2 指標評估結果

三是積極培育環境治理市場主體，推行環境污染第三方治理。各地以縣域為單位，將鎮村污水處理、農村生活垃圾收集轉運等項目進行打包，采取政府和社會資本合作(PPP)等模式，委托有資質、有經驗的企業統一規劃、統一設計、統一建設。有條件的地方，引入有實力的大型企業，對全市的農村污染治理進行捆綁運營，所轄縣(市、區)由該企業的分支機構運作，實現規模化運營。同時，積極推進項目對接。定期舉辦農村生活污水垃圾治理PPP項目對接會，并在福建建設信息網上建立農村生活污水垃圾PPP項目對接信息平臺，促進政企對接合作。

2.3 評估中發現的問題

近幾年，福建省各地在落實責任、加大投入、村民自治、管理監督等方面積累了一定的經驗，農村環境面貌發生了較大的變化；但農村人居環境建設還不盡如人意，部分村莊生活污水垃圾問題仍然突出。當前福建省農村污水垃圾治理改革中主要存在以下方面的突出問題。

2.3.1鄉鎮處理設施建設滯后，環境污染治理專業管理人員和技術人員缺乏

目前，一些鄉鎮的污水垃圾處理設施還不夠完善。例如，漳浦縣仍有10個鄉鎮、建甌市仍有8個鄉鎮還未建成污水處理設施，預計將于2020年底建成。同時，鄉鎮污水處理設施運行監控機制還有待完善，垃圾收集轉運系統設施不足、運力不足、規模不夠等問題也較為突出。鄉鎮一級普遍缺少生活污水垃圾處理的專業管理人員和技術人員，對處理原理、處理方式、工藝選擇、技術要求等不甚了解，縣(市)一級大多也不能提供有效的業務指導和技術服務。如某些鄉鎮污水處理廠既沒有專業技術人員，其管理人員也非專業出身且身兼數職，有的項目長時間未能通過生態環境部門的達標驗收。這成為制約福建省農村生活污水垃圾治理扎實、有效推進的障礙。

2.3.2農村生活污水治理“重投入、輕運營，重建設、輕管理”現象嚴重

全省近50%的村莊沒有建立垃圾治理保潔常態化機制，農村保潔員缺口40%左右。有近一半已建成的鄉鎮和村莊污水處理設施因管網不配套和污水收集少，沒有正常運行，也沒有專人維護管理。管網配套運營中的主要問題是污水收集管網建設進展緩慢、不配套、覆蓋率低，加上運營費用不落實(也存在由于處理工藝設備選擇不適宜，使運營成本過高的情況)、設備設施缺乏管理維護，導致已建成的污水處理廠未能發揮應有的作用或達不到預期處理效果。

2.3.3 偏遠村莊生活垃圾無害化處理率低

由于受主客觀條件限制，目前交通不便的偏遠村莊無法做到生活垃圾“村收集、鎮轉運、縣處理”，基本上是在減量化后作簡易填埋、焚燒處理，且這種“簡易處理”取代“無害化處理”的現象非常普遍。簡易填埋處理不僅占用大量土地，而且留下污染土地、地下水等隱患。簡易焚燒處理產生二噁英和PM2.5等污染物，也影響大氣環境。

2.3.4 農村環境污染第三方治理模式尚未成熟

目前，福建省各地積極推進農村環境污染第三方治理模式取得了一些進展，但是仍存在諸多問題。一是由于PPP項目前期審批程序繁雜、流程多，地方PPP相關知識儲備不足、缺乏熟悉業務的人才和經驗等原因，部分市、縣尚未生成PPP項目，已生成的PPP項目進展較慢、開工率較低。二是部分縣(市、區)配套補助資金暫未下撥到位，各地建設進度不平衡，部分建設項目還需加快進度。

3 完善農村生活污水垃圾治理的對策建議

3.1 加強農村生活污水垃圾處理業務指導和技術服務

一是加強專業管理人員和技術人員隊伍建設。在有條件的地方，可由縣級農村生活污水垃圾治理主管部門牽頭組建專業化的技術服務。同時，定期或不定期組織專家團隊下基層提供指導。二是培育發展市場化服務機構。加快市場化進程，培育或引進第三方專業服務機構，統一為轄區內鄉鎮、村莊提供日常化、規范化和標準化的專業管理與技術服務。三是完善全省農村生活污水垃圾處理的相關技術操作規范，落實、落細工作指導和管理規范。四是加強專業技術培訓。推行政府購買服務，支持行業、企業、院校和社會力量發揮專長，加強農村生活污水垃圾處理的實用技術培訓。

3.2 加強農村生活污水處理管網配套和運營監管

針對福建省一些地方生活污水治理中“重投入、輕運營，重建設、輕管理”的現象，建議各地既要抓擴面增點建設項目，更要抓已經建成項目設施的運營維護，以保障最終治理效果。首先，應進一步完善農村生活污水收集管網系統。以鄉鎮為單位打包生成農村生活污水管網PPP項目，鼓勵社會資本投資，打通農村生活污水治理的“最后一公里路”，實現雨污分離、農戶生活污水應收盡收。其次，應加大農村生活污水管網的維護管理力度。強化責任，建立定期檢查制度，對污水總管設立明顯標志，公安、行政執法部門應加大對破壞污水管網行為的打擊、處罰力度。

3.3 因地制宜地選擇農村環境治理工藝模式

重視偏遠村莊、海島的生活垃圾治理，因地制宜地選擇農村環境治理工藝模式。一是嚴格落實“無害化處理”要求。縣級政府及主管部門要切實加強對偏遠村莊、海島的生活垃圾處理工作督察和業務指導，把無害化處理流程規范、技術要求落實、落細，防止農村生活垃圾治理工作變形、走樣。二是因地制宜地運用減量化、無害化處理新方式。可根據當地實際情況，選擇建立小型的垃圾資源化利用站、微生物發酵資源化快速成肥器、太陽能漚肥房、無污染焚燒爐、環保酵素等處理設施和方式。對于人口密度低、交通運輸成本高的偏遠山區或區域比較分散的村鎮，建立太陽能垃圾處理站，就地直接降解可降解類垃圾，并加工成有機肥。通過因地制宜、就地就近處理的方式，降低垃圾清運量、處理量，只將不可降解類垃圾集中清運，以節約運輸和處理成本。

4 結論與展望

農村生活污水垃圾治理作為國家生態文明試驗區建設的一項重點任務，各項制度改革及實踐工作在福建省范圍內有序推進，總體評估研究結果為優秀，說明此項工作取得了良好的階段性成果，也出現了一批可復制、可推廣的典型做法和先進經驗，對我國其他地區開展農村污水垃圾治理工作具有參考借鑒價值。與此同時，通過全面的評估分析，發現了當前仍面臨一系列亟須解決的問題，這些問題往往也是我國各地農村污水垃圾治理工作中普遍存在的問題。比如鄉鎮處理設施建設滯后，專業技術人員缺乏，重建設、輕運營管理，農村環境污染第三方治理模式尚未成熟等。未來應著力加強農村生活污水垃圾治理技術指導和服務，加強農村生活污水處理設施配套建設和運營管理，積極探索農村生活污水垃圾管理創新模式，因地制宜，合理選擇農村污水處理工藝，就近就地處理利用生活垃圾。